村民自治制度的實(shí)踐困境與完善路徑——廣東省陽(yáng)春市南村的經(jīng)驗(yàn)觀察

郭 明，張紫君

（廣東警察學(xué)院，廣東 廣州 510230）

自中國(guó)于20世紀(jì)90年代實(shí)行村民自治以來(lái)，有關(guān)于村民自治的相關(guān)話題已然成為農(nóng)村問(wèn)題研究的熱點(diǎn)。隨著農(nóng)村村民自治取得越來(lái)越顯著的成效，有關(guān)村民自治問(wèn)題的研究，已不再局限于其本身的好與壞。更多的專(zhuān)家與學(xué)者把目光的焦點(diǎn)放在了村民自治的內(nèi)容上。“學(xué)術(shù)界嘗試從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等多元學(xué)科的角度，圍繞村民自治的內(nèi)容進(jìn)行了比較深入的研究。”［1］

從目前的村民自治實(shí)踐與村民自治研究情況來(lái)看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷向農(nóng)村社會(huì)的滲透，農(nóng)民被卷入到了高度開(kāi)放的社會(huì)體系當(dāng)中，農(nóng)村社會(huì)的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了很大的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活和農(nóng)民交往被注入新的活力。［2］這些變化對(duì)村民自治制度運(yùn)作給村民自治制度運(yùn)作帶來(lái)新的變化。因此，深入展開(kāi)深入的社會(huì)調(diào)查，通過(guò)個(gè)案訪談與實(shí)地觀察來(lái)了解先進(jìn)村民自治制度運(yùn)作情況，有助于我們真正的了解與掌握現(xiàn)今村民自治的現(xiàn)狀。鑒于此，我們以廣東省陽(yáng)春市南村為研究個(gè)案，以村民自治制度實(shí)踐中的民主選舉和民主監(jiān)督為分析對(duì)象，探討村民自治制度在實(shí)踐中的運(yùn)作困境，在此基礎(chǔ)上提出完善路徑。

一、村民自治制度在南村的開(kāi)展情況

南村，坐落于陽(yáng)江陽(yáng)春市合水鎮(zhèn)，面積大約為5000平方米，毗鄰潭震村，瓦盎村，西村。村內(nèi)的自然資源有銅、黃玉、鈣長(zhǎng)石和鋁。其主要的農(nóng)產(chǎn)品為小包菜、大白菜、沙果。該村充分發(fā)揮以苗木，蠶桑兩大合作社作用，以綠化樹(shù)、風(fēng)景樹(shù)和蠶桑為主要增收龍頭。該村的社會(huì)總產(chǎn)值大約為2968萬(wàn)元，人均年純收入約為8568元。南村是一個(gè)行政村，由18個(gè)自然村組成，有村道15公里。南村主要的姓氏有羅、廖、林、陳、李等。村內(nèi)有小學(xué)一座，無(wú)村辦企業(yè)，青壯年人員大多外出務(wù)工。

該村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀很大程度決定了本村的村民自治開(kāi)展情況。自國(guó)家實(shí)施村民自治以來(lái)，雖然該村的村民委員會(huì)在組織上已經(jīng)步入正軌并趨于成熟，但仍存在不少問(wèn)題。其現(xiàn)狀可以概括為：（1）民主選舉之亂。該村在民主選舉中常常會(huì)出現(xiàn)選民參與的積極性不夠高、賄選現(xiàn)象嚴(yán)重。而家族勢(shì)力或人們的親疏關(guān)系往往成為決定當(dāng)選的成功率，從而導(dǎo)致非能者任之的現(xiàn)象。（2）民主監(jiān)督之困。在進(jìn)行民主監(jiān)督的過(guò)程中，存在村務(wù)等信息公開(kāi)不全面，監(jiān)督機(jī)制不健全，部分村民不習(xí)慣監(jiān)督、懶于監(jiān)督、甚至不愿意監(jiān)督等問(wèn)題。（3）民主決策之虛。民主決策很多時(shí)候只是喊口號(hào)，并沒(méi)有真正貫徹落實(shí)，很多時(shí)候都是村干部說(shuō)了算，搞一言堂，根本不詢(xún)問(wèn)民意，村民自治很多時(shí)候就變成了“村委會(huì)自治”。（3）民主管理之難。由于缺乏完善的制度約束，民主管理很難落到實(shí)處，因此該村的村務(wù)管理很多時(shí)候完全是憑借歷史經(jīng)驗(yàn)，“尤其在財(cái)務(wù)、用人、公章等的管理上，由于制度不健全，往往成為村莊政治精英產(chǎn)生矛盾的焦點(diǎn)。”［3］

二、民主選舉與民主監(jiān)督面臨的困境

在村民自治中，民主選舉是村民自治活動(dòng)的基礎(chǔ)和前提，而民主監(jiān)督是保障。村民選舉存在的問(wèn)題是我們發(fā)現(xiàn)和研究村民自治制度其他問(wèn)題的前提，是完善村民自治制度的基礎(chǔ)；為使村民自治更加完善，讓民主當(dāng)家作主的權(quán)利真正落實(shí)到實(shí)處，就必須要健全相關(guān)的法律法規(guī)，完善相關(guān)的民主監(jiān)督機(jī)制。為此，我們以南村村民自治制度運(yùn)行中的民主選舉與民主監(jiān)督為研究對(duì)象。

1.選民熱情難以調(diào)動(dòng)。我國(guó)的農(nóng)村村民的知識(shí)水平低，素質(zhì)較差，文化層度不均衡，大多數(shù)的選民的素質(zhì)都不高。因此村民對(duì)于人民當(dāng)家作主的意識(shí)不夠強(qiáng)，很多時(shí)候都是聽(tīng)村長(zhǎng)的話，村長(zhǎng)說(shuō)選誰(shuí)就選誰(shuí)，完全沒(méi)有自己的主見(jiàn)，也不根據(jù)實(shí)際的情況來(lái)選人。當(dāng)問(wèn)及相關(guān)村民，他們是如何選人的，他們的回答是這樣的：村民A（男，27歲，20141123）說(shuō)：“誰(shuí)有能力，叫什么名字我都不清楚，我就看著大家選誰(shuí)，我就跟著選就是了”；B村民（男，36歲，20141123）說(shuō)：“這有什么難度的啊，一般都是聽(tīng)村長(zhǎng)的，或者聽(tīng)親戚的，或者誰(shuí)便選，自己一個(gè)人就把全家的選票都投了，呵呵。”與此同時(shí)，還有很大一部分的村民都抱著“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，對(duì)參與選舉的積極性不夠到位，也有一部分的村民并不是因?yàn)橹R(shí)水平的缺陷而導(dǎo)致的政治冷漠。在我進(jìn)行訪問(wèn)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)問(wèn)及“在本次的村委會(huì)選舉中，你有沒(méi)有參加投票”時(shí)，大多數(shù)的青年人的回答是否定的，而更多的則是父輩一代去代表全家投票或者不參與投票。正如村民B（男，36歲，20141123）說(shuō)，“他們忙他們的，反正我又不參與競(jìng)爭(zhēng)，選誰(shuí)都一樣，對(duì)我好像沒(méi)多大影響，所以參不參加都一樣，沒(méi)覺(jué)得是多大的事。”由于他們看不慣一些村干部的所作所為，或者對(duì)于他們的一些處事方式表現(xiàn)出不滿(mǎn)，甚至失望以至于不能很好地參與其中。還有一小部分的則會(huì)表現(xiàn)出“過(guò)分關(guān)注和過(guò)于積極”態(tài)度，其主要原因是想把一些歷史遺留或者存在的矛盾激化，把他們搬到選舉中，把他們當(dāng)成自己的“棋子”，或者一把“利劍”，企圖從中獲得更多的利潤(rùn)或者意圖破壞選舉。

2.賄選行為難以杜絕。這個(gè)問(wèn)題一直是公平民主選舉中的“軟肋”。根據(jù)研究可以發(fā)現(xiàn)，其實(shí)換屆選舉賄選的現(xiàn)象是一直都存在的，但是這種現(xiàn)象目前并還沒(méi)有得到遏制，更嚴(yán)重的是其還有愈演愈烈的趨勢(shì)。以前大都是搞“地下活動(dòng)”，而現(xiàn)今更明目張膽。為了讓自己能如愿當(dāng)選，個(gè)別競(jìng)選者會(huì)不惜一切代價(jià)，通過(guò)送錢(qián)、送禮、組織人員游說(shuō)等手段進(jìn)行拉票。比如給各個(gè)村民送禮，給政府有權(quán)力的人送禮，或者找市里面的領(lǐng)導(dǎo)幫忙，吃飯喝酒各種忙活。更甚之，通過(guò)校長(zhǎng)和老師家訪或者走訪的形式，向家長(zhǎng)暗示或者直接叫他們幫忙選舉與他們有利益關(guān)系的人，又或者通過(guò)購(gòu)買(mǎi)選票的方式來(lái)獲得更高的票數(shù)。有的利用親戚、宗族、或者朋友的關(guān)系相互拉票；甚至是“胡亂許諾、開(kāi)空頭支票”從而蠱惑人心，更甚者通過(guò)威懾、恐嚇的等手段拉攏選票，因此很多時(shí)候當(dāng)選者并不是自己想選的。C村民：“因?yàn)槎际枪_(kāi)選舉的，有人看著。因此，很多時(shí)候都是做人情，礙于面子，選出來(lái)的人都不是自己想選的。”而賄選最為突出的表現(xiàn)是宴請(qǐng)和送禮，以人情往來(lái)之名，從而進(jìn)行賄賂選舉活動(dòng)。對(duì)于此，村民C（男，41歲，20141123）：“這些太黑暗了，都是有錢(qián)人的活，沒(méi)錢(qián)的就只能看著就好，無(wú)能為力。”而村民D（男，48歲，20141123）：“這事好像與我沒(méi)有什么關(guān)系，誰(shuí)給錢(qián)我我就投誰(shuí)，反正沒(méi)損失還有錢(qián)賺，何樂(lè)而不為呢？”然而在實(shí)證調(diào)查與訪談中可以獲知，誰(shuí)擁有的選票多，誰(shuí)就是賄選的重點(diǎn)對(duì)象，毫無(wú)疑問(wèn)人數(shù)多的家庭和中間派是重點(diǎn)對(duì)象。

3.被監(jiān)督者的信息不公開(kāi)、不透明。很多時(shí)候村里的大事或者小事都是由村委會(huì)成員代理，因此對(duì)于各種信息會(huì)了解的比較全面與透徹，但是信息披露的主動(dòng)權(quán)卻掌握在村委會(huì)成員的手中。一些村干部存在不想公開(kāi)與不愿意公開(kāi)更甚至是不敢公開(kāi)的思想，怕自己的權(quán)利因此被削弱或者暴露了其中存在的一些問(wèn)題，從而導(dǎo)致村民的上訪，影響了農(nóng)村的穩(wěn)定。這樣，信息不公開(kāi)、不透明現(xiàn)象就會(huì)產(chǎn)生在監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間。由此，就造成了村務(wù)管理者的村務(wù)公開(kāi)不僅自覺(jué)性低，而且喜歡搞形式主義。具體來(lái)說(shuō)由以下幾個(gè)方面：村務(wù)公開(kāi)很多時(shí)候都是只圖形式，只公開(kāi)一些無(wú)關(guān)緊要、無(wú)關(guān)痛癢的事項(xiàng)或一般性的政策，更多時(shí)候村委會(huì)都是熱衷于公開(kāi)欄的硬件建設(shè)，為了讓公開(kāi)欄變得豪華氣派，不惜花重金，而內(nèi)容卻是空空如也，這是十足的“面子”工程；村務(wù)公開(kāi)的形式非常單一，且缺乏時(shí)效性。很多時(shí)候的公布只考慮在墻上公布，沒(méi)有其他途徑，以致其公開(kāi)的影響不大。而村務(wù)公開(kāi)的時(shí)間大多數(shù)都是半年一次或者幾年一次，這樣使村務(wù)公開(kāi)失去了原來(lái)的意義；而對(duì)于村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容而言，往往都是片面的，數(shù)據(jù)不齊全，避重就輕、過(guò)于模糊籠統(tǒng)。比如在財(cái)政支出方面，只有總數(shù)，而不列支出細(xì)目，更不講超支或者結(jié)余；村務(wù)公開(kāi)的程序不正規(guī)，很多時(shí)候后村務(wù)公開(kāi)的形式、實(shí)踐、地點(diǎn)與內(nèi)容都完全由村干部隨意決定，而村民理財(cái)小組、村民代表大會(huì)、村民議事會(huì)等組織根本起不到任何作用，常常都是“‘選時(shí)有民主，選完無(wú)民主’的 ‘半拉子民主’的局面，這將不利于村民自治和農(nóng)村基層民主的發(fā)展。”［4］

很多時(shí)候村務(wù)公開(kāi)只重公開(kāi)而輕落實(shí)，很少考慮公開(kāi)后村民的反饋意見(jiàn)。由此，參與村級(jí)事務(wù)的積極性便會(huì)受到挫折，甚至引發(fā)干群間的誤會(huì)與矛盾，從而影響村民自治的效果。在南村，2014年2月，以村莊修路事件為例，路線規(guī)劃、材料購(gòu)買(mǎi)都是由村長(zhǎng)和村委會(huì)成員商量決定并一手包辦，到時(shí)候每家每戶(hù)只需派人力去修路，做好自己的本職就好，其他的事情不用管，也管不著。還有，材料的購(gòu)買(mǎi)與聯(lián)系都是村委會(huì)里面的一個(gè)成員或者兩個(gè)人負(fù)責(zé)。當(dāng)路修好之后就會(huì)有一個(gè)總的數(shù)額和其他花費(fèi)較大的數(shù)額的單價(jià)，進(jìn)行公示，除此之外就沒(méi)有其余的數(shù)據(jù)進(jìn)行公示。對(duì)此不同的村民的看法不一，村民G認(rèn)為：“買(mǎi)什么東西都可以一個(gè)人說(shuō)了算，有沒(méi)有單據(jù)；或者就算有單據(jù)，也可以叫老板把數(shù)目寫(xiě)大點(diǎn)。這樣很容易從里面弄些錢(qián)來(lái)花，這應(yīng)該就是大家都想當(dāng)干部的原因之一吧。有錢(qián)，誰(shuí)不想賺，對(duì)吧？”村民E（女，33歲，20141126）說(shuō)：“說(shuō)實(shí)話，我們真的不知道錢(qián)都花哪了？只有總數(shù)，要是真的算起來(lái)，就那公示的項(xiàng)目花的錢(qián)根本填不滿(mǎn)所需的總額。”還有村民 F（男，29歲，20141124）說(shuō)：“我覺(jué)得，還是需要把每項(xiàng)數(shù)據(jù)都詳細(xì)公布一下會(huì)比較好，一來(lái)可以讓我們清楚錢(qián)都花去哪了？二來(lái)我們也可以對(duì)干部們進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)村務(wù)公開(kāi)；換句話說(shuō)，如果不公開(kāi)，即使我們想監(jiān)督也監(jiān)督不了啊，沒(méi)數(shù)據(jù)、沒(méi)信息啊。”監(jiān)督者因?yàn)椴荒苤苯訁⑴c管理，因此缺乏權(quán)威可信的信息來(lái)源。很容易道聽(tīng)途說(shuō)，讓“謠言”統(tǒng)治輿情，讓未經(jīng)過(guò)濾的信息失真。很多時(shí)候，監(jiān)督的主體是很難能完整、及時(shí)地掌握相關(guān)信息，因此導(dǎo)致監(jiān)督的有效性大大降低，造成村民與村干部之間的不能信任甚至對(duì)立，或者由于監(jiān)督的滯后性和零碎性導(dǎo)致濫用權(quán)力的現(xiàn)象得不到有效的制約。

4.民主監(jiān)督機(jī)制不健全，村民民主意識(shí)未得到有效的普及。首先，從現(xiàn)狀來(lái)看民主監(jiān)督的主要渠道是進(jìn)行批評(píng)、建議與全民公決。但是通過(guò)訪談可知，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)較為重要的問(wèn)題，活動(dòng)的組織者與領(lǐng)導(dǎo)者大多時(shí)候都是村委會(huì)的相關(guān)成員，如果他們的素質(zhì)不夠高的話，很容易造成“官官相護(hù)”、“一言堂”或者專(zhuān)斷等現(xiàn)象。如此一來(lái)言路會(huì)被阻塞，民主會(huì)受到壓制，監(jiān)督的渠道會(huì)斷裂，村民的民主監(jiān)督無(wú)法有效進(jìn)行。當(dāng)問(wèn)到村民進(jìn)行監(jiān)督的情況時(shí)，村民G（男，50歲，20141123）說(shuō)：“一直以來(lái)，我們都是聽(tīng)干部的，干部們說(shuō)什么就什么，干部?jī)?nèi)部決策，我們照做就好了，反正自己也不懂。”而村民 H（男，42歲，20141128）說(shuō)：“他們都是自己管理自己的啦，都沒(méi)我們什么事，就算我們能參與其中，也沒(méi)人會(huì)把我們當(dāng)回事，再者他們都會(huì) ‘官官相護(hù)’，參不參與的結(jié)果都是一樣的，何必去費(fèi)時(shí)費(fèi)力呢？”

雖然我國(guó)現(xiàn)今也有出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)等來(lái)保障民主監(jiān)督，村民如果發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者有不合法不依法的行為有權(quán)向相關(guān)的部門(mén)反映，讓有關(guān)部門(mén)調(diào)查、核實(shí)與處理。但是，這種方法的不可預(yù)測(cè)性的因素是多種多樣的，這就使得民主監(jiān)督的可行性與有效性大大降低，這對(duì)拓寬民主監(jiān)督渠道顯得有點(diǎn)力不從心。由于歷史等因素的原因，村民的觀念大都比較保守且文化素質(zhì)較低，使得一些村民的民主監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)；由于村民自治的中的民主監(jiān)督的相關(guān)宣傳工作做得不到位，達(dá)不到目的與要求，致使村民對(duì)民主監(jiān)督的了解不夠深入，從而沒(méi)有意識(shí)到自己手中的權(quán)利、缺乏參與的意識(shí)，因此難以形成廣泛的群眾基礎(chǔ)，更不用說(shuō)進(jìn)行有效的民主監(jiān)督。還有一部分村民雖然意識(shí)到自己手中的權(quán)利，但是由于缺乏實(shí)踐，也不敢對(duì)村委會(huì)的行為提出疑義。

三、村民自治制度實(shí)踐中存在困境的成因分析

1.村民政治熱情冷淡，當(dāng)家作主的意識(shí)不強(qiáng)。在農(nóng)村社會(huì)，村民對(duì)組織換屆選舉的態(tài)度冷淡的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，有很大一部分的對(duì)于誰(shuí)能夠當(dāng)選這件事情上所表現(xiàn)出來(lái)的是漠不關(guān)心的態(tài)度。村民對(duì)于當(dāng)家作主的認(rèn)識(shí)還不夠到位，意識(shí)不強(qiáng)，并且對(duì)于法律所賦予他們的選舉權(quán)與被選舉權(quán)并不重視。有很大一部分的村民和村民D的想法是一樣的，無(wú)論誰(shuí)當(dāng)選都一樣，只要給他錢(qián)，投誰(shuí)都無(wú)所謂。他們對(duì)于誰(shuí)會(huì)帶領(lǐng)或者管理自己并不是很在乎，表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)第一，政治第二的態(tài)度。也正是由于村民的當(dāng)家作主意識(shí)還不到位，缺乏成為新農(nóng)村建設(shè)的主人翁精神，并不覺(jué)自己手中的票有多重要、有多大的影響力，也不了解自己手中的票的神圣性，因而為那些胡作非為、投機(jī)倒把的賄選分子有機(jī)可乘，并讓問(wèn)題愈演愈烈，讓地下活動(dòng)變?yōu)楣_(kāi)的陽(yáng)光活動(dòng)。

2.相關(guān)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行不力，賄選屢禁不止。首先，村民的法制觀念薄弱，且綜合素質(zhì)較低。由于我國(guó)歷史與現(xiàn)今的教育狀況，農(nóng)村人口受教育程度較低、覆蓋面窄，很大一部分為小學(xué)、初中文憑，甚至有不少數(shù)的村民是文盲。他們不僅觀念保守落后，完全與時(shí)代與社會(huì)的發(fā)展脫軌，而且法制意識(shí)與觀念淡薄，對(duì)民主選舉與民主自治的認(rèn)識(shí)不高，容易被利益所誘惑。概括為以下幾個(gè)方面：一是“親情投票”。不理會(huì)其是否賢能，只選與自己家族與宗派，或者自己認(rèn)識(shí)的人。如村民J說(shuō)：“管他會(huì)不會(huì)，只要和我熟悉，是我的親人我就選，準(zhǔn)沒(méi)錯(cuò)的，也肯定不吃虧”。這些都是當(dāng)?shù)卮迕衿毡檎J(rèn)可的觀點(diǎn)，認(rèn)為便宜別人還不如益自己人的思想主導(dǎo)著選票的去向。二是“意志不堅(jiān)”。當(dāng)面對(duì)賄選的時(shí)候，更多的是表現(xiàn)出“抵擋不住誘惑”，傾向于向經(jīng)濟(jì)利益看齊，因此會(huì)為了眼前的小利益而不對(duì)手中的選票負(fù)責(zé)，甚至出現(xiàn)“誰(shuí)給的利益多，給的錢(qián)多就投誰(shuí)”的不健康心態(tài)。三是“墻頭草、跟風(fēng)投票”。對(duì)于在基層組織換屆選舉的干部往往沒(méi)有主見(jiàn)，因而就導(dǎo)致了跟風(fēng)、從眾，隨大流的現(xiàn)象。最后，由于村民的受教育程度低，加之村委會(huì)對(duì)與選舉相關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)政策宣傳不到位。因此，對(duì)于違反法律法規(guī)的處罰行為不清楚、不知情，致使村民法律意識(shí)淡薄，表現(xiàn)為法盲；同時(shí)有很大一些村干部的法律觀念不強(qiáng)，不知法，不懂法。如此一來(lái)，換屆選舉工作就會(huì)出現(xiàn)諸多問(wèn)題，其中表現(xiàn)最為突出的是法律漏洞，有法不遵、有法不依、賄賂選舉現(xiàn)象花樣百出、屢禁不止。

3.村務(wù)不公開(kāi)透明且缺乏有效的民主監(jiān)督。首先，村干部官僚主義思想強(qiáng)，形式主義嚴(yán)重。認(rèn)為權(quán)力掌握在自己的手中，自己就是“王”，很多事請(qǐng)都不按規(guī)定的程序進(jìn)行，只按有利于他們的私利的方向工作與發(fā)展。因此，村務(wù)公開(kāi)存在弄虛作假或者“假、大、空”等現(xiàn)象。與此同時(shí)，村務(wù)公開(kāi)與否不會(huì)與他們職務(wù)升遷有太多的聯(lián)系，因此村干部很多時(shí)候在信息公開(kāi)方面只注重公開(kāi)，但無(wú)落實(shí)與行動(dòng)的現(xiàn)象也無(wú)人管理與監(jiān)督。其次，監(jiān)督體制不健全。從現(xiàn)行的制度來(lái)看，村委會(huì)內(nèi)部沒(méi)有設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)及專(zhuān)職的人員，因此村民代表大會(huì)結(jié)束之后，村委會(huì)內(nèi)部的自我監(jiān)督所起的作用不大；與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督力度不夠，不僅缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)村務(wù)實(shí)施情況的監(jiān)察反饋機(jī)制，而且對(duì)村委會(huì)的財(cái)務(wù)支出等狀況監(jiān)督不夠嚴(yán)格，除此之外也沒(méi)有其他監(jiān)督組織輔助，從而導(dǎo)致村民自治內(nèi)與外的監(jiān)督缺位狀況。最后，監(jiān)督力量不足。很多情況下，村干部都是同時(shí)擁有決策權(quán)與資金支配權(quán)，權(quán)力高度集中。而村民的監(jiān)督意識(shí)較為薄弱，科學(xué)文化素質(zhì)很低，不會(huì)且不懂監(jiān)督；同時(shí)，村民對(duì)村務(wù)的知曉程度低，村事務(wù)管理也不透明，因此會(huì)導(dǎo)致沒(méi)有辦法監(jiān)督或者不監(jiān)督的情況。由于農(nóng)村還存在宗族勢(shì)力等利害關(guān)系，因此村民往往會(huì)因?yàn)榕略獾酱驌魣?bào)復(fù)而不敢監(jiān)督。

4.缺少健全的民主機(jī)制與宣傳。首先，制約機(jī)制不健全，立法不完善。我國(guó)現(xiàn)今對(duì)村官違法、亂紀(jì)行為的認(rèn)定還不夠清晰。就以村務(wù)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)今的時(shí)代，村里的架橋修路，籌建市場(chǎng)與娛樂(lè)場(chǎng)所，出售集體財(cái)產(chǎn)等活動(dòng)都非常常見(jiàn)，但是這些都不在法律法規(guī)所規(guī)定的村務(wù)范圍之內(nèi)。因此，很多時(shí)候村干部都會(huì)通過(guò)手中的權(quán)力來(lái)辦理這些事務(wù)，并為自己謀利益的現(xiàn)象已屢見(jiàn)不鮮。這些現(xiàn)象的發(fā)生都可以歸因?yàn)橄嚓P(guān)法律不健全，使他們有空隙可鉆，從而使腐敗現(xiàn)象不斷發(fā)生，嚴(yán)重地影響了村民對(duì)村事務(wù)管理的不民主與村干部的信任度。其次，查處阻力大，村民舉報(bào)難。由于歷史的原因?qū)е铝宋覈?guó)農(nóng)村中對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制不夠健全。一些基層政府在受理村民舉報(bào)工作時(shí)往往做不到規(guī)范并且按程序進(jìn)行，存在推諉、堵截和壓制等現(xiàn)象。甚至還有報(bào)而不立、壓案不辦和久拖不決等問(wèn)題。因此，在舉報(bào)渠道并不通暢，網(wǎng)絡(luò)等相關(guān)信息不健全，再加上農(nóng)村宗族勢(shì)力的影響下，村民很多時(shí)候因?yàn)榕略獾酱驌襞c報(bào)復(fù)，都是表現(xiàn)“視而不見(jiàn)”或者“敢怒不敢言”的態(tài)度。第三，宣傳工作不到位，村民缺乏監(jiān)督意識(shí)，參與監(jiān)督的積極性不高。受歷史文化的因素影響，村民的“奴性”思維深深地扎根于頭腦當(dāng)中，村民習(xí)慣于被管理，被統(tǒng)治，對(duì)民主的認(rèn)識(shí)極為膚淺。“很多村民根本不知道民主是什么意思，有什么用途，對(duì)他們有什么好處。”［5］。因此，一直以來(lái)都沒(méi)有要主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的意識(shí)，而且很大一部分村民竟然不知自己享有監(jiān)督的權(quán)利。還有，一直以來(lái)村干部都忽視對(duì)村民自治的相關(guān)政策法規(guī)的宣傳，村民因此對(duì)民主監(jiān)督不熟悉、不清楚，不知道自己是村民自治的主人翁，導(dǎo)致村民缺乏參與的積極性，沒(méi)有樹(shù)立主人翁責(zé)任心，讓實(shí)現(xiàn)村民成為監(jiān)督村民自治工作的直接當(dāng)事人成為難題。

四、完善村民自治制度的實(shí)踐路徑

1.提高村民政治參與的積極性。要想提高政治參與度與積極性，我們就需要加強(qiáng)教育和宣傳，提高村民的素質(zhì)。“農(nóng)村基層選舉前期的宣傳是做好該項(xiàng)工作的重中之重，所以我們要利用好廣播、報(bào)紙或者電視等媒體廣泛進(jìn)行宣傳，充分發(fā)揮輿論的作用。”［6］與此同時(shí)，我們還可以通過(guò)創(chuàng)新的方式，采用村民喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式。例如播放電影，搞晚會(huì)、有獎(jiǎng)競(jìng)猜謎語(yǔ)活動(dòng)等多種途徑，大力宣傳《憲法》、《選舉法》、《組織法》等和選舉信息密切相關(guān)的法律法規(guī)。通過(guò)這樣的方式普法，充分調(diào)動(dòng)村民的參與熱情，為村委會(huì)換屆選舉造勢(shì)。在平時(shí)的日常生活中，也應(yīng)注重對(duì)村民的素質(zhì)教育，提高村民的綜合素質(zhì)，從而不斷增強(qiáng)村民的自主、民主和法律意識(shí)，讓村民能夠很好地了解手中的權(quán)利，學(xué)會(huì)珍惜法律賦予的權(quán)利，盡量做到慎重投票，投好每一票，認(rèn)真負(fù)責(zé)地行使好自己手中的投票權(quán)。

2.完善村民自治相關(guān)法律法規(guī)。法律是人類(lèi)道德最后的底線，那么法律也是保障村民自治中各項(xiàng)工作開(kāi)展的基礎(chǔ)和依據(jù)，是確保基層建設(shè)的后盾。首先我們?cè)谵r(nóng)村換屆選舉中必須要做到有法可依、有法可循，有法必依，才能保證各項(xiàng)工作合法有序地進(jìn)行。對(duì)于破壞選舉的人絕不能包庇和縱容，應(yīng)該視情況當(dāng)場(chǎng)嚴(yán)肅處理，堅(jiān)決避免因?yàn)橹刃虻幕靵y而發(fā)生各種各樣的惡性事件，從而使選舉工作不能正常進(jìn)行。正如法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩所說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”［7］因此任何公共權(quán)力如果得不到必要的監(jiān)督，都有可能蛻變?yōu)樯贁?shù)人中飽私囊的工具。我們應(yīng)該修訂和完善相關(guān)的法律和法規(guī)，并要以實(shí)際的的需要，和農(nóng)村基層民主選舉過(guò)程中所面臨的新的問(wèn)題與矛盾，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整和完善各項(xiàng)規(guī)章制度。并積極采納干群意見(jiàn)，盡可能地修補(bǔ)好法律上存在的的漏洞，防止那些動(dòng)機(jī)不純的人鉆法律的空子。最后，要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治安的綜合治理，嚴(yán)厲打擊采用非法的手段報(bào)復(fù)的惡劣行為；同時(shí)還要加強(qiáng)矛盾問(wèn)題的排查力度，努力做到把矛盾扼殺于搖籃狀態(tài)，堅(jiān)決對(duì)違法行為、惡勢(shì)力行為說(shuō)不，積極推進(jìn)村民自治的法制管理水平。

3.農(nóng)村基層組織應(yīng)該多辦事實(shí)，積極推行惠民政策。在多辦實(shí)事與推行惠民政策的同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)自身組織隊(duì)伍的建設(shè)，爭(zhēng)取以實(shí)際成績(jī)來(lái)獲得村民的支持和肯定，為在選舉中贏得更多的選票提供強(qiáng)有力的保證，從而在換屆選舉中獲得更為有利的條件。但是決不同意把得選成為欺壓百姓、搜刮民脂民膏、中飽私囊的渠道與橫行霸道的工具；也不允許在換屆選舉中開(kāi)空頭支票，但是當(dāng)選后卻一事無(wú)成的現(xiàn)象。要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，提高自身的素質(zhì)，摒棄官本位思想，以為村民服務(wù)為宗旨，改善干群關(guān)系，拉近與村民的距離，化解矛盾與沖突。讓村民能敢于、樂(lè)于并自主參與進(jìn)來(lái)，真正做到人民當(dāng)家作主。

4.深化村務(wù)公開(kāi)。一是規(guī)范村務(wù)公開(kāi)程序，保證村務(wù)公開(kāi)的真實(shí)性。依法辦事是我國(guó)一直所提倡與要求的處事方式。那么村委會(huì)與村干部在處理村事務(wù)期間必須要以法律為準(zhǔn)繩，各類(lèi)觸及村民利益的大事都要通過(guò)集體討論，并投票通過(guò)方可做決定。在此期間，村委會(huì)還需要實(shí)行村務(wù)公開(kāi)，積極接受村民的監(jiān)督。為使村務(wù)公開(kāi)不失真，夠全面和詳細(xì)，我們必須要健全村務(wù)公開(kāi)制度，讓村務(wù)公開(kāi)的各個(gè)程序與環(huán)節(jié)都要有明確、具體且操作性強(qiáng)的規(guī)定與制度，進(jìn)一步深化村務(wù)公開(kāi)的進(jìn)程。二是調(diào)整并充實(shí)公開(kāi)的對(duì)象與內(nèi)容，增強(qiáng)村務(wù)信息公開(kāi)的針對(duì)性。推行村務(wù)公開(kāi)，就一定要抓住村民最關(guān)系、最在意的問(wèn)題來(lái)開(kāi)展，凡涉及村民切身利益的所有事情都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。與此同時(shí)，要努力做到公開(kāi)的每件事都要有頭有尾，盡可能地做到全過(guò)程公開(kāi)。其中主要包括以下幾點(diǎn)，事前公開(kāi)，事中公開(kāi)，事后公開(kāi)；讓村民參與決策，讓村民參與管理，讓村民知曉結(jié)果并參與監(jiān)督。真正做到“還干部一個(gè)清白，給群眾一個(gè)明白”，［8］173激發(fā)村民民主管理與民主監(jiān)督的積極性。三是使信息公開(kāi)的途徑與形式豐富化，并確保公開(kāi)的時(shí)效性。因?yàn)榇鍎?wù)公開(kāi)是具有較強(qiáng)的時(shí)效性，如果公開(kāi)不夠及時(shí)，內(nèi)容就算再真實(shí)，意義也不大了。因此，在村民事務(wù)公開(kāi)的實(shí)踐中，我們應(yīng)該遵循一切從實(shí)際出發(fā)的準(zhǔn)則，本著“求實(shí)、節(jié)約、方便、明白”的原則根據(jù)內(nèi)容的不同，而使用不同的方式。與此同時(shí)，為了使村民更好。更快、更清楚地了解相關(guān)信息，我們還應(yīng)該設(shè)立村務(wù)公開(kāi)咨詢(xún)接待機(jī)制。村務(wù)公開(kāi)的形式可以是豐富多彩，多種多樣的，但是做到求真務(wù)實(shí)是關(guān)鍵和準(zhǔn)則。通過(guò)村務(wù)等相關(guān)信息的公開(kāi)，有利于化解村民與村干部之間的各種矛盾，確保村民自治的民主監(jiān)督落到實(shí)處。

5.建立相關(guān)制約機(jī)制，加強(qiáng)培養(yǎng)村民的法制意識(shí)。一是相關(guān)制度與機(jī)制的完善。我們應(yīng)該加強(qiáng)力度把村民自治制度的規(guī)范化、完善好村民自治章程和村規(guī)民約等相關(guān)的制度。加村級(jí)民主監(jiān)督的力度，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村干部有關(guān)工作的監(jiān)督與檢查。把重點(diǎn)檢查對(duì)象放在以村民會(huì)議與村民代表會(huì)議為主要內(nèi)容的民主決策制度上。而民主決策制度不但包括村務(wù)公開(kāi)，還包括民主評(píng)議和村民委員會(huì)定期報(bào)告工作等。除此之外，我們也應(yīng)該對(duì)村民自治章程與村規(guī)民約等相關(guān)制度的執(zhí)行情況，對(duì)縣政府及其相關(guān)職能部門(mén)，要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)政府有關(guān)工作的檢查與監(jiān)督。對(duì)于有違法違紀(jì)的，借“指導(dǎo)”之名，或者“管理”之名，非法干預(yù)或者剝奪村民合法權(quán)利與合法權(quán)益時(shí)要及時(shí)依法處理。為了讓我國(guó)農(nóng)村村民自治能夠?qū)崿F(xiàn)良性的運(yùn)行，我們不僅要加強(qiáng)民主監(jiān)督約束機(jī)制的建設(shè)，而且也要加強(qiáng)以群眾監(jiān)督為主的外部監(jiān)督和自上而下、或者平行之間的內(nèi)部監(jiān)督。另外，為了提高村委會(huì)成員和有關(guān)人員的素質(zhì)與能力，我們要加強(qiáng)村干部的用人與甄選，定時(shí)實(shí)行培訓(xùn)與再教育，為村民自治實(shí)現(xiàn)完全的民主自治打下堅(jiān)實(shí)的“軟件”基礎(chǔ)。二是要加強(qiáng)村民民主監(jiān)督意識(shí)的培養(yǎng)，積極開(kāi)展普法教育，讓村民們都能夠認(rèn)識(shí)到法律所賦予自己的權(quán)利。“自改革開(kāi)放以來(lái)，雖然民主法治的宣傳教育工作取得了不少進(jìn)步，但是由于農(nóng)村的局限性，法律法規(guī)等相關(guān)政策并未能被知曉與深入人心，并為村民所用。”［9］因此，我們還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村民主法治教育力度，更應(yīng)該把目光放在與農(nóng)民利益相關(guān)的規(guī)章、法規(guī)與法律的宣傳教育上，同時(shí)鼓勵(lì)和支持村民通過(guò)正確的途徑正確地使用監(jiān)督權(quán)力，從而避免村民因不滿(mǎn)情緒過(guò)強(qiáng)烈而產(chǎn)生集體上訪事件，從而影響社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

［1］陳忠禹 .村民自治權(quán)研究綜述［J］.政法學(xué)刊，2010（2）.

［2］郭明.社會(huì)化小農(nóng)：生存壓力與困境破解［J］.溫州大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（2）.

［3］詹成付.2001年中國(guó)農(nóng)村村民自治發(fā)展報(bào)告［J］.山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2002（2）.

［4］黃輝祥.“兩會(huì)決策制”：以參與促進(jìn)村務(wù)民主管理 ［J］.社會(huì)主義研究，2006（1）.

［5］劉滿(mǎn)華，等.影響農(nóng)村基層民主建設(shè)的人文因素及解決對(duì)策［J］.太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（10）.

［6］關(guān)惠，廖聲豐.村委會(huì)民主選舉的困惑與對(duì)策［J］.前沿，2012（4）.

［7］［法］孟德斯鳩.論法的精神（上）［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，1961.

［8］劉友田.村民自治—中國(guó)基層民主建設(shè)的時(shí)間與探索 ［M］.北京：人民出版社，2010.

［9］高安舉.論村民監(jiān)督制度的完善［D］.濟(jì)南：山東大學(xué)，2008.