人大在立法中的主導(dǎo)作用研究

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088)

一、概念的解析

博登海默曾說(shuō)“沒(méi)有概念，我們便無(wú)法將我們對(duì)法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z(yǔ)言，也無(wú)法以一種易懂明了的方式將這些思考傳達(dá)給他人。”[1]本文以人大在立法中的主導(dǎo)作用為研究對(duì)象，具體而言，涉及到了三個(gè)關(guān)鍵詞語(yǔ)，即人大、立法、主導(dǎo)作用。

本文中的人大指的是在我國(guó)現(xiàn)行制度下，具有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)。在我國(guó)的實(shí)際立法過(guò)程中，人大在立法工作中主導(dǎo)作用發(fā)揮不足的狀況，不僅在中央層面存在，在地方層面問(wèn)題更加突出。“立法”在本文中指的是法律和地方性法規(guī)的制定。現(xiàn)行中國(guó)的立法體制是特色甚濃的立法體制，它是統(tǒng)一的，又是分層次的。本文以一般意義上代議機(jī)關(guān)的立法為著眼點(diǎn)進(jìn)行分析，在中央意義上指法律的制定，在地方意義上指地方性法規(guī)的制定。“主導(dǎo)”在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典 (修訂本)》中解釋為:“主要的并且引導(dǎo)事務(wù)向某方面發(fā)展的。”[2]因此，對(duì)于特定主體在立法中主導(dǎo)作用的理解我們可集中在兩方面:一是實(shí)體上的作用，即在整個(gè)立法過(guò)程中特定主體介入的程度相較于其他主體而言占有優(yōu)勢(shì)地位;二是程序上的作用，即在立法過(guò)程中，特定主體的行為能夠引導(dǎo)立法的發(fā)展方向、具體路徑。

二、人大主導(dǎo)立法工作的應(yīng)然分析

在理論上，人大主導(dǎo)立法工作是由立法權(quán)的人民主權(quán)屬性所決定的。主權(quán)是指在國(guó)家形態(tài)中最高權(quán)力的歸屬。自17世紀(jì)資產(chǎn)革命以來(lái)，人民主權(quán)理論取代了“君權(quán)神授”逐漸成為共識(shí)。人民主權(quán)理論是指國(guó)家的主權(quán)屬于國(guó)民，“全體人民或一大部分人民通過(guò)由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)”[3]。在人民主權(quán)下，國(guó)民可以通過(guò)委托組織政府，并基于同意授予政府各項(xiàng)權(quán)力。立法權(quán)屬于主權(quán)的范疇，是國(guó)家主權(quán)的直觀表現(xiàn)，因此立法權(quán)當(dāng)然屬于全體人民。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民通過(guò)直接選舉和間接選舉的形式組成各級(jí)人民代表大會(huì)，代表全體人民行使國(guó)家主權(quán)。在這之中，集中體現(xiàn)著人民作為主權(quán)享有者的便是人民代表大會(huì)制定法律來(lái)形成國(guó)家意志，進(jìn)行國(guó)家的管理。因此，在立法工作中人大起主導(dǎo)作用，是我國(guó)人民主權(quán)原則下的制度結(jié)果。

在實(shí)證上，人大主導(dǎo)立法工作是由我國(guó)憲法秩序所確定的。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)制度不依賴其他制度而產(chǎn)生，是其他政治制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)，反映了國(guó)家政治生活的全貌[4]。人民代表大會(huì)代表人民掌握國(guó)家的全部權(quán)力，但是并不直接行使所有權(quán)力。人民代表大會(huì)通過(guò)選舉產(chǎn)生“一府兩院”，并將行政權(quán)和司法權(quán)委托于他們，將立法權(quán)仍保留給自身。人大的這種憲法地位體現(xiàn)在立法權(quán)限關(guān)系上，必然邏輯地得出權(quán)力機(jī)關(guān)的立法地位高于行政機(jī)關(guān)，即權(quán)力機(jī)關(guān)(人大)居于優(yōu)越的地位[5]。此外，自新中國(guó)第一部憲法明確人大的立法權(quán)后，這一原則在以后歷次修憲過(guò)程中從未動(dòng)搖。現(xiàn)行憲法規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。”作為指導(dǎo)立法工作的憲法性法律的立法法在最新的修改過(guò)程中，更是明文規(guī)定了人大及其常委會(huì)要充分發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。

三、立法現(xiàn)狀考察——政府而非人大在實(shí)際主導(dǎo)立法

《黨的十八屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》一書中明確指出，“這種主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)。”目前在我國(guó)實(shí)際的立法工作中，人大主導(dǎo)作用發(fā)揮得并不充分，表現(xiàn)在立法過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)。

法規(guī)立項(xiàng)屬于立法準(zhǔn)備活動(dòng)，是指立法機(jī)關(guān)確定未來(lái)立法計(jì)劃的過(guò)程。就我國(guó)目前的立法實(shí)踐來(lái)看，立法項(xiàng)目的來(lái)源主要是政府，造成對(duì)其他主體的利益訴求的忽視。此外，立法項(xiàng)目往往缺乏論證過(guò)程，導(dǎo)致一些必要性和可行性差的法規(guī)列入立法規(guī)劃，而一些急需的法規(guī)卻未進(jìn)入立法規(guī)劃，這種對(duì)立法資源的不合理分配必然會(huì)損害立法的有效性;在法規(guī)的起草過(guò)程中，盡管多方主體都有參與權(quán)，但是由于體制、經(jīng)費(fèi)、資源等多方面的原因，絕大多數(shù)的法規(guī)的起草都是由政府部門來(lái)完成的。以甘肅省為例，從1979年至2009年先后制定155 件現(xiàn)行有效法規(guī)，由政府部門直接起草的占總數(shù)的86.5%，由人大有關(guān)部門起草的占13.5%[6]。政府作為主要執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)，其起草的法規(guī)難免帶有部門利益的色彩，甚至?xí)霈F(xiàn)與民爭(zhēng)利的情形。在提案過(guò)程中人大主導(dǎo)作用不足主要體現(xiàn)在提案數(shù)量上，在實(shí)際的國(guó)家立法過(guò)程中，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大及其常委會(huì)提交的法律議案占列入會(huì)議審議總量的大多數(shù)。然而通過(guò)實(shí)際數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，政府在提案過(guò)程中起到的作用更大，大約有60%是由國(guó)務(wù)院提出的[7]。在地方層面，“行政壟斷提案”的情形更甚。在法案審議和表決過(guò)程中，人大的立法“把關(guān)”作用也存在著發(fā)揮不足的現(xiàn)象。審議和表決法案是由法案到法的實(shí)際判斷和抉擇的過(guò)程，關(guān)系到法律提案是否能夠最終轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的法律，因此這一階段在立法過(guò)程中占有重要的地位。但在我國(guó)法案實(shí)際的審議和表決中，對(duì)于政府提出的立法議案，人大在大多數(shù)的情況下都會(huì)表決通過(guò)，“過(guò)濾”程序完全沒(méi)有起到應(yīng)有的效果。

以上通過(guò)對(duì)法規(guī)立項(xiàng)、起草、提案、審議和表決這五個(gè)立法步驟的動(dòng)態(tài)考察，可以發(fā)現(xiàn)在我國(guó)的立法實(shí)踐中，無(wú)論是中央層面還是地方層面，人大在立法過(guò)程中的主導(dǎo)作用發(fā)揮得嚴(yán)重不足。相反，本應(yīng)是法律執(zhí)行主體的政府卻在主導(dǎo)著立法。從主體性角度來(lái)看，政府在整個(gè)立法過(guò)程的介入程度與人大相比占有明顯的優(yōu)勢(shì)地位;從導(dǎo)向性角度來(lái)看，政府在每一個(gè)立法步驟環(huán)環(huán)相扣、層層推進(jìn)，引導(dǎo)著立法的走向。政府主導(dǎo)立法，不僅深刻地影響著我國(guó)立法的民主性和科學(xué)性，更與我國(guó)現(xiàn)行的憲法秩序存在嚴(yán)重的沖突。為此，黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。黨的頂層設(shè)計(jì)開始將推進(jìn)人大在立法中的主導(dǎo)作用作為法治建設(shè)的工作重點(diǎn)。正確地推進(jìn)人大主導(dǎo)立法工作的體制建設(shè)，首先需要對(duì)人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的意義有一個(gè)理性的認(rèn)識(shí)。

四、人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的意義

(一)人大主導(dǎo)立法工作能夠控制“部門利益法律化”

立法是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，在程序上包括立項(xiàng)、起草、提案、審議、表決等多個(gè)環(huán)節(jié)，在整個(gè)過(guò)程當(dāng)中需要多方主體的參與。同時(shí)，立法又具有很強(qiáng)的綜合性，涉及到多方面的利益調(diào)整和分配。因此在立法過(guò)程中，不同的利益主體會(huì)表達(dá)不同的利益訴求。現(xiàn)代社會(huì)，行政力量普遍加強(qiáng)，政府及其各組成部門廣泛地參與到立法過(guò)程中，現(xiàn)有立法體制下近八成的法律、法規(guī)是由行政機(jī)關(guān)起草的。行政機(jī)關(guān)作為法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)如此廣泛深入地影響立法過(guò)程，同時(shí)充當(dāng)“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的角色，不可避免地會(huì)將自己的利益要求表達(dá)在立法當(dāng)中，導(dǎo)致“部門利益法律化”的狀況。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使立法權(quán)，充分發(fā)揮人大在整個(gè)立法活動(dòng)中的主導(dǎo)作用，將行政機(jī)關(guān)參與的立法活動(dòng)納于監(jiān)督之下，能夠有效控制“部門利益法律化”的現(xiàn)象。其一，人大可以通過(guò)主動(dòng)立法對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行合理規(guī)范，將行政機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)進(jìn)法律的籠子;其二，人大可以站在全局的角度來(lái)審視行政機(jī)關(guān)在立法中的利益訴求，對(duì)于具有正當(dāng)性的可以在立法中予以支持，對(duì)于缺乏正當(dāng)性的應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以反對(duì)。

(二)人大主導(dǎo)立法工作有利于我國(guó)深化改革的推進(jìn)

人大主導(dǎo)立法有利于充分發(fā)揮人大在全面深化改革中的重要作用。以往的改革主要是圍繞經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行，現(xiàn)在則要全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明“五位一體”的改革;以往的改革往往是單項(xiàng)的改革，現(xiàn)在的改革則越來(lái)越需要從體制機(jī)制上尋找問(wèn)題的根源和解決的辦法，越來(lái)越需要從制度上進(jìn)行系統(tǒng)謀劃、頂層設(shè)計(jì)和綜合配套[8]。黨深化改革的頂層設(shè)計(jì)可以通過(guò)人大的立法上升到國(guó)家意志的層面，從而推動(dòng)改革事業(yè)的順利進(jìn)行。充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，能夠使人大的立法活動(dòng)排除各方既得利益者的干擾，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性和整體性，從而使立法活動(dòng)能夠及時(shí)準(zhǔn)確地反應(yīng)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，為深化改革提供強(qiáng)勁動(dòng)力和法律支持。

(三)人大主導(dǎo)立法工作有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

現(xiàn)代國(guó)家，法律作為治理國(guó)家的基本手段已經(jīng)得到了普遍認(rèn)可。人大是我國(guó)的立法機(jī)關(guān)，因此，推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理水平的現(xiàn)代化必然要依靠全國(guó)人大和地方各級(jí)人大。第一，完備的法律體系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的基本要求。我國(guó)的改革在逐步深化，社會(huì)生活的改變必然要求法律的變化。充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，能夠使我國(guó)的立法活動(dòng)與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的規(guī)范化;第二，善法得到實(shí)施和遵守能夠促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。一方面，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，能夠監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的活動(dòng)，促進(jìn)制定的法律正確實(shí)施;另一方面，人大是民意機(jī)關(guān)，代表人民行使立法權(quán)。充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)地位，能夠增強(qiáng)人民對(duì)于法律的認(rèn)同感和敬畏心，從而能夠使法律得到自覺(jué)的遵守，實(shí)現(xiàn)“全民守法”;第三，社會(huì)公眾參與國(guó)家治理的程度，是衡量國(guó)家治理能力和治理體系的重要標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，各級(jí)人民代表大會(huì)是人民表達(dá)意愿、實(shí)現(xiàn)政治參與、管理國(guó)家事務(wù)的重要渠道。因此，充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，可以通過(guò)聽證等方式擴(kuò)大公民參與立法工作，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的發(fā)展。

五、完善人大主導(dǎo)立法工作的建議

(一)人大明確主導(dǎo)立法工作的自我定位

在我國(guó)現(xiàn)行的憲法秩序和法律框架下，人大是法定的立法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在立法過(guò)程中起到主導(dǎo)作用。在現(xiàn)實(shí)中人大主導(dǎo)作用存在發(fā)揮不足的種種問(wèn)題，人大自身難辭其咎。在立法實(shí)踐中，人大往往過(guò)度依賴于行政機(jī)關(guān):法規(guī)立項(xiàng)多數(shù)由行政機(jī)關(guān)提出，法律草案多數(shù)由行政機(jī)關(guān)起草，法律議案多數(shù)由行政機(jī)關(guān)提出，從而導(dǎo)致了在審議和表決議案時(shí)行政機(jī)關(guān)提案通過(guò)率極高。誠(chéng)然，行政機(jī)關(guān)在立法方面有一定的優(yōu)勢(shì)，但人大不能因此放棄立法工作中的主導(dǎo)權(quán)。憲法和立法法規(guī)定人大在立法工作中應(yīng)起到主導(dǎo)作用，這不僅是一種授權(quán)，也是人大應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)。打鐵還需自身硬，人大自身要明確肩負(fù)的法定職責(zé)，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)立法起主導(dǎo)作用的認(rèn)知，在立法工作中積極作為、主動(dòng)作為。此外，在客觀上人大在立法工作中主導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)，還有賴于建設(shè)一支專業(yè)化、素質(zhì)高、能力強(qiáng)的立法隊(duì)伍。因此，人大在思想上明確主導(dǎo)立法工作的自我定位的基礎(chǔ)上，在實(shí)踐中進(jìn)一步加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)，提高立法能力。

(二)改革人大組織協(xié)調(diào)立法的方式

人大在立法工作中起主導(dǎo)作用，并不是指人大對(duì)于立法活動(dòng)大包大攬，排除其他主體的介入。當(dāng)今時(shí)代，利益主體日益多元化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活變化加快，因而對(duì)于立法的專業(yè)性和靈活性提出了更高的要求，僅僅依靠人大不能滿足立法的這些需求。政府、社會(huì)團(tuán)體和專家學(xué)者在一些方面具有獨(dú)特的立法優(yōu)勢(shì)資源和能力，他們參與到立法過(guò)程中能夠促使立法更加科學(xué)有效。強(qiáng)化人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，絕非是讓人大獨(dú)立地完成整個(gè)立法活動(dòng)，而是充分發(fā)揮人大在立法過(guò)程中的組織協(xié)調(diào)作用。比如在法規(guī)的起草過(guò)程中，人大可以組織包括人大相關(guān)委員會(huì)、政府相關(guān)部門、有關(guān)社會(huì)團(tuán)體以及專家學(xué)者的法規(guī)起草小組，在起草過(guò)程中充分聽取各方的意見，協(xié)調(diào)起草過(guò)程中的重大分歧。當(dāng)然，這種組織和協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)是具有實(shí)質(zhì)性意義的統(tǒng)籌和主導(dǎo)，法規(guī)起草目標(biāo)和原則應(yīng)該由人大來(lái)提出，起草要求的完成應(yīng)該由人大審核。一言以蔽之，在立法的組織協(xié)調(diào)中，最終決策權(quán)應(yīng)該是由人大來(lái)掌握。

(三)完善人大立法工作程序，堅(jiān)持開門立法

對(duì)于人大是否應(yīng)該在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)功能，有這樣的一種質(zhì)疑，即人大代表和人大各專門委員會(huì)的組成人員缺乏社會(huì)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由人大主導(dǎo)立法工作可能導(dǎo)致立法缺乏科學(xué)性和可行性。對(duì)于這種質(zhì)疑，人大可以完善立法工作程序，通過(guò)堅(jiān)持立法公開制度來(lái)廣泛傾聽民意，集中立法信息，提高立法能力，落實(shí)民主立法。

本次立法法的修改對(duì)于開門立法非常重視，明文規(guī)定立法過(guò)程中采取立法調(diào)研、召開聽證會(huì)等工作形式。這對(duì)于提高人大的立法能力，充分發(fā)揮人大在立法過(guò)程中的主導(dǎo)作用具有積極意義。例如，在修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》立法調(diào)研的過(guò)程中，市人大常委會(huì)和各區(qū)縣人大常委會(huì)配合，組織市人大代表帶著法規(guī)草案走進(jìn)社區(qū)，面對(duì)面地向老年人講述草案的立法精神和重點(diǎn)條文，然后直接征求老年人的修改意見和建議。這次調(diào)研活動(dòng)，由人大常委會(huì)帶頭，共計(jì)548位人大代表參與，占到了全市代表總數(shù)的三分之二，召開的居民座談會(huì)超過(guò)280 場(chǎng)[9]。上海市的這次開門立法活動(dòng)通過(guò)對(duì)老年人訴求的認(rèn)真研究，吸納了部分有益修改意見，從而保證了《上海市老年人權(quán)益保障條例》制定的科學(xué)性和有效性。人大應(yīng)以立法法的修改為契機(jī)，加大開門立法力度，廣泛傾聽民聲吸納民智。

(四)強(qiáng)化人大在立法程序中的過(guò)濾作用

法律本身關(guān)系著利益的分配，在立法過(guò)程中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)各方利益角逐的情況。人大作為代表民意的權(quán)力機(jī)關(guān)，必然要從絕大多數(shù)人民的利益出發(fā)對(duì)各方面提出的法案進(jìn)行過(guò)濾和篩選。但是從實(shí)證分析上看，人大對(duì)各方提出的法案很少使用擱置審議、提出修改意見、暫不進(jìn)行表決、否決等程序。這種過(guò)濾作用的虛化會(huì)對(duì)立法的科學(xué)性和民主性帶來(lái)很大的負(fù)面作用。因此，強(qiáng)化人大在立法工作中的主導(dǎo)作用必須要強(qiáng)化人大在立法程序中的過(guò)濾作用。

其一，人大及其常委會(huì)在收到法規(guī)提案后要對(duì)其進(jìn)行認(rèn)真的分析，可以交給相關(guān)的專門委員會(huì)或法律委員會(huì)進(jìn)行討論研究。對(duì)于不甚成熟的法規(guī)提案，專門委員會(huì)或法律委員會(huì)可以向主任會(huì)議提出讓提案主體進(jìn)行補(bǔ)充完善的建議，也可以在主任會(huì)議討論后決定讓提案主體進(jìn)行補(bǔ)充完善。其二，人大及其常委會(huì)在審議過(guò)程中如果發(fā)現(xiàn)法規(guī)草案存在重大問(wèn)題或者重大分歧，要視情況采取擱置審議或者暫不表決等方式進(jìn)行處理，之后要針對(duì)其中的問(wèn)題進(jìn)行修改完善。其三，在法規(guī)的表決過(guò)程中如果發(fā)現(xiàn)某些條款存在著明顯的不同意見，可以對(duì)相關(guān)的爭(zhēng)議條款進(jìn)行單獨(dú)表決，從而確保人大真正在立法過(guò)程中做到有效的過(guò)濾和篩選。

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