我國法律援助的角色界定：政府責任與邊界

李 奕

（東莞理工學院 城市學院政法系，廣東 東莞 523000）

法律援助是維護困難群眾合法權益，保障社會公平正義的民生工程和民心工程。我國法律援助制度經過二十一年的發展，取得舉世矚目的成績，2014年，我國法律援助機構共辦理法律援助案件124萬多件，其中刑事法律援助案件24萬多件，法律援助在維護困難群眾合法權益中發揮著重要作用。

讓法律援助成為高品質的免費午餐是政府追求的目標，然而，政府在法律援助供給與管理中存在缺位、錯位與越位現象，為使政府提供的法律援助能滿足社會成員日益增長的法律服務需求，政府必須轉變傳統的公共管理慣習，變管理型政府為服務型政府，在提供法律援助職責邊界內不折不扣地履行政府責任。

一、法律援助中政府責任的理論基礎

法律援助制度已經成為世界各國普遍認可的一項司法制度，該項制度最初的萌芽源于律師的道義和施舍。從19世紀到第二次世界大戰前，法律社會化的思想推翻了傳統的以“窮人”階層為施舍對象的法律援助理論基礎，而將為包括窮人在內的每一個人提供訴諸法院的機會視為國家法律制度的責任［1］。

現代法治國家確立法律援助的政府責任，有以下原因：

首先社會契約理論為法律援助的政府責任提供理論基礎。洛克在政府論中提出“人類天生都是自由、平等和獨立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于這種狀態之外，使受制于另一個人的政治權力。任何人放棄其自然自由并受制于公民社會的種種限制的唯一的方法，是同其他人協議聯合組成為一個共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩地享受他們的財產并且有更大的保障來防止共同體以外任何人的侵犯”［2］。現代政治權力來源于公民的授權或委托，即公民與政府間的政治契約賦予政府處理公共事務與提供公共服務的權利與責任?，F代政府是由公民選舉組成的，因此政府的所有履職行為都要以公民的公共利益為核心，恪盡職守，全心全意地為公民提供公共服務。這是政治契約對政府終極價值的根本要求，也是政府鞏固其合法性的根本理由和目的。

其次，是國家對法治和平等的承諾。既然國家憲法確定了“公民在法律面前人人平等”的基本原則，當公民實現這一原則需要掃除一切障礙時，對法律幫助也理所當然地成為政府責任。“法律援助的一種合乎規范的正當理由是來自國家對法治的承諾”。

最后法律援助作為人權保障的主要內容被聯合國《公民權利和政治權利國際公約》、《兒童權利公約》等國際條約所規定，這些國際條約已越來越多地為許多國家所接受和批準而成為其國內法的一部分，為國際交往的需要都會嚴格遵守。所以，法律援助政府責任的確立也是履行國際法義務的要求［3］。

二、我國法律援助中政府責任現狀分析

法律援助制度中的政府責任可以體現在很多方面，本文中，筆者將主要圍繞我國體現法律援助政府責任的立法情況、機構設置和經費保障三個方面來研究分析。

（一）我國法律援助的政府責任立法現狀及缺陷

1.我國法律援助的政府責任立法現狀

自1994年開始法律援助工作的試點以來，我國已初步建立了有關法律援助的法規體系。1996年3月，修訂后的《刑事訴訟法》首次以立法的形式規定了我國刑事法律援助制度的基本原則和框架，同年6月制定的《律師法》則專章對法律援助的對象、范圍和律師依法所應承擔法律援助的義務作了規定。從此，法律援助制度取得了明確的法律地位。

2001年3月，九屆全國人大第四次會議批準的我國《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》明確提出“建立法律援助體系”的目標，這是我國最高國家權力機關首次將法律援助制度寫入國家的經濟和社會總體發展規劃之中。它把建立和實施法律援助制度的工作，從以往的主要靠司法行政部門推動，上升為國家的明確要求，成為衡量各級地方貫徹落實第十個國民經濟和社會發展五年計劃的必不可少的指標之一。這實際上賦予了建立和實施法律援助制度的國家法效力，標志著中國法律援助事業一個新發展階段的開始。

2003年9月，國務院頒布實施了《法律援助條例》，這是我國第一部全國性的法律援助專門法規，是規范我國法律援助制度的專項法規。《法律援助條例》明確規定了“法律援助是政府責任”，這是我國以行政法規的形式從立法層面上明確了法律援助是政府責任。

2.我國法律援助在國家立法上的政府責任缺陷

法律援助制度比較發達的國家，如英國、美國、加拿大等國家對法律援助的重視已經提升到了以憲法規范來加以保障，同時會有一部完善的專門的法律援助法。在我國，法律援助起步較晚，保證所有公民不論貧富都能享有平等的法律服務權利是政府職責的觀念尚未引起足夠的重視。作為公民人權保障的憲法只是規定“公民在法律面前人人平等”的原則，雖隱含國家責任但并未明確規定國家應幫助公民實現在法律面前人人平等的義務。到目前為止，我國還沒有一部專門的法律援助法，只是在我國修改后的《刑事訴訟法》中增加了法律援助的內容，《律師法》、《殘疾人保障法》、《老年人保障法》、《婦女權益保障法》和《未成年人保護法》等法律中對法律援助都有一些規定，大多數省份都相繼出臺了各省各地區的“法律援助條例”或者其他有關法律援助的規范性文件。雖然，我國于2003年9月1日起實施國務院頒布的《法律援助條例》，但它是國務院頒布的，只能屬于行政法規，效力不高。與西方法治發達國家對法律援助專門立法，并將法律援助上升到憲法保障的高度的做法相比，顯然存在很大的差別。

此外，修正后的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》對法律援助規定得比較原則，而《律師法》，將法律援助框定為律師的法定義務，并未規定政府在法律援助中的責任?！斗稍鷹l例》第三條雖然明確了“法律援助是政府的責任?！钡艺J為，在行政法規中確立法律援助的政府責任，其效力還遠遠不夠，只有將政府責任上升到國家法律這個層級，才能夠使政府作為國家權力的執行機構，真正承擔起政府對公民尤其是處于社會貧弱境地公民利益的保護責任。

（二）我國法律援助的機構設置政府責任分析

1.我國法律援助的機構設置的特點

我國在法律援助管理和監督上體現了政府責任?！斗稍鷹l例》第四條規定“國務院司法行政部門監督管理全國的法律援助工作，縣級以上地方人民政府司法行政部門監督管理本行政區域的法律援助工作?！蓖瑫r第五條規定“直轄市、設區的市或者縣級人民政府司法行政部門根據需要確定本行政區域的法律援助機構。法律援助機構負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規定的公民提供法律援助?！眹鴦赵骸叭ǚ桨浮泵鞔_賦予司法部“指導、監督全國法律援助工作”的權力和職責。這些都表明我國的司法行政部門具體承擔著管理監督法律援助工作的這一政府職責。

法律援助機構的職能上，各級法律援助機構行使兩項職能：一是行政管理職能，二是法律援助實施職能。各級法律援助機構所行使的職能各有側重，具體來說，司法部和省級法律援助機構主要行使指導、監督職能，根據情況組織辦理少量在全國和地方影響較大、下級地方法律援助機構辦理困難的法律援助案件；地市級法律援助機構兼具管理和實施職能，不僅要對所轄區域的區縣法律援助工作進行組織、指導、協調和監督，還要具體辦理大量的法律援助案件；區縣一級法律援助機構則主要行使實施職能，組織和具體辦理各類法律援助案件，同時兼具部分管理職能。

2.法律援助在機構設置上的政府缺位

目前，我國法律援助機構設立于司法部門內部，它的監督管理職能和組織實施職能不分離，即在“一塊牌子、一套班子”事業編制的模式下，法律援助機構在擔負組織實施法律援助職能的同時，受司法行政部門委托，還擔負著法律援助的部門監督管理職能。這種模式的弊端是顯而易見的：第一是不符合《法律援助條例》關于管理和實施機構分設的要求；第二是法律援助作為事業單位進行行政管理既無法律規定，也無法律授權，即使認為是接受了司法行政部門的委托，法律援助機構對外行使管理職能也應當以司法行政機構的名義，這實際上造成了政府管理職責缺位的事實。

從我國法律援助機構的性質上看沒有體現法律援助的政府責任原則。目前全國法律援助機構的性質不一，可分為以下幾類：全額撥款的事業單位、參照公務員管理的事業單位、內設行政機構、直屬行政機構、同時成立行政機構和事業單位兩套體系。截至2013年底，全國法律援助管理機構數為431個，法律援助機構數為3249個，其中行政性質機構和參照公務員管理的事業單位分別為1544個和633個，這兩類機構占機構總數的67%；全額撥款事業單位（不含參照公務員管理的事業單位）1010個，占機構總數的31.1%。

從理論上說，經編制部門批準而設立的代表國家履行法律援助義務或者說是行使行政職能的機構應是行政機構，經費應全部由國家承擔。從幾年來法律援助工作實踐來看，法律援助機構定性為事業單位有諸多弊端：一是定性為事業單位不利于法律援助管理職能的發揮，不僅辦公費撥付大大低于行政單位，連辦案費列入財政預算都很難爭取。目前各級法律援助中心都存在著因事業單位性質而影響工作的情況；二是定性為事業單位不利于基層法律援助機構的建立和法律援助經費的到位；三是定性為事業單位不利于穩定隊伍。法律援助中心作為行政職能的事業單位，目前既無法解決職工工資待遇、住房福利、任職提拔等公務員享有的優惠，又無法享有事業單位自己創收、解決職稱等的權利，被稱為“四不象”的機構。無論是司法行政機關的人員還是律師都不愿意來，根本無法保證高素質的人才進入法律援助機構［4］。

（三）我國法律援助經費保障政府責任情況和缺陷

1.我國法律援助經費保障情況

我國《法律援助條例》第三條規定“縣級以上人民政府應當采取積極的措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持、保障法律援助事業與經濟、社會協調發展?！边@反映了我國法律援助在經費的保障——體現了政府責任。

目前，我國對法律援助經費的財政撥款主要有以下幾種形式：

1.直接撥款：即政府將法律援助所需經費納入每年財政預算，專項撥付。我國自《法律援助條例》實施后，法律援助經費增長迅速，2013年法律援助經費總額為162 868.87萬元，比2012年增長16.1%。其中財政撥款為160 738.59萬元，增長了15.7%，占經費總額的98.7%。地方財政正逐年加大對法律援助經費的投入力度，在法律援助財政撥款中，同級財政撥款額占66.2%［5］。

2.間接撥款：主要指政府將沒有納入財政預算，由法律援助機構依法收取的受援人應當分擔的辦案費用納入行政事業收費，在財政部門的許可和監督下用于法律援助業務的經費。

3.建立法律援助專項資金和轉移支付制度：法律援助專項資金主要用于扶持本轄區內貧困地區法律援助工作的。中央政府對貧困地區法律援助的轉移支付制度己經建立。2013年中央、省級政法轉移支付資金為4148.09萬元，占2.6%［6］。

我國法律援助經費的使用主要指用于法律援助機構的辦公經費、工作人員的薪金和福利，以及辦理法律援助案件所需的經費。我國法律援助經費按照法律規定?？顚Ｓ?，接受財政、審計部門的監督。

2.法律援助在經費保障上不夠充分

我國《法律援助條例》規定只限于“財政支持”，并未規定財政撥款的最低限額，且主要采取“政府撥款、分級承擔”的方式。另外我國法律援助經費財政撥款主要依賴于地方政府，這樣會由于地方經濟發展狀況不同，法律援助經費存在不均衡，例如2014年廣東省有92.5%的法律援助機構業務經費納入本級財政預算。珠三角部分地方法律援助辦案經費上不封頂，實行以案定補，根據實際辦案數量增加當年財政撥款［7］。云南省2014年法律援助案件數也大幅度提高，達到73 000余件，缺口資金也將達到6 000萬元。法律援助經費困難成為制約該省法律援助發展的最大瓶頸［8］。

另外法律援助經費保障的政府責任不僅包括對法律援助工作的財政支持，也包括國家要加強對法律援助經費的監管機制，而我國政府對經費管理和使用缺乏有效的監管。我國尚未通過專門立法建立起法律援助經費質量保障制度，對法律援助經費的規定只限于“財政支持”，也沒有明確的法律援助資金管理辦法，除陜西、浙江等少部分地區有明確的經費使用管理辦法外，大多數地區還處于一種無序狀態，缺乏必要的監督管理。存在如下問題：缺乏明確的資金管理主體；個別部門財務管理混亂，不嚴格執行法律援助經費?？顚Ｓ玫囊幎?；有的部門未建立法律援助專門賬戶或帳目，將法律援助專項經費與其他費用混合使用，難以明晰法律援助經費管理使用的明細賬；有些部門甚至違反規定將法律援助專款用于津貼和公用經費支出；還有些地區資金發放程序過于簡化，在發放辦案補貼經費的標準和程序方面存在隨意性。

三、我國法律援助中的政府責任邊界

政府在法律援助中責任邊界可以從兩個層面研究，其一是政府與法律援助機構、律師等的責任邊界；其二是中央政府與地方政府的責任邊界。

1.關于政府與法律援助機構、律師等的責任邊界

這點認識有利于澄清法律援助是公益事業或僅為法律服務、交給社會或律師去辦的錯誤認識，有利于明確認識到：法律援助的責任主體不等于法律援助的實施主體，政府是法律援助的責任主體，法律援助機構、律師只是法律援助的實施主體；法律援助是政府的義務，不是政府可為可不為的施舍行為。從而可為我國發展法律援助制度掃清認識上的障礙。而認識上的障礙是法律援助工作發展的最大障礙。

在法律援助的過程中，政府應當將重心放在對“掌舵”作用的關注上。政府的掌舵作用的界定包括以下幾個層面：

第一、法律援助制度的設計者。建立適合我國國情的法律援助制度，已成為人們的共識。但建立什么樣的法律援助制度卻見仁見智，爭議頗大，而這直接關系到我國法律援助制度建設的成敗，關系到公民的切身利益。那么，法律援助制度應該由誰來設計呢？這無疑是一項政府責任。

第二、法律援助規范的制定者。從法律援助制度發展的歷史看，它與法律援助立法是密不可分的。無論是哪種模式的法律援助制度，無不是立法先行。法律援助制度既是一項社會制度，同時也是一項法律制度。法律援助的內容龐雜，涉及到法律援助的管理機構、援助主體、援助對象、援助的范圍和形式、援助資金的來源、管理及使用等諸多方面。對于這么一項關乎國計民生、社會穩定的重要社會制度，如果沒有法律的規制，要順利實施幾乎是不可能的。對此，政府應當為法律援助提供一個相對完備的法律環境，通過立法形式，明確法律援助的權利義務。

第三、法律援助資金的主要提供者。任何一項制度的建立和有效實施，都離不開充足的資金作為保障。法律援助的經費來源是法律援助機構的生命之泉，政府財政資助是法律援助制度順利實施的重要保證。如果沒有政府財政的強力支撐，法律援助制度成為無源之水，無本之木。因此，不管國家的經濟狀況如何，政府都有義務用各種手段，包括經濟和法律的手段，來保障法律援助的資金［9］。

政府的主要工作就是制定政策和監督政策的執行，法律援助機構的職責是法律援助的管理者，而各律師事務所和非贏利機構則是法律援助服務的具體提供者，也就是監督者、管理與提供服務相分離，各部門各司其責，避免了管理者自己資助、自己提供服務所容易帶來的不公正和不合理，有利于保證管理者能集中精力搞好管理，也有利于調動私人律師和社會法律工作者提供法律援助服務的積極性，保證管理和服務都能優質高效。

2.中央政府與地方政府的責任邊界

中央政府與地方政府在提供法律援助過程中責任邊界，主要意義在于區分哪些事項屬于中央政府或者地方政府責任，有利于法律援助事業順利發展。

根據各國的經濟、社會發展以及國體是聯邦制或單一制的差異，各國在法律援助中的政府與地方責任邊界也各具特點。比如在美國這樣的聯邦制國家，中央、地方在法律援助方面的責任不同，美國聯邦政府僅僅負責民事法律援助的資金保障，中央直接撥款給法律服務公司，由其按照各州貧困人口數量以項目形式分撥給各地。地方政府負責美國刑事法律援助的模式選擇、資金保障等［10］。

在單一制國家體制中英國，將法律援助經費納入中央財政預算，理由是，法律援助是一個國家性的計劃，而不是一個簡單的地方性計劃，因此，法律援助經費理所應當由中央財政支出，才能保證法律援助計劃的落實。不能因地方財政狀況的差別而影響全國法律援助制度的統一實施。為此，英國全國的法律援助經費均由國家出資，而且是中央政府出資。英國的法律援助財政投入占整個中央財政支出的1%［1］。

與美國、英國政府法律援助撥款相比，我國中央政府對法律援助的經費支持稍微少了。2013年法律援助經費總額為162 868.87萬元，中央補助地方法律援助辦案?？顬?0 000萬元，占18.7%［6］。中央政府在法律援助的投入上應該有一個最低保障，以顯示政府確實擔負起了對公民應有的法律援助職責。目前，中央和地方在財政上實行分灶吃飯，有些地方因其財政困難，難以對法律援助機構撥付足夠的經費，造成全國法律援助制度發展嚴重不均衡的情況，影響了社會公平。

因此，在我國中央與地方財政“分灶吃飯”的體制下，也可以借鑒其他國家的做法，建立類似的中央財政對貧窮地區法律援助經費的補貼制度，以中央政府撥款促進地方政府的投入。當然，根據我國國情，對法律援助經費的中央財政補貼主要應面對西部貧困地區。

根據《法律援助條例》，法律援助是政府的責任，我國法律援助機構由國家、?。ɑ蜃灾螀^）、地級市（或地區）、縣四級組成。鄉鎮政府是最基層的一級政府，街道辦事處是區政府的派出機構，行使政府的職能，卻沒有法律援助機構。世界上一些法律援助發達的國家在社區里就完成了法律援助服務。基層法律援助機構的建立對于我國的法律援助事業意義重大，有利于最大限度的方便群眾，擴大法律援助的受援范圍，有利于減輕區縣法律援助機構繁重的工作壓力，有利于把矛盾化解在基層，有利于社會主義和諧社會的構建。因此，我國有責任建立鄉鎮法律援助機構維護本轄區公民的合法權益。當然，目前各地正在探索建立基層公共法律服務的實體平臺，有利于彌補其中不足。

［1］宮曉冰.外國法律援助制度簡介［M］.北京：中國檢察出版社，2003：162，3.

［2］洛克.政府論（下）［M］.葉啟芳，瞿菊農，譯 .北京：商務印書館，2004.

［3］周濟生.期刊論法律援助制度的國家責任［J］.河南司法警官職業學院學報，2003（2）：28－33.

［4］劉小丹.法律援助中的國家責任研究［D］.上海：復旦大學，2011.

［5］司法部法律援助工作司.2013年全國法律援助工作統計分析［J］.中國司法，2014（6）.

［6］司法部法律援助工作司.2013年全國法律援助工作統計分析（四）［J］.中國司法，2014（9）.

［7］廣東著力加強法律援助經費保障工作［EB/OL］.http：//www.moj.gov.cn/flyzs/content/2014－11/19/content＿5850339.htm？node＝7675.

［8］經費困難成云南法援發展最大瓶頸［EB/OL］.http：//www.chinalegalaid.gov.cn/China ＿legalaid/content/2014－05/19/content＿5530782.htm？node＝40873.

［9］林鳳章.論法律援助制度建立過程中的政府責任［J］.福建師范大學學報（哲學社會科學版），2006（5）.