推進基層治理法治化的新路子——秭歸縣開展“幸福村落”創建的實踐與啟示

○ 尤慶虎

黨的十八屆四中全會提出：推進多層次多領域依法治理，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。位于長江三峽庫區的湖北秭歸縣，為解決合村并組后農村地域范圍過大、村干部力量不足、社會服務管理薄弱等問題，從2012年8月開始在全縣開展創建“幸福村落”活動，引導群眾自我管理、自我教育、自我服務、自我發展，推動鄉村經濟、社會、文化及生態文明建設，初步走出了一條推進鄉村治理的新路子，這一經驗目前正在宜昌全市推廣。近日，農業部批復了全國34個第二批農村改革試驗區和試驗任務，秭歸的“幸福村落”創建作為全國村民自治改革試驗區和實驗任務被納入其中。

一、主要做法

（一）鎖定“村落治理”點位

考慮范圍太大不易組織、范圍太小不能形成合力的因素，本著“地域相近、產業趨同，利益共享、有利發展，群眾自愿、便于組織，尊重習慣、規模適度”的原則，按照50戶左右、地域面積在1—2平方公里的規模，在建制村內科學劃分若干個村落。村落劃分由村“兩委”提出方案，提交黨員和村民代表討論通過后實施。全縣186個村的1361個農村社區界定為2055個村落。

（二）構建“雙線運行”機制

突出基層黨組織對群眾自治的領導，在“幸福村落”組織架構上，實行“村黨支部（總支）——村落黨小組——黨員”和“村委會——村落理事會——農戶”雙線運行模式。凡是村落有黨員3人以上的，同步組建黨小組；不足3人的，與鄰近村落聯合組建黨小組。據統計，全縣2055個村落共組建黨小組1256個，其中單獨組建的457個，聯合組建的1598個，實現了黨小組在村落內的全覆蓋。

（三）推選“兩長八員”骨干

村落內設立黨小組和村落理事會，從黨員中推選一名黨小組長，理事會由一名村落理事長和擔任八項職責的村落事務員（即經濟員、宣傳員、幫扶員、調解員、維權監督員、管護員、環保員、張羅員）組成。提倡黨小組長擔任村落理事長，推薦黨員兼任村落“八員”。根據工作能力的大小一人可以兼任多“員”。“兩長八員”由村“兩委”到村落主持召開黨員群眾會民主推薦、選舉產生。全縣186個村共推選村落“兩長八員”10412人，其中黨員2908人，占28%。村落理事長直接兼任黨小組長的有844人，占41%。很多個人有能力、辦事有精力、服務有熱情的黨員代表、離職干部、退伍軍人、產業大戶等“名人”骨干多被推選為“兩長八員”。“兩長八員”以義務服務形式協調村落事務，服務村落群眾，不僅真正體現了村民自治，而且解決了社區服務半徑過大、管理服務難等問題。

（四）緊盯“九個得到”目標

村落治理以村落群眾共同關注的熱點難點問題為突破口，以發展村落經濟、改善村落民生、建設村落設施、繁榮村落文化、化解村落矛盾、解決村落困難、保障村落權益等“七項任務”和經濟得到發展、民生得到改善、環境得到保護、設施得到建設、鄉風得到凈化、正義得到伸張、矛盾得到化解、困難得到幫扶、權益得到保障等“九個得到”為著力點；以增強村黨組織服務功能、維護社會穩定、促進農村發展、提高村民“幸福指數”為落腳點，充分發揮黨員以及農村能人帶動作用，吸引群眾有序參與，帶領群眾開展“幸福村落”建設。

（五）注入支持激勵動力

秭歸縣委統一制定下發了《“幸福村落”章程》、《村落公益事業議決建管辦法》、《“幸福村落”考核標準》等10個工作規范，指導“幸福村落”創建工作健康有序推進。同時，縣委、縣政府統籌整合涉農項目、資金和政策，扶持村落發展。2013年共安排1100萬元“一事一議”資金，支持村落用于道路建設、安全飲水等公益事業發展；整合7180萬元用于10個特困村整村推進；爭取各類項目資金6.9億元用于新農村建設，極大地調動了各村落理事會干事創業的積極性。縣財政還為每個村增加1萬元轉移支付經費，用于“幸福村落”創建等工作。

二、主要成效

秭歸縣經過兩年多時間的“幸福村落”創建實踐，大多數農村反映“公益事業好辦、群眾工作好做、兩委干部好當、社會風氣好轉”，黨群、干群關系明顯改善。正如一位村黨支部書記用“加減乘除”所言：“加了村落理事會，減少干部苦和累，乘以義務服務隊，除去困難一大堆，等于群眾得實惠。”生動形象地道出了“幸福村落”創建工作的好處。

（一）探索到農村基層治理的新途徑

農村實行家庭聯產承包責任制后，解放和發展了農村生產力，農民獲得更多自由，但客觀上黨群、干群以及群眾之間的聯系在部分地方呈現出淡化傾向。而“幸福村落”的創建又把分散的農民重新凝聚起來，村落群眾成為一個利益共同體，村落理事會成為黨和政府與農民群眾聯系的橋梁紐帶。許多村落在“兩長八員”的組織下，過去議不成的事現在議得攏了，過去辦不了的事現在辦得成了，徹底改變了以往一個村靠幾名村干部苦苦支撐的局面，既鞏固了我們黨執政的群眾基礎，也充分發揮了人民群眾當家作主的作用。

（二）匯集了群眾改天換地的新動力

秭歸縣通過民主推薦村落“兩長八員”，發揮他們在村落治理中發展經濟、精于組織以及溝通協調等特長，消除了他們過去辦事有愿望、施展無平臺的尷尬，在“幸福村落”這個小平臺上，全縣“兩長八員”帶動村落群眾加快產業結構調整，掀起了產業發展的熱潮。一年時間全縣新發展茶葉1.9萬畝、柑橘2.1萬畝、煙葉2.3萬畝、核桃4.1萬畝。“幸福村落”創建還大大促進了基礎設施建設。2013年以來全縣2055個村落義務投工32.8萬個，籌集資金3254萬元，新修公路337公里，維修公路2289公里，新修水渠21公里，維修改造水渠209公里，新建維修水池5400多口。盛產臍橙的水田壩鄉王家橋村先后有4個村落自我調整土地，籌資投勞修通了9公里果園運輸路，每年可節省人力轉運費20萬元以上。

（三）發掘出維護一方平安的新源泉

村落理事會“兩長八員”的人脈和威望成為維護農村公平正義、促進社會和諧穩定的力量源泉。“兩長八員”都居住在老百姓家門口，大家公認有威望，村民之間的矛盾根源他們最清楚，能夠抓住矛盾調解的要害，往往只要他們幾句話，或者一個屋場會，矛盾就能得到化解。九畹溪鎮界埡村的一個村落里兩戶農民發生土地田界糾紛，一拖就是幾年。村落調解員上任后，主動前去調解，他拿出過去當村干部時的筆記本，找出“大包干”劃界時的原始記錄，讓矛盾雙方心服口服，一場曠日持久的糾紛當天即告平息。2014年以來秭歸縣縣鄉兩級受理的來信來訪、矛盾糾紛比往年同期下降31%，鄉村和諧局面正在形成，在社會穩定方面做到了“大事不出村，小事不出村落”。

（四）構建起鄉村社會管理新體系

創建“幸福村落”縮小村民自治的管理范圍，把農村社會管理的末梢延伸到村落，讓村落成為最基礎的自然單元，它比農村社區更小、更具有凝聚力、更方便基礎建設和社會管理。這種將“大單元”的村民自治延伸至“小范圍”的村落，構建村務管理“村民委員會——村民小組——村落——村民”模式，不但改變了較多地方村民自治流于形式的問題，而且將村民自治落實得更加具體有效，形成了多層次、立體式的村民自治體系。

三、幾點啟示

秭歸縣創建“幸福村落”激發了農民群眾當家作主的熱情，“群眾的事群眾一起辦”，解決了農村基層諸多現實問題，惠及了廣大群眾，得到了群眾的真心擁護，為我們在新形勢下提升基層社會治理法治化水平提供了有益啟示。

（一）充分發揮黨組織在鄉村治理中的引領作用

實現農村有效治理，要加強村級黨組織的政治領導，鼓勵黨員在“幸福村落”創建過程中發揮先鋒模范作用。要以農村基層黨組織為核心，通過多種形式把分散的農民群眾組織起來，形成完整的組織體系，更好發揮鄉村能人的“正能量”。

（二）逐步提升群眾參與鄉村治理的熱情

鄉村治理最成熟的狀態是政社互動共治，必須培育群眾的參與意識，拓寬參與渠道，擴大參與范圍。要積極培育發展各類農村經濟合作組織和社會民間組織，引導其在提供服務、反映訴求、規范行為、化解矛盾等方面發揮作用，形成社會服務管理的合力，激發正能量，控制負作用。

（三）不斷健全基層治理的體制機制

“幸福村落”創建活動是一項復雜的系統工程，要堅持把體制機制和制度建設貫徹創建工作始終，注重探索完善各類組織協同機制、內部運行機制以及群眾權益保障機制等，進一步加快轉變政府職能，推動城鄉公共服務一體化，建立健全民主制度，提高鄉村治理的規范化和制度化水平。

（四）更加注重保障和改善基層民生

“幸福村落”創建活動歸根結底是為了增進民生福祉。要讓廣大群眾切身感受到創建帶來的實惠，激發群眾參與創建的熱情。加大常態政策支持力度，建立穩定的公共財政投入機制，整合各部門資源，大力發展村落經濟。完善農村基礎設施建設，提升社會公共服務能力和水平，著力改善群眾的生產生活條件，持續輸送“幸福村落”建設的動力，提高農民群眾的幸福指數。