我國區域協調政策發展與實踐

□文/李慶濤

（機械工業信息研究院技術管理研究所 北京）

我國幅員遼闊，各地自然條件和資源稟賦差異加大，呈現出明顯的地域差異，區域發展不平衡一直以來是我國發展中存在的突出問題。新中國剛成立時，國家從平衡工業布局和國防安全的角度出發，實施了均衡的地區發展戰略；改革開放后，國家采取的是由沿海到內地逐步開放、梯度推進的發展戰略，由此帶了地區發展不平衡的問題。20世紀90年代以來，由于區域非均衡發展帶來的問題逐漸受到社會各界的關注，政府也意識到應該縮小地區發展差距，于是我國開始著手解決區域發展不平衡問題，區域協調發展戰略由此逐漸形成并不斷發展，對解決我國的區域發展問題發揮了重要作用。

一、1991～1998年促進區域協調發展政策的探索與發展

改革開放以來，我國實施東部沿海優先發展的非均衡的發展戰略，進入20世紀90年代以來，我國政府認識到了區域發展差距所帶來的一系列社會問題，因此逐步從政策不斷突出對區域協調發展的重視，在實踐上強化了對內陸地區的開放力度，促進區域協調發展的戰略部署漸次開展起來。

（一）區域協調發展戰略的提出與發展。1991年3月，李鵬在《關于國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要的報告》中指出，生產力的合理布局和地區經濟的協調發展，是我國經濟建設和社會發展中一個極為重要的問題。必須從提高國民經濟的整體效益出發，加強地區經濟的合理分工。1991年4月，《國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》針對我國區域發展的布局和政策明確提出：正確處理發揮地區優勢與全國統籌規劃、沿海與內地、經濟發達地區與較不發達地區之間的關系，促進地區經濟朝著合理分工、各展其長、優勢互補、協調發展的方向前進。1995年9月28日，黨的十四屆五中全會討論通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》明確提出：堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區發展差距。從“九五”開始，要更加重視支持內地的發展，實施有利于緩解差距擴大趨勢的政策，并逐步加大工作力度，積極朝著縮小差距的方向努力。并強調：按照統籌規劃、因地制宜、發揮優勢、分工合作、協調發展的原則，正確處理全國經濟總體發展與地區經濟發展的關系，正確處理建立跨省（區、市）的具有特色的區域經濟與發揮各省（區、市）積極性的關系，正確處理地區與地區之間的關系。《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》將“促進區域經濟協調發展”作為重要的一部分，指出要引導地區經濟協調發展，形成若干各具特色的經濟區域，促進全國經濟布局合理化，是逐步縮小地區發展差距，最終實現共同富裕，保持社會穩定的重要條件，也是體現社會主義本質的重要方面。并明確長江三角洲及沿江地區、環渤海地區、東南沿海地區、西南和華南部分省區、東北地區、中部五省地區、西北地區等七個區域被規劃為今后區域經濟發展的重點方向。1997年9月12日，江澤民在黨的十五大報告中提出：真正走出一條速度較快、效益較好、整體素質不斷提高的經濟協調發展的路子；發揮各地優勢，推動區域經濟協調發展；并對促進地區經濟合理布局和協調發展提出了具體的意見和設想。

（二）全面開放的區域發展格局基本形成。黨的十四大指出，對外開放的地域要擴大，形成多層次、多渠道、全方位開放的格局。1990年4月18日，黨中央、國務院宣布開發開放浦東的決定，在浦東實行經濟技術開發區和某些經濟特區的政策，浦東由此也成為20世紀90年代中國改革開放的標志。1992年5月16日，中共中央政治局會議通過《中共中央關于加快改革，擴大開放，力爭經濟更好更快地上一個新臺階的意見》指出：以上海浦東開發為龍頭，進一步開放長江沿岸城市；逐步開放沿邊城市，形成周邊的對外開放格局。由此，我國區域發展政策傾斜的中心開始由“珠三角”向“長三角”轉移，東部沿海地區的發展呈現由南向北、全方位展開的格局。1992年以后國家進一步加大了沿海地區的開放力度，先后開放黑河市、綏芬河市、琿春市、滿洲里市、二連浩特、憑祥鎮、東興鎮、畹町市、瑞麗縣、河口縣、伊寧、博樂、塔城等13個沿邊城鎮，給予新疆相應的類似沿海乃至特區的8條優惠政策和措施，西藏自治區邊境13岸普蘭正式恢復對印度開放，丹東市建立邊疆經濟合作區；批準開放長江流域的蕪湖、九江、黃石、武漢、岳陽、重慶等沿江城市和設立長江三峽經濟開發區，哈爾濱、長春、呼和浩特、石家莊4個邊境、沿海和太原、合肥、南昌、鄭州、長沙、成都、貴陽、西安、蘭州、西寧、銀川、南寧、昆明等13個內陸的省會（首府）城市，實行沿海開放城市政策；開放廣東番禺南沙港口岸、海南省洋浦經濟開發區，設立天津港保稅區、上海外高橋保稅區、大連保稅區、廣州保稅區、珠海保稅區、汕頭保稅區、廈門象嶼保稅區、福州保稅區、張家港保稅區、寧波保稅區、海口保稅區、青島保稅區、深圳沙頭角保稅區、深圳福田保稅區、深圳鹽田港保稅區，韶關、河源、梅州等三個市列入沿海經濟開放區，同時增設了一批經濟技術開發區，擴大外資投資領域，由此形成了我國沿海、沿江、沿邊的全面開放的區域發展格局。

區域協調發展戰略是實現我國區域協調發展的必由之路，在政策指導的基礎上，我國及時的、不斷擴大的開放局面，為全面實施區域協調發展戰略創造了良好的條件、打下了堅實的基礎。

二、1999年至今：我國區域協調發展政策的實踐

改革開放以來，我國采取了非均衡發展戰略，東部沿海地區發展迅速，取得了顯著的成績，但是隨著我國改革開放的不斷深入，由于地區發展不平衡帶來的諸多問題也越來越受到社會各界的關注。黨和國家領導人，審時度勢，在“九五”計劃提出要引導地區經濟協調發展，促進全國經濟布局合理化；并強調加快開放步伐，發展對外經濟合作，促進中、西部地區的開發和振興。以“西部大開發”戰略的實施為標志，我國開始實施第三次區域發展戰略調整。由此，我國的社會主義事業進入了以縮小區域發展差距，促進區域協調發展為目標的新階段。

（一）以西部大開發、振興東北地區、中部崛起、鼓勵東部地區率先發展為先導的促進我國區域協調發展的宏觀發展戰略。

為了解決較為突出的區域發展差距問題，1999年9月，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》明確提出：國家要實施西部大開發戰略，以此為標志，我國區域政策的重心開始了第三次轉移。2001年3月，九屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》對實施西部大開發戰略再次進行了具體部署。明確了西部大開發的地區特指陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、四川、重慶、云南、貴州、西藏、廣西、內蒙古12個省、自治區和直轄市。西部大開發總體規劃為50年，劃分為奠定基礎、加速發展和全面推進現代化三個階段。為了進一步明確西部大開發的內容和措施，明確西部大開發的發展目標，保障西部地區經濟又好又快發展，2006年12月8日，國務院審議通過《西部大開發“十一五”規劃》，2012年2月，國務院批復同意《西部大開發“十二五”規劃》。

隨著我國工業化進程的加快、國家產業發展戰略的調整和企業改革的不斷深化，東北等老工業地區的發展態勢不容樂觀，為了及時解決這些地區的發展問題，2003年10月，黨中央、國務院下發了《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，標志著我國正式啟動實施振興東北地區等老工業基地戰略。2007年8月，國家發布《東北地區振興規劃》發布，明確遼寧省、吉林省、黑龍江省和內蒙古自治區呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟（蒙東地區）為規劃實施范圍。這是改革開放以來我國繼實施沿海開放、西部大開發戰略之后，從促進區域經濟協調發展和全面建設小康社會大局出發做出的又一重大戰略決策。2009年9月，國務院發布《國務院關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，意見總結了實施東北地區等老工業基地振興戰略的成果指出了下一步發展中需要解決的問題和努力的方向。2012年3月21日，國家發展和改革委員會宣布《東北振興“十二五”規劃》獲國務院批復。

2004年3月，國務院總理溫家寶在政府工作報告中，首次明確提出促進中部地區崛起。2006年3月27日，中共中央政治局召開會議，研究促進中部地區崛起工作。2009年9月23日，溫家寶主持召開國務院常務會議，會議提出實施《促進中部地區崛起規劃》，規劃地區包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南等中部六省，這一地區承東啟西，接南連北。2010年8月25日，國家發展和改革委員會公布《促進中部地區崛起規劃實施意見》，9月6日《國務院關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》正式出臺。這對深入實施西部大開發和大力促進中部地區崛起戰略、優化區域產業布局，促進區域協調發展的具有重要的意義。2012年7月25日，國務院常務會議討論通過《關于大力實施促進中部地區崛起戰略的若干意見》，強調要進一步拓展發展空間，努力實現中部地區全面崛起。

2001年3月，《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》提出：東部地區要在體制創新、科技創新、對外開放和經濟發展中繼續走在前列，有條件的地方爭取率先基本實現現代化。2006年3月，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出：堅持實施推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略。并強調：東部地區要率先提高自主創新能力，率先實現經濟結構優化升級和增長方式轉變，率先完善社會主義市場經濟體制，在率先發展和改革中帶動幫助中西部地區發展。2007年10月，中共十七大報告中對我國區域發展戰略做出重大部署，強調：要繼續實施區域發展總體戰略，深入推進西部大發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起，積極支持東部地區率先發展。

至此，我國以西部大開發、振興東北地區、中部崛起、鼓勵東部地區率先發展為先導的國家區域協調發展的宏觀格局基本形成，從國家戰略角度對我國的四大地帶提出了針對性的指導政策，這對我國實現區域協調發展至關重要。

（二）以重點、特色區域發展為補充的區域協調發展的微觀戰略。為了進一步強化國家指導政策的針對性，突出區域優勢，調動地方政府的發展積極性，我國在出臺西部大開發、中部崛起、振興東北地區、鼓勵東部地區率先發展等宏觀區域協調發展戰略的同時，也相繼出臺了一些國家戰略性區域發展規劃，以促進重點區域發展，發揮特色地域優勢的增長極作用。

在西部：國家“十二五”規劃綱要明確提出將重點推進重慶、成都、西安區域戰略合作，推動呼包鄂榆、廣西北部灣、成渝、黔中、滇中、藏中南、關中－天水、蘭州－西寧、寧夏沿黃、天山北坡等經濟區加快發展，培育新的經濟增長極。2008年2月21日，國家發展和改革委員會發布《廣西北部灣經濟區發展規劃》；2008年5月29日，國務院批準設立廣西欽州保稅港區；2008年11月12日國務院批準設立重慶兩路寸灘保稅港區。2009年6月25日，國務院發布《關中―天水經濟區發展規劃》；2009年12月24日，國務院正式批復《甘肅省循環經濟總體規劃》。2010年3月，國務院批復實施《青海省柴達木循環經濟試驗區總體規劃》；2010年5月，在中央新疆工作會議上中央正式批準設立喀什經濟特區；2010年6月18日，重慶“兩江新區”掛牌成立，這是繼上海浦東新區、天津濱海新區之后，我國第三個國家級新區。2011年3月30日，國務院常務會議討論通過《青藏高原區域生態建設與環境保護規劃（2011－2030年）》；寧夏沿黃經濟區列入國家的主體功能區規劃和國家“十二五”規劃綱要；2011年5月5日，國務院正式批復《成渝經濟區區域規劃》。2011年7月6日，國務院常務會議批準《“十二五”支持西藏經濟社會發展建設項目規劃方案》，2011年11月16日，國務院常務會議批準實施《青海三江源國家生態保護綜合試驗區總體方案》。2012年3月18日，國務院批復《陜甘寧革命老區振興規劃》，這是針對革命老區經濟、社會可持續協調發展的綜合性區域規劃；2012年3月30日，國務院正式批準設立中國—馬來西亞欽州產業園區；2012年8月20日，國務院批復設立蘭州新區，這是我國深入實施西部大開發戰略的又一重大舉措，擔負著擴大向西開放的使命。2014年1月6日，國務院正式批復陜西設立西咸新區，西咸新區正式成為我國第7個國家級新區，也是經國務院批準設立的首個以創新城市發展方式為主題的國家級新區；同時，國務院批復貴州省政府，同意設立貴州貴安新區。

在東北等老工業地區：國家“十二五”規劃綱要強調要促進資源枯竭地區轉型發展，增強資源型城市可持續發展能力。重點推進遼寧沿海經濟帶和沈陽經濟區、長吉圖經濟區、哈大齊和牡綏地區等區域發展。2009年8月30日，國務院正式批復《中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區》，標志著長吉圖開發開放先導區建設已上升為國家戰略，成為第一個國家批準實施的沿邊開發開放區域；2009年9月，發展和改革委員會牽頭下發了《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃編制方案》，大小興安嶺生態保護與經濟轉型上升到國家戰略層面；2009年7月1日，國務院國務院常務會議原則通過《遼寧沿海經濟帶發展規劃》，為東北振興增添了新動力。2010年4月，國務院批準大連長興島臨港工業區升級為國家級經濟技術開發區。2011年9月，國務院批復同意《沈陽經濟區新型工業化綜合配套改革試驗總體方案》，將充分發揮沈陽經濟區城際連接帶聚集效應，實現區域經濟一體化發展。2012年4月13日，國務院辦公廳下發了《關于支持中國圖們江區域（琿春）國際合作示范區建設的若干意見》，以加強我國與東北亞周邊合作。2013年6月18日，國務院批復原則同意《黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗總體方案》。2014年6月23日，國務院同意設立大連金普新區，成為中國第10個國家級新區，也是東北地區唯一的一個國家級新區。

在中部：國家“十二五”規劃綱要明確提出將重點推進太原城市群、皖江城市帶、鄱陽湖生態經濟區、中原經濟區、武漢城市圈、環長株潭城市群等區域發展。2007年底，長沙、株洲、湘潭城市群與“武漢城市圈”獲批“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合改革配套試驗區”。2009年12月12日，國務院批復《鄱陽湖生態經濟區規劃》，將鄱陽湖生態經濟區上升為國家戰略，也是我國以保護生態、發展經濟為重要戰略構想的經濟特區。2010年1月，國務院正式批復《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》，這是我國政府批準設立的首個國家級承接產業轉移示范區，它標志著產業梯度轉移正式上升為中國國家戰略之一。2012年7月2日，《國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》正式出臺；2012年9月13日，山西省政府宣布，國務院正式批復《山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗總體方案》，標志著山西資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區建設進入全面實施階段，這是我國第一個全省域、全方位、系統性的國家級綜合改革配套試驗區；2012年12月，國家發展和改革委員會發布《中原經濟區規劃》，這是國家推進中原經濟區建設的又一重大舉措；2013年12月31日，國家發展和改革委員會正式批復《武漢城市圈區域發展規劃（2013－2020年）》，這為武漢城市圈發展為中部地區現代服務業中心和中部地區崛起增長極提供了重要的政策支撐；2014年4月14日，國務院正式批復《洞庭湖生態經濟區規劃》，標志著洞庭湖生態經濟區的建設上升為國家戰略。

在東部地區：國家“十二五”規劃綱要指出：要推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區區域經濟一體化發展，打造首都經濟圈，重點推進河北沿海地區、江蘇沿海地區、浙江舟山群島新區、海峽西岸經濟區、山東半島藍色經濟區等區域發展，建設海南國際旅游島。2008年3月13日，國務院原則同意《關于天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案》；2008年12月，為進一步促進珠江三角洲地區城鎮化、工業化、信息化、市場化、國際化的深入發展，加快粵港澳三地經濟的融合，國家發布《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》。黨的十七大報告提出，支持海峽西岸和其他臺商投資相對集中地區經濟發展；2009年5月，國務院發布《國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》，明確了從國家層面建設海峽西岸經濟區的重要性和具體內容。2009年6月10日，國務院常務會議審議通過《江蘇沿海地區發展規劃》，標志著江蘇省沿海發展規劃正式上升為國家戰略；2009年8月14日，國務院正式批準實施《橫琴總體發展規劃》，將橫琴島納入珠海經濟特區范圍，提出要逐步把橫琴建設成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區。2009年11月，繼深圳經濟特區、上海浦東新區之后，又一個區域發展的新增長極——天津濱海新區的管理體制改革正式啟動；2009年12月1日，國務院審議通過了《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》，黃河三角洲的開發建設正式上升為國家戰略。2009年12月，《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》正式印發，標志著海南國際旅游島建設上升為國家戰略；2010年6月，國家發展和改革委員會正式批復《海南國際旅游島建設發展規劃綱要》。2010年5月24日，國務院正式批準實施《長江三角洲地區區域規劃》，明確了長江三角洲地區發展成為亞太地區重要的國際門戶、全球重要的現代服務業和先進制造業中心、具有較強國際競爭力的世界級城市群的戰略定位。2011年1月6日，山東省政府通報，國務院已正式批復《山東半島藍色經濟區發展規劃》，這標志著山東半島藍色經濟區建設成為國家海洋發展戰略和區域協調發展戰略的重要組成部分，正式上升為國家戰略；2011年2月，國務院正式批復《浙江海洋經濟發展示范區規劃》，浙江海洋經濟發展示范區建設上升為國家戰略；批復指出建設好浙江海洋經濟發展示范區關系到我國實施海洋發展戰略和完善區域發展總體戰略的全局。2011年6月30日，國務院正式批準設立浙江舟山群島新區，舟山新區成為我國繼上海浦東、天津濱海、重慶兩江新區后又一個國家級新區，也是首個以海洋經濟為主題的國家級新區。2012年10月，國務院批復《廣州南沙新區發展規劃》，南沙新區成為我國第六個國家級新區。2013年7月3日，國務院常務會議原則通過《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，將通過在特定保稅內建設中國（上海）自由貿易試驗區，使之成為推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”，打造中國經濟改革開放的“升級版”。2014年6月，青島西海岸新區成立，成為國務院批復的第9個國家級新區，重點是在行政審批制度改革中先行先試。

除了上述重點區域規劃外，還針對特定類型的地區或城市出臺的跨區域的、國家層級的發展規劃，主要包括：2011年3月30日，國務院常務會議通過的《青藏高原區域生態建設與環境保護規劃（2011－2030年）》；2011年4月6日，國務院常務會議討論通過的《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合治理總體規劃》；2011年5月18日，國務院常務會議討論通過的《長江中下游流域水污染防治規劃》；2013年11月12日，國務院印發的《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》；2014年3月17日，國家公布的《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》；2014年3月20日，國家發展和改革委員會印發的《贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃》；2014年4月，國務院國務院批復的《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》；2014年7月，國家發展和改革委員會發布的《珠江——西江經濟帶發展規劃》；2014年9月，國務院發布的《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》，等等。

綜上可知，自1999年以來，國家依據不同地區發展條件的不同，因地制宜的出臺了促進區域協調發展的宏觀戰略，特別注重我國東、中、西及東北地區的協調發展；同時，也出臺了針對重點、特色區域的微觀區域發展戰略，而且均上升為了國家戰略，各地方政府在國家戰略的指引下，又出臺了相應的落實措施或制定了符合自身發展需求的地方發展規劃，呈現了中央政府發揮宏觀調控作用、地方政府在區域協調發展中的主導作用的發展特點，既突出了重點，又能兼顧全局，實現了上下互動、調動中央和地方兩個積極性的發展目標。在跨區域、跨省區到省區內部這樣梯度發展的思路，有助于培養不同層級的區域增長極，能夠較好、較快地解決區域發展不平衡問題。

三、小結

總的來說，國家在提出區域協調發展的戰略思想以來，中央和各級地方政府通過近年采取的一系列促進區域發展的重大舉措，有效地遏制了我國區域差距持續擴大的趨勢，東部率先發展、中部崛起、東北振興、西部開發等戰略的實施，促成了我國區域協調發展的局面。可以說，東、中、西部地區良性互動，區域協調發展的區域發展格局已基本形成。但必須要清楚地認識到，我國的區域發展差距問題依然很突出，由于區域發展差距帶來的社會問題依然困擾著我國的發展，能否解決好區域協調發展問題也是能否實現我國全面建設小康社會目標和民族偉大復興的關鍵。因此，必須進一步強化對落后地區發展的支持和引導，及時調整相關的區域政策，有效地解決區域發展中的難題，盡快提升落后地區的發展水平，早日實現區域協調發展的目標。

［1］劉玉，劉毅.區域政策研究的回顧與展望［J］.地理科學進展，2002.2.

［2］陳瑞蓮，謝寶劍.回顧與前瞻:改革開放30年中國主要區域政策［J］.政治學研究，2009.1.

［3］魏后凱.中國國家區域政策的調整與展望［J］.發展研究，2009.5.

［4］陳耀.國家級區域規劃與區域經濟新格局［J］.中國發展觀察，2010.3.

［5］李建華.中國轉型期的區域經濟政策研究［D］.中共中央黨校，2002.

［6］俞建群.論中國特色區域經濟新發展［D］.福建師范大學，2012.