政府德性行政的構建路徑探析

劉世敏

(重慶工業職業技術學院黨委宣傳部，重慶 401120)

現代意義上的德性行政，筆者認為并不僅僅是通常所理解的對行政主體技術層面或制度層面的探討，還應該是通過重塑“德治”理念，取消對行政主體自主性的限制，恢復其行政與道德的主體性地位，將重點落在行政主體，尤其是行政人員的德性研究方面，即道德層面的探討。通過行政人員對組織制度的合理服從以及對自身道德修養的不斷審視，促使他們養成一種倫理自主與道德自覺。行政人員的德性建設，是對行政人的道德意識、道德能力、道德素質等方面的研究，有助于行政人員在個人道德與行政行為制度規范之間找到平衡點，使行政行為同時具有工具合理性與價值合理性，為解決“道德困境”，提高行政效率與內在綜合素質提供強有力的支撐。

一、現代德性行政解讀

德性行政，其最終目的是借助對行政組織與行政人員德性的建設，實現對價值理性的重塑，通過行政主體的善，實現“德治”。通過對行政主體道德意識的樹立與道德自主性的提升，有助于行政主體建立正確的行政價值取向和道德規范體系，有助于在“道德困境”中，做出正確的道德選擇，實施道德行為。從而，有助于建設德性政府。

政府作為行政主體，其權力的運作，需要行政人員自身的慎獨，即是對其道德素質、道德水平的一個綜合的直接反映。所以，出于對行政人員的特殊性要求，現代德性行政蘊含新的內涵，即是對倫理因素與價值理性的重新重視。德性行政的倫理內涵可以這樣表述:政府部門以及行政人員以政策法規和職業要求為基本前提，以“全心全意為人民服務”為根本宗旨，以行政組織和行政人員職業道德規范為基本要求，而實施的能體現利他屬性、履行行政職責與社會職責，主動承擔相應道德責任的行政行為，并得到社會普遍肯定與支持的一種行政狀態。簡單而言，即是行政人員將自身塑造成一個德性行政人，在政府部門所塑造的良好道德氛圍中，進行道德管理、實施道德的行政行為，并最終能進行社會道德評價的行政行為，這是在倫理語境下的對理性行政的現代性理解。它體現了價值、道德要素在公共行政領域內的重要作用，對行政主體整體道德水平有著積極的促進作用。因此，現代德性行政是行政主體在基于對法律制度的遵守前提下的具有德性的行政行為，體現的是行政人員對自身行政行為的一種自我約束以及自我德性修養與道德境界的外在表現，體現的是行政人員的倫理自主性與道德自覺性。

二、行政行為的道德評判

(一)行政行為的道德評判標準

1.行政行為動機與效果

行政行為動機與效果要分為兩大類:動機與效果相一致的情況，動機與效果不相一致的情況。對于動機與效果相一致時，有三種情況:(1)動機“善”，則效果“善”;(2)動機“善”，則效果為“惡”;(3)動機“善”，則效果“不善不惡”。對于動機與效果不一致的情況時，也表現為三種情況:(1)動機“惡”，則效果“惡”;(2)動機“惡”，則效果“善”;(3)動機“惡”，則效果“不惡不善”。另外，就是動機沒有善惡之分，但行為效果有善惡之別的情況。針對如此復雜的情景，我們要對理性行政進行道德評判標準的制定，只能根據具體情況，認真對行政行為的動機與效果進行綜合分析，給予行政行為以正確的道德評判，以區分“善”“惡”或不具有道德屬性的行為，從而完善道德判定標準，使主觀層面的判斷具有更強的客觀性。

2.行政行為手段與目的

行政行為手段，主要是指行政人員在實施行政行為時所采用的完成任務的方式。目的，即是指行政行為所期望達到的行政目標(行政效率的提高和行政價值的實現)，一般情況下是與組織管理目標相一致的。采取合乎道德、合乎法律還是兩者兼具的手段，直接影響行政主體、社會輿論對行政行為過程以及是否到達行政目的的客觀評價。所以說，從行政手段與行政目的層面對其制定道德判斷標準，既是對行政過程的道德性的監督，又是對行政主體德性養成的強制性措施，對政府的“德治”、行政人員的“德性”的實現都有積極的促進作用。

(二)德性行政的道德評判過程

行政行為道德評判的具體實施，主要是以道德判斷標準為準繩，分別應對行政行為動機、過程與效果，而進行的道德判斷過程。

1.對行政行為動機的道德判斷

對行政行為動機的道德判斷，主要是行政主體以及社會輿論等根據社會道德規范相關要求以及“動機與效果”所制定的道德判斷標準，對政府的行政理念以及行政人員的行政行為進行主觀層面的判定。良好的理性行政理念表現為:政府在組織文化中處處體現并強調道德的重要性，強調組織的“全心全意為人民服務”的根本宗旨和辦事原則，能充分認識到社會公眾的主體性地位以及具有較為完善的道德建設措施等。對于“利己”的行為動機，只要是有限的合理的利己動機，這在理性行政的范圍凸顯的是工具理性，此時，我們不能判定其為“惡”，只有完全利己的動機，我們才能給予肯定的“惡”的判定。

2.對行政行為過程的道德判斷

對行政行為過程的道德判斷，主要是對政府及其行政人員行政行為的整個實施過程進行道德判定。對行政行為實施過程進行道德層面上的判定，最主要的依據是行政人員在行為過程中所采取的手段，通過手段是否具有道德性，以及道德性程度來判斷其道德性。我們借助對行政行為采取手段所具有的價值屬性與道德性的分析，來間接評判該行政行為是否符合社會道德規范，是否符合所制定的“手段與目的”的道德判斷標準，是否體現政府組織的德治理念，是否體現行政人員的道德水平等。值得注意的是，我們在對整個行政行為過程進行道德評判中，它的事實依據是行政人員所采取的手段和方式。對行政行為過程的道德判斷與認定，關系著組織以及行政人員的道德形象，關系著組織所期望的行政價值目標的實現程度。

3.對行政行為效果的道德判斷

對行政行為效果的道德判斷，是對行政主體與社會輿論等根據行政行為最后取得的結果而進行的道德判斷。對行政效果的道德評定，主要看行政效果是否達到政府組織所期望實現的道德目標，即行政價值目標。行政效果會得到社會輿論的兩種評價:一是依法行政，二是以德行政。依法行政，體現的是工具理性;以德行政，體現的是價值理性。政府組織所期望的行政目標，即是工具理性與價值理性的共同實現——既能反映并提高行政效率，又能體現行政價值目標，即行政正義。行政行為所達到或體現的效果，具有極強的客觀性和復雜性，僅僅依靠相關標準對最終結果的評價是不全面的，還需要借助對行政行為動機、手段、目標的整體性進行道德評判標準的制定與實施。

三、行政主體道德構建的基本路徑

在整個行政行為價值理念的確立、行政行為的道德規范與規范的制定、行政行為的道德評價等，發揮最大功效的是行政主體。不管制度規范如何完善，甚至達到一種“善”的完滿境界，良好制度的實現最終依靠的是實施具體行為的具有能動性的行政主體。

(一)行政組織的道德構建

行政組織，作為德性行政主體，是整體性的，它主要是對制度理性或制度德性的建設和完善，最終為政府組織自身構建一個堅實的道德基礎，從而營造良好的道德氛圍。

1.德治理念的確立

德治理念的重新確立，首先需要政府對自身公益性角色的定位，這樣才能具有公共意識，體現公共意志。其次是對社會道德規范與輿論要求的正確認識和準確把握，在與社會公眾的契約關系中明確自身的權限和職責，重塑“有限服務型政府”的理念。再者是緊緊圍繞公共行政價值觀“全心全意為人民服務”，培養組織的公共服務理念，增強其德性行政意識，實施具有道德意義的行政行為。只有德治理念確立后，才能形成一種良好的組織文化，用組織文化的影響力為組織整體的行政價值取向以及行政人員的行政行為提供正確的行為價值指導。

2.優良道德規范的制定

政府制度的德性關系著社會的道德水準，關系著社會良性有序發展。對優良道德規范的具體制定，首先要求政府對何種制度規范應該具有的德性做出選擇，對行政既定程序、行政內部監督、行政效果評估等應保持其硬性指標，用法律手段保證行政行為的正當有序。對行政獎懲、非正式組織的存在、行政方式等一系列不需要強制性遵守和實施的環節，用道德的方式進行管理和軟化，體現集體主義精神與制度道德精神，彰顯出組織人文關懷特質。其次是對既定規范的德性程度規定。制度的本質是強制性，對其德性的改變，只能是有限的。組織不能超越制度本質而由道德性占據主導地位，這樣就會陷入“人治”，這是制度制定過程中極力規避的。再次是對已有道德規范設定專門的執行與監督機構，合理安排人員，保證道德規范發揮其自身價值。

3.行政倫理教育的有效進行

對行政人員進行倫理教育，主要是針對行政人員的主體差異性這一事實，有組織有目的的教育和培訓，以期達到行政人員道德意識與道德能力上的大體一致，以保證行政行為的有效進行。行政倫理教育是行政人員對行政規范的內化，并轉化為外在道德行為的一種必要的強制性措施。政府組織應制定一系列制度，定期對行政人員進行倫理教育，同時，結合行政人員某一時期的工作情況以及社會輿論，采用“情景結合”“模擬訓練”“經驗交流”等靈活方式，有針對性的進行教育，展開批評與自我批評，達到預期的教育效果。簡單來說，對行政人員進行倫理教育，力爭讓他們實現對行政價值理念的轉化，充分展現行政人員在行政價值觀中的主體性地位。

4.良好道德氛圍的營造

實現良好道德氛圍的構建，筆者認為，主要依賴于組織的行政文化建設與組織內的非正式組織。行政文化的道德性程度，是政府能否為行政倫理建設提供良好道德氛圍的一個衡量標準。組織成員對道德規范的認可及內化，已在很大程度上促進了行政組織的德性建設。另外，在整個建設過程中，不能忽視非正式組織的作用。非正式組織是由具有相同價值取向、興趣、愛好等組成的人數不定的情感共同體。如果能充分利用非正式組織這一道德資源，那么營造良好的道德氛圍是不難的。營造良好的道德氛圍，還需要政府組織根據實際需要而制定相關措施，諸如定期的道德思想教育、充分聽取社會輿論的道德評價、在道德文化月開展活動等，均能在不同層面增強人們的道德意識，提高其道德水平。

(二)行政人員的道德構建

行政人員的德性養成，是一種內在道德的修養，通過對制度規范等的內化以及不同程度的體現，突出行政行為的道德性，實現政府的善治與行政人員自身德性的提高。

1.德性意識的樹立

行政人員德性意識的樹立，需要一個良好的組織倫理環境，需要組織制度中體現一定的倫理精神作為教化平臺，還需要行政人員自身道德覺悟的提高，這是德性意識得以樹立的內在因素。在具體的行政行為過程中，我們不難發現行政人員德性意識的薄弱，導致行政人員道德主體性地位逐漸喪失。德性意識能否得以樹立，主要還在于行政人員對自身角色的認識以及行政行為理念的選擇。行政人員的目的是為公眾服務，不管行政人員采取何種行為，他的言行所體現的都應該是以社會公益為準，這才是具有道德價值的行為。此時，行政人員的德性意識才真正得以樹立。

2.道德判斷力的提高

針對現行公務員制度以及政府組織、社會輿論對行政人員的行政要求，筆者認為，最有效提高判斷力的方法是在政府組織所營造的道德氛圍中，行政人員加強對自身的道德要求，通過不斷學習與努力，將組織道德規范、社會道德規范、公務員職業道德以及自身的道德意識相結合，形成“四位一體”的道德模式，作為行政行為的一種內在標準。這一特殊的道德標準，對行政人員的道德判斷力的提高具有極大的促進作用。要達到這樣的境界，對行政人員綜合素質必須有很高的要求，這是行政人員提升自己、有效解決“道德困境”、更好實現行政價值的必修之路。

3.倫理自主的養成

行政人員的倫理自主的養成，是主觀見之于客觀的一種時間，有利于組織行政效益的增強。對行政人員整體隊伍而言，良好的知識構成，對行政人員隊伍建設很有裨益，在相互學習中彌補自身不足。倫理素養，即是通過組織的道德教化，使行政人員養成的一種道德自覺，有較高的道德認知、道德判斷能力和道德行為意識，具備“忠、勤、廉、誠”四大基本道德。素質水平，是行政人員綜合能力的反映。通過對行政人員三方面的培養，最終是為了提高行政人員的綜合行政能力。一個真正具有德性的行政人員，已經完成道德他律向道德自律、道德自覺轉化，能自主自愿地實施道德行為，承擔相應的道德責任，并能得到社會輿論的良好道德評價。

4.行政人格的完善

行政人格與行政人員的道德自主性緊密關聯，它的完善，是對行政人員道德自主性的認可與承認度。行政人格的完善，也可以說是對行政人員道德人格的完善。道德人格反映了個人綜合道德素質，它能促使行政人員具有相對獨立性的道德認知與意志，支配其行政行為。對道德人格的完善，主要是在不斷地理論學習與實際操作中進行自我道德塑造，改善自身，逐步由他律人格轉為自律人格，最終達到自由人格。同時，還要借助政府組織提供的優良道德環境與道德規范促使行政人格的功能發揮到極致，在高揚道德自主性的同時，提高行政人員的道德修養。

四、結語

社會存在的“道德滑坡”現象、行政效率低下、政府的“反誠信”等客觀事實，需要行政主體以德性行政的倫理規范與道德判斷標準為行為依據，著重對行政主體進行德性的培養，這是實現行政價值的重要內在途徑。在社會經濟轉型過程中，充分發揮行政人員的道德主體性，通過對他們的道德構建，實現行政人員對道德規范的認可與內化，實現道德他律向道德自律、道德自由境界的轉化，從而促使“以德行政”的最終實現。

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