印度民主體制與社會分享制度：績效與借鑒

鄧常春，鄧 瑩

（四川大學 經濟學院，四川 成都 61006）

經濟新常態作為當前和今后一段時期內中國經濟的發展新態勢，必然要從經濟體制構建方面有新的進展。習近平總書記指出：中國經濟呈現出新常態……我們全面深化改革，就要增進人民福祉、促進社會公平正義。一切改革歸根結底都是為了人民，是為了讓老百姓過上好日子。中國實行更加積極的就業創業政策，推動人民收入持續提高。從習近平總書記的講話中我們可以深刻認識到，我國經濟發展的驅動力，已經由以出口向內需、從增長向共享方向轉型。作為與中國幾乎同時開始自新之路的印度，其社會經濟體制以一直強調內需和經濟成果分享為主，具有自身的特殊性。印度經濟增長的若干特點，如服務業引領經濟增長，在GDP中的比重接近6成；居民消費對GDP增長的貢獻，接近發達國家水平；私人企業繁榮，國際化程度高；金融業發達等，都是我們今后努力的方向。民主和分享，已經成為套裝印度身上的巨大光環。作為同為人口大國、發展中大國的中印兩國，我們借鑒印度經濟驅動中的有益成分，避免其發展缺陷，是題中的應有之義，而印度的他山之石，更有助于我們在經濟新常態下進一步構筑新的經濟驅動力、新的經濟發展模式。

一、印度民主體制的經濟驅動力

（一）印度民主體制的經濟績效分析

從國家規模來看，印度是全世界最大的民主國家。從歷史來看，印度又是最年輕的民主國家。一直以來，關于民主體制與經濟增長的關系，都是意見紛紜。美國學者奧爾森認為，民主體制與經濟增長正相關，因為民主體制能有效地保護個人財產權利，限制政府行為，使政府行為能被合理預期。而新加坡前總理李光耀則持相反的觀點，認為民主體制阻礙經濟增長，而權威體制促進經濟增長。例子是新加坡、韓國和中國臺灣等實行威權體制的國家和地區，經濟長期穩定增長，而實行民主體制的國家如印度及拉美一些國家，經濟增長乏力。

實證研究對上述兩派觀點都不支持。羅伯特·巴羅在1996年進行的研究表明，“法治對于經濟增長有明顯促進作用，而民主與經濟增長的關系則相當弱”，“民主既不是經濟增長充分條件也不是必要條件”。如果控制其他條件，對于經濟增長，民主是中性的［1］。

具體到印度，民主體制對經濟的影響主要表現在三個方面：

1.為經濟的長期穩定增長提供基本的制度框架。作為現代國家最重要的公共制度，社會經濟體制及其框架下的法治，有效地保護私人產權，促進合同的執行，提供法律和秩序，由此創造一個有利于商業和私人投資的環境；并通過社會保障機制和再分配機制及沖突管理，約束市場力量的破壞性影響。

對印度而言，民主體制算得上是重要的制度紅利。印度擁有龐大的人口，復雜的語言、民族、宗教和種姓。在獨立前后，印度曾多次被預言會走向分裂。是民主體制維系了印度的統一和完整，避免其分裂為許多弱小的邦國。在民主體制下，多黨競選，政權和平交替，避免了軍人干政或發生內戰。而媒體和輿論相對政府的獨立性，使各個社會集團有機會表達自己的訴求，能較好地避免社會矛盾的積累和爆發。在經濟改革進程中，權力制衡機制也有利于避免全局性、長時期的重大決策失誤。這些都為經濟的長期平穩發展提供了寶貴的制度性支持。追根溯源，都與印度的民主及法治這一基本制度框架有密切關系。

2.有利于民眾分享經濟增長的成果。阿瑪蒂亞·森指出，在事事順利之時，人們一般不會特別注意到民主的工具性作用，但是，在遭遇巨大的自然和社會災難時，社會經濟體制下的政治激勵機制，往往使弱勢群體能得到更好的保護［2］。依據大量國家所做的回歸分析表明，在社會經濟體制與人類發展指數［3］或者收入分配向低收入人群傾斜之間［4］，的確存在正相關。社會經濟體制的擴展常常伴隨著窮人福利的增加。

如前所述，在印度，多數民眾更關心的不是如何做大蛋糕，而是如何分蛋糕。而選票政治，也從客觀上促進政客積極回應民眾的訴求，有助于使多數民眾能較為充分地分享經濟增長的成果。

印度GDP的增長和個人收入的增長，總體而言是同步的。據全球最大的人力資源管理咨詢公司美世咨詢的調查，從1999年到2007年，印度的平均工資增長率為11.5%。根據全球最大的人力資源咨詢機構ECA的一項調查，2007年，在全球45個國家中，印度人的工資增長最高，預計為12%。而當年全亞洲的工資實際增長率預計為3.6%，只有印度的一半［5］。據人力資源咨詢公司怡安翰威特的調查，2012年，印度的工資預計上漲12%，連續10年位居亞洲國家之首［6］。

不但工資保持快速增長，相對其經濟發展水平而言，印度的社會保障也可圈可點。印度實行全民醫療保障，不論住在城市還是鄉村，不論公務員還是企業員工或是無業人員，都可以在公立醫院享受免費醫療。在一定程度上，印度的經濟增長可以說是包容性增長。

（二）民主體制對印度經濟改革的負面影響

印度獨立之初，雖然保留私有企業，但是強調政府對經濟的主導作用。對經濟的嚴格管制和過度干預，窒息了經濟活力，導致經濟增長緩慢。從1947年獨立到20世紀80年代開始經濟改革之前，其間印度經濟年均增長率約為3.5%，遠遠低于同期的東亞國家，被嘲笑為“印度速度”。

自20世紀80年代起，印度開始以市場化為導向的經濟改革，著力放松對私有經濟發展的限制、加快國有經濟改革、由計劃向市場轉變、實施市場經濟發展模式。經濟改革取得了明顯的成效，印度經濟持續強勁增長，成為新興市場中引人注目的明星。

不過，伴隨經濟改革的深化，作為公共制度的民主體制暴露出不少的缺陷，對經濟改革產生了一些不利影響［7］：

1.經濟改革的持續和深化，需要長期的政策框架，以保證政府的更迭不至于帶來政策的逆轉。但在印度，伴隨民主的擴展和下層集團的崛起，選票政治不時干擾長期的經濟決策。上一屆政府做出的決策，不一定會被繼任者一以貫之。而某個政黨在臺上倡導的改革，下臺后就可能轉而反對。

2.伴隨全國性政黨的式微和地方性政黨的崛起，權力逐漸向地方轉移，全國性的宏觀政策協調日益困難。比如，運用補貼照顧地方利益集團，這幾乎是地方性政黨的慣例，因此，要削減各類補貼以減少財政赤字，就阻力重重。又如，經濟改革加劇了業已存在的區域發展不平衡，經濟領先的邦要求更多的競爭更大的開放，而經濟落后的邦則更在意通過轉移支付進行重新分配。那么，一個主要依靠落后邦選民支持的聯合政府，該如何選擇？

3.印度地方財政收入在其經常開支中所占的比重不斷下降，從20世紀50年代中期的70%下降到90年代中期的55%，因此對中央政府轉移支出的依賴日益加深。而在轉移支出中，中央政府可以自行安排相當大一部分。中央政府在運用這些補貼貸款（Subsidized Loans）時，考慮更多的不是財政金融改革或消除貧困的需要，而是在其選區的政治影響。

4.印度財政赤字連年高企，嚴重限制了政府運用財政政策調控經濟運行的能力。2011—2012年度中央政府的財政赤字為5.9%，中央和地方兩級財政赤字加總占到GDP的8.1%，在2012—2013年依然高達7.2%。對此，可以考慮兩個解決方案。一是提高稅收。2012—2013年印度中央政府的稅收收入僅占GDP的10.7%，在金磚國家中是最低的⑧。依據國際經驗，可以提高2—3個百分點。另一個是提高公共支出的質量。對一系列食品和服務的補貼，花費了印度GDP的3%—4%，但在提高社會整體福利方面效果并不好，且機會成本高昂。印度學界和政界普遍認為，公共支出不應該用于寬泛的補貼，而應該更多地用于基礎設施和其他人類發展設施，但是，畏懼選票政治，各方都不敢實施大的改革。

以上種種負面影響表明，印度的社會經濟體制也需要不斷改革和完善，才能與時俱進，進一步促進經濟增長。

二、印度社會分享體制的效率問題

印度雖然依據民主體制建立起全民的社會經濟分享體制，但這種分享更大程度上是數字和統計意義的。由于印度自身體制的種種缺陷，民主體制與特有的種姓制互相交織，反而造成社會分享體制的的社會持續碎片化。

（一）社會分享與種姓對立

種姓制在印度已有上千年的歷史。獨立之時，印度憲法明確規定禁止種姓歧視，但在印度現代化進程中，種姓并未消失而是顯示出強大的適應性。在許多方面，印度依然是一個種姓主導的社會。譬如，即使在現代化的城市里，也可以看到以種姓為基礎的社區，各成一體，區別分明。

種姓在當代印度是極為敏感的議題，也是一種無處不在的禁忌。在官方政治話語中，“種姓”（Caste）一詞被刻意回避，而以“階層”（Class）一詞取代，但是，這并不妨礙各個黨派以種姓為籌碼爭取選票。即使是高級種姓，如果人數少，就沒有政治影響力。而即使是落后種姓，只要人數眾多，就可以成為選舉中舉足輕重的角色。

各政黨對種姓制的利用，主要體現在兩個方面：

1.不斷擴大有爭議的“保留政策”，以獲取占人口多數的落后種姓的選票。印度獨立之時，落后種姓/部落在政治、經濟、社會及受教育程度上都比較落后。如果只考慮機會平等，這些群體由于競爭力很差，很難從根本上改變其弱勢地位。因此，印度政府實施“保留政策”，即在公共部門就業和主要教育機構里為落后種姓/部落設立近1/4的保留名額，其目的是逐步將這些群體納入經濟發展和社會進步的主流。保留政策的實質是以“結果平等”取代“機會平等”，自實施以來，一直飽受爭議。

1990年，為了贏得落后種姓的選票，屬于高級種姓的總理V.P.Singh宣布在原有保留份額（22.5%）之外，在政府部門的就業職位中，為其他落后階層（Other Backward Class，OBCs）新增27%的保留名額。高級種姓激烈反對這一政策，印度各大城市紛紛爆發騷亂，有63名學生自焚，10萬人到新德里游行抗議，引發印度各政黨及社會各種姓群體的嚴重對立。后來，雖然V.P.Singh被迫辭職，但在其下臺前新政策已經生效。繼任總理Narasimha Rao領導下的國大黨政府也不得不承認并繼續實施該政策。

2006年4月，印度人力資源發展部部長Arjun Singh宣布，在印度最知名的三所院校即印度醫學院、印度管理學院和印度理工學院，將給予來自不發達地區和低種姓家庭的學生的入學保留名額從原來的22.5%增加到49.5%，在其他20所普通院校，入學保留名額則增加到27%。此舉旨在贏得全印度約4億落后階層的選票。幾乎沒有懸念，這一政策遭到各學院高級種姓學生的強烈反對。醫學院的學生組織了游行示威，許多醫生也加入其中。政府不與妥協，于是游行示威轉為靜坐絕食。印度醫療系統受到嚴重影響，新德里最大的5家公立醫院陷入癱瘓，病人深受其害。盡管如此，該項政策最后還是獲得通過，并于2008年得到印度最高法院的支持。這項政策的實施對于國大黨領導的執政聯盟贏得2009年的大選功不可沒。

2.顛覆固有的種姓等級觀念，為了獲得選票而在高級種姓與落后種姓的支持之間自如地轉換。以達利特政黨Bahujan Samaj Party（BSP）在北方邦的崛起為例。BSP成立于1984年，由來自達利特集團的Kanshi Ram建立。最初，BSP不是很成功。后來，Mayawati加入BSP，她來自北方邦一個很大的達利特集團（Chamars）。當國大黨在北方邦的影響力下降，而人民黨又因為卷入1992年的拆除巴布里清真寺的事件而聲譽受損時，Mayawati領導BSP贏得選舉，并于1993年成為北方邦最年輕的首席部長。在早期，Mayawati曾激烈抨擊高級種姓，以獲得落后種姓的支持。但是，當Mulayam Singh Yadav所領導的政黨Samajwadi Party對落后種姓顯示出更大的吸引力、威脅到她的政治生涯時，Mayawati即把目光轉向占該邦人口10%的高級種姓。該策略十分成功。BSP如今是北方邦最有影響力的政黨，Mayawati四次出任北方邦首席部長。

（二）社會碎片化及其持續存在

如前所述，印度社會是一個高度碎片化的社會，印度歷史上多次遭受強敵入侵，于天地之間立國而不能自保其疆土，社會碎片化帶來的社會分裂是重要原因。而種姓制是造成社會碎片化最顯著最深刻的因素。在當代印度，伴隨種姓制的持續存在，印度社會的碎片化也持續存在，并帶來嚴重的負面影響。

所謂“碎片化”（Fragmentation），原意為完整的東西破成諸多零塊。“碎片化”另一種含義就是“多元化”。有研究表明，當一個社會的人均收入在1000—3000美元時，這個社會便處在由傳統社會向現代社會轉型的過渡期，而這個過渡期的一個基本特征就是社會的“碎片化”：傳統的社會關系、市場結構及社會觀念的整一性——從精神家園到信用體系，從話語方式到消費模式——瓦解了，代之以一個一個利益族群和“文化部落”的差異化訴求及社會成分的碎片化分割。社會轉型過程中，碎片化是不可避免的，這與社會革命不同。革命的過程，雖然社會制度、文化發生巨變甚至斷裂，但個人身份屬性反而隨著革命進程重新劃分和集聚，成為不同的人群。社會轉型則不同，它是相對緩慢的、有序的，個人可以通過不同途徑達到階層的升遷，也有個人隨著整個階層下沉。但無論是上升還是下沉，這種現象都是零散的、四分五裂的，沒有集聚的現象，這就是“碎片化”最重要的特征。“碎片化”意味著社會體制的不成熟，意味著經濟發展成果的不同占用，意味著階層的分化和貧富問題的突出。由此看來，雖然印度建立起了可以全民共享的制度體制，但其具體的運行績效卻不令人滿意。

1.社會碎片化使得民眾對所屬集團的認同感遠遠超過對國家的認同感，這大大影響到印度作為一個現代民族國家（Nation-state）的團結和凝聚力。

2.社會碎片化造成公共權力社會集團化，行政權力難以退出市場領域。在西方，社會經濟體制的擴展，往往帶來國家權力的收縮。但在印度，與此相反。民主的擴展，帶來國家權力的增加。民主深入到偏遠的鄉村，下層民眾常常依賴于國家的保護和救助。在選票政治下，具有人口數量優勢的落后集團逐漸掌握國家權力。這些集團所支持的政客一旦憑選票上臺，即理所當然地運用公共權力為所屬社會集團謀取利益。這些人迷戀權力帶來的物質利益和人脈關系，絕不會主動削弱國家權力或者讓權力退出市場領域。這種情況在邦一級政府尤其明顯，因為在地方上，有當地社會集團的支持，這些政客更安全更不易被趕下臺。

3.社會碎片化嚴重影響到腐敗的消除和公共治理的改善。印度擁有問責制政府和獨立媒體，但腐敗卻長期大行其道，這令不少人感到疑惑。近30年來的市場化改革，減少了政府對經濟活動的管制和干預，但據不完全統計，腐敗并未大幅度減少（除了房地產、外匯黑市及走私等領域）。新崛起的社會集團一旦掌權，抱著撈一票的心理，利用尚未改革的條款（如土地征用與登記，對工廠的供水供電等）大肆撈取利益。當競選費用越來越高，利益輸送就更加猖獗。另外，近年國大黨等全國性大黨的影響力減弱，地方性政黨崛起，缺乏某個政黨（亦即該政黨所依靠的社會集團）的支持往往難以組閣。政黨聯盟及其政治考量使部分高層腐敗難以及時清除。尤其是，隨著市場化改革的深入和經濟的持續增長，未來可能會出現更多的尋租機會（如壟斷產業的進入和土地的征用），如果不能有效地消除腐敗，改善公共治理，印度長期增長所依賴的制度紅利將難以進一步釋放。

三、制度績效的本質與借鑒

日本學者福山認為，一個秩序良好的社會需要三個構成要素：強政府、法治和民主問責；而且三者缺一不可。最重要的是把順序擺對。民主并不是第一位，強政府才是。尚未獲得實施有效統治的能力就進行民主化的政府無一例外地都會遭受失敗。非洲許多地方就是在這方面出了問題。相比之下，在東亞，比如日本和韓國等地方，傳統上就十分強大的中央政府先于民主存在，這意味著政府能夠在賦權給人民后繼續存在。

福山的分析為評估世界新興大國的政治健康狀況提供了一份清楚明了的清單。比如，印度因殖民歷史而擁有法治（盡管有官僚主義和效率低下的缺點）和民主問責（盡管是混亂和煩瑣的），但其中央政府的權威相對較弱（這正是印度新任總理納倫德拉·莫迪試圖改變的）。三個條件中滿足兩個，算不上很差，但也遠未大功告成。相較之下，中國自古以來一直擁有強大的中央政府，從順序上來講具有天然的優勢，但在法治和民主問責方面較弱。所以，就治理的現代化而言，印度需要加強其政府效能，而中國則需要完善法治和問責制。

當前的中國經濟正在向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演化，經濟發展進入新常態。如何應對經濟新常態？借鑒上述印度制度建設的經驗教訓，有以下三點啟示：

（一）完善以法治為基本特征的現代治理結構，為經濟新常態提供穩定的心理預期和良好的制度支持

在經濟新常態下，傳統產業相對飽和，但基礎設施互聯互通和一些新技術、新產品、新業態、新商業模式的投資機會大量涌現，對創新投融資方式提出了新要求。而完善的法治，有助于降低經濟活動中的不確定性，保護投資者的合法利益，促進企業家精神的滋養。這對于新常態下把握投資方向，消除投資障礙，至關重要。另外，新常態下，在大量消化傳統產業過剩產能的同時，必須大力發展新興產業，促進產業結構的優化升級，提高服務業在整體經濟中的比重。而服務業與制造業不同，對制度環境要求高。如果沒有較為完善的法治保證合同的執行，沒有獨立媒體提供真實和充分的信息，就很難建立誠信的商業環境，服務業尤其是金融等現代服務業就很難發展起來。法治為服務業提供了最重要的制度架構。法治加大了違法的成本，而獨立媒體則保障了信息披露的及時和真實，這有利于吸引更多的資金和人才進入服務業，使之不斷擴展和深化。

（二）穩步推進市場化改革，充分發揮市場在資源配置方面的決定性作用，同時科學地進行宏觀調控，提高經濟運行效率

經濟增長歸根結底是資源配置問題。只有實現資源的最優配置，有效利用資源，實現最佳的投入產出比，才能在競爭中勝出。企業如此，國家也是如此。市場通過價格的發現和形成，推動生產要素的流動、重組與配置。如果價格受到干擾而扭曲，就會導致資源錯配，降低資源利用效率，進而降低經濟運行效率。資源的廉價使用，也使企業缺乏創新的動力。因此必須充分發揮市場在資源配置方面的決定性作用。

同時，政府要有所不為有所為。中國政府是世界上資源動員能力最強的政府，也是最有決策力和執行力的政府。這是印度無可比擬的制度優勢。在經濟新常態下，全面刺激政策的邊際效果明顯遞減。因此，一方面，政府要切實轉變職能，從直接配置資源，轉向改善公共治理，為公眾、企業和社會提供良好的制度環境和公共服務；另一方面，政府必須把握總供求關系的新變化，遵循市場經濟的規律，科學地進行宏觀調控，提高經濟增長的質量和效益。

（三）注重民生，不斷提高人力資本質量，提高勞動生產率，使經濟增長從要素驅動轉變為創新驅動

在經濟新常態下，伴隨人口老齡化日趨發展，勞動力成本不斷上升，勞動力成本低不再是顯著的比較優勢，經濟增長從要素驅動轉變為創新驅動。這就需要提高人力資本質量，把人口數量優勢轉變為質量優勢。

在當前的語境下，首先是保障基本民生，在教育、醫療、居住、就業和養老等方面提供更多更好的公共服務，特別要關注低收入群體的生活；其次是完善基礎教育，讓來自不同家庭背景的孩子都能接受公平的有質量的教育，同時提高職業培訓質量，加強社會弱勢群體的能力建設，提高其競爭力；再次是發揮市場在促進就業中的作用，鼓勵創業帶動就業，不斷擴大就業機會。就業對個人來說意味著自食其力，意味著有尊嚴和有質量的生活；對于人口龐大的中國社會，就業則意味著穩定和安全。新常態下的經濟增長，應該是有效帶動就業的增長。如果基本需求后顧無憂，又接受了足夠的基礎教育和職業教育，加上比較充分的就業或創業機會，中國龐大的人口就會爆發出強大而持久的創新力，為中國經濟新常態注入新的增長動力。

另外，與印度社會的高度異質性和碎片化不同，中國得益于中國文化的長期熏陶，絕大多數國民說同一種語言，寫同一種文字，社會高度同質化而非碎片化，民眾對民族和國家具有高度認同感，加上富有效率的決策和執行機制，這是中國所具有的印度無法比擬的優勢，也是中國經濟新常態下繼續保持中高速增長的重要社會保障。中國應該吸取印度社會碎片化的教訓，珍視并維系社會的同質性，不斷促進社會各階層間的合理流動，避免因社會階層固化而導致“印度式”的社會碎片化。

總之，如果中國能不斷完善法治，推進市場化改革，同時關注民生，珍視和維系社會同質性與民族凝聚力，則公共制度紅利將更有力地支撐中國經濟新常態下的持續增長。正如托馬斯·皮凱蒂在《21世紀的資本論》的中文版“序言”中所說：“有一件事是肯定的：中國會從諸多矛盾之中找出一條獨一無二的決定性道路，其他國家也是如此。歷史自會開創新的道路，往往就在最出人意料之處。”［8］

（特別感謝在澳大利亞國立大學訪學期間，ANU College of Asia&the Pacific，Crawford School of Economics&Government和The Arndt-Corden Department of Economics提供的優良的學術氛圍和資料便利。)

[1]Arvind Subramanian.India's turn:understanding the economic transformation［M］.Oxford：Oxford university press，2008.

[2]Fali S.Nariman.Some Thoughts on Nehru's Vision ［A］.Rajesh M.Basrur.Challenges to Democracy in India［C］.Oxford：Oxford University Press，2009.16—17.

[3]Upendra Baxi.India Democracy:A Critique［A］.Rajesh M.Basrur.Challenges to Democracy in India ［C］.Oxford： Oxford University Press，2009.58—59.

[4]World Justice Project.Rule of Law Index 2013［R］.

[5]羅伯特·巴羅.經濟增長的決定因素——跨國經驗研究［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.

[6]阿瑪蒂亞·森.民主是一種普遍的價值觀［R］.

[7]A.Przeworski， M.Alvarez， J.A.Cheibub，F.Limongi.Democracy and Development:Political Institutions and Material Well-being in the World， 1950—1990［M］.Cambridge：Cambridge University Press，2000.

[8]M.Lundberg and L. Squire. Growth and Inequality:Extracting the Lessons for Policymakers［R］.World Bank Working Paper，Washington D.C.1999.