論地方性控煙立法的基礎

阮麗錚

（中原文化藝術學院，河南 鄭州 450000）

2003年世界衛生組織通過的《煙草控制框架公約》，是具有全世界法律效力的公約。中國既是公約的締約國，又是公約的創始會員國。中國的控煙一直為世界所關注。中國很早就意識到煙草的危害，從20世紀70年代末開始，國家就陸續制定了很多控煙的規定。在加入《煙草控制框架公約》后，針對國家層面沒有立法，地方要不要先立的問題展開了激烈的爭論。根據統計，2006年《煙草控制框架公約》正式實施后，已有北京（2008）、銀川（2008）、上海（2009）、杭州（2009）、哈爾濱（2011）、天津（2012）、青島（2013）等相當數量的城市對原來立法進行修改或重新立法。控煙立法與其他領域由中央至地方的立法方式不同，控煙的相關法律法規尚未完善化和具體化。因此，目前階段最為可行的就是各主要城市通過有效完善的地方立法，對管轄區域內進行有效的控煙。盡管沒有中央立法，但地方控煙立法覆蓋范圍變廣，就是控煙在基礎實踐中得到有效的實施。縱觀世情、國情、省情，控煙已是大勢所趨，但能否把這種趨勢上升為立法層面，還有一個探索的過程，在此，基礎分析是最為重要的。

一、控煙立法的政治基礎

根據社會契約論，政府的政治正當性首先在于保障本國公民的基本權利。盧梭認為：“政府就是臣民和主權者之間所建立的一個中間體，以便使得兩者互相適合，它負責執行法律并且維持社會的以及政治的自由。”①可見，中華人民共和國是人民共和國，一切權利屬于人民，中華人民共和國的政府是人民的政府，保障人民生命健康是中華人民共和國政府義不容辭的責任。依據政治正當性原則，我國政府首先應當承擔保護本國公民減少和消除煙草煙霧危害的責任；其次，積極防范因為煙草使用所導致對本國公民的健康危害，保障國民的身體健康權；再次，煙草是成癮性產品，煙草使用者對煙草需要的變化需要較長時間，政府應該順應國家經濟轉型思路，制定煙草產業轉型政策，對煙草種植進行嚴格控制，使煙農轉向替代性農作物種植，遏制煙草業的發展，從根本上達到控煙的目的。

我國《煙草控制框架公約》執行以來，由于受煙草經濟效益的阻撓和煙草“另類文化”的影響，控煙雖有一定的成效，但仍不盡如人意。2013年12月29日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》②。這既是維護黨政機關和領導干部的形象之舉，也是落實黨的十八大報告提出的“全面推進依法治國”的需要，更是依據憲法的人權保障原則，考慮《煙草控制框架公約》的實施大計。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“目前，中國特色社會主義法律體系已經形成，法治政府建設穩步推進，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強。”③2014年11月24日，國務院法制辦公布了國家衛計委起草的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》，并公開征求意見。這是我國首次擬制定行政法規在全國范圍全面控煙。由此表明，在國家層面通過行政法規對禁煙場所、責任主體、法律責任予以明確，證明控煙立法已經進入實質性階段。

二、控煙立法的社會基礎

控煙不等于禁煙，吸煙者有吸煙的權利，但不得損害非吸煙者的權利和健康，法律保護的是非吸煙者的健康權。因此，在公共場所的吸煙行為應視為侵犯其他公民的健康權，關于吸煙權利和自由的辯解應視為無效，這也是控煙立法合法性的基礎。

盡管很多人已經意識到煙草使用對人的危害性，但煙草營銷通過正常化、美化煙草使用，制造吸煙解壓等極具欺騙性和誘導性的“美麗陷阱”，吸引了眾多受過高等教育的人士、年輕女性和青少年加入煙民隊伍。尤其對青少年來說，心理和生理暫不成熟，對社會的認識片面、缺乏鑒別力和自律性，煙草廣告又利用青少年熱衷體育和崇拜明星的心理，以喜聞樂見的形式和內容，以贊助體育和文化活動，慈善捐贈（如贊助一百多所“煙草”希望小學、紅河助學金等），通過網絡傳播到世界各地，獲得社會的認同，培養青少年對煙草業的感恩，形成吸煙是時尚、個性和有氣派的表現。

黨的十八屆四中全會指出“必須保證人民在黨的領導下，依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。必須使人民認識到法律既是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規范，增強全社會學法遵法守法用法意識，使法律為人民所掌握、所遵守、所運用”④。由此可見，法律離不開強制，但又不能依賴強制，控煙立法已然建立在絕大多數人對煙草危害的共識和控煙意愿積極的社會基礎上。我們看到，一個國家重視控煙，精英支持控煙，社會呼吁控煙的時代正在來臨。

三、控煙立法的經濟基礎

煙草是唯一按其用途使用會致人死命的合法商品，并因此而導致了大量嚴重的、難以治療的疾病，進而造成大量的生命健康損失和醫療浪費。客觀事實一再證明：煙草業已成為最大的健康危害型產業，對人民健康具有極大的影響。但是，多年來煙民數量有增無減，卷煙銷量連年攀升。由吸煙而產生的醫療費用和吸煙所導致的生產力損失逐年增加，被動吸煙所產生的醫療成本和生產力損失同樣驚人。究其根源，巨大的利潤誘惑是直接原因，煙草帶來的財政稅收是政府有意無意護短的內在原因。

應當承認，煙草經濟確實含有很高的經濟利潤，尤其在一些煙草業集中區域和不發達地區，煙草收入成為財政的重要支柱。但經過三十多年的改革開放，國家的經濟結構和社會結構已然發生很大變化。由吸煙消耗的社會總成本已經遠遠高于煙草效益的總額，且由于煙草所導致疾病的滯后性，其帶來疾病和死亡所耗費的醫療費用還會增大，將煙草行業看作支柱產業已經嚴重阻礙了經濟的科學發展。

如果把視野放開一些，控煙的經濟功效就更為明顯。經濟活力，說到底是一種資本活動。經濟效能，說到底是一種綜合配置的優化。對個人而言，健康是資本；對社會而言，健康是人才資源最核心，也最基礎的資本。人在使用煙草的過程中，無疑是對自身健康和他人健康的有意損害，而且后果嚴重。在全民醫保的覆蓋中，這種損害造成的醫療費用由全社會的納稅人共同負擔，實質上是對于公共資源的踐踏，違反了我國《憲法》“公民平等的享有權利，平等履行義務”的基本原則。因此，在控煙立法上，應該對不平等履行義務使用煙草的主體與非使用煙草的主體在享受醫療保險權利上有所區分，以維護憲法的平等原則。我國經濟學專家結合國外煙草控制經驗和我國煙草經濟的數據分析，指出煙草控制對經濟發展不會造成影響，而是保護勞動力、改善勞動力綜合素質、節省醫療費用，能為國家的經濟提升注入可持續發展的血液。

更何況，一個政府要樹立在國際上的正面形象時，不能只考慮GDP，要更多地考慮人民的實際利益。中國政府已經意識到發展經濟，不能以犧牲環境為代價，更應該意識到發展經濟不能以犧牲國人的健康為代價。人口質量和水平決定著一個民族和國家的核心競爭力和發展承載力，而煙草則是高質量人口的合法克星，這種合法性無異于是對民族和國家的競爭力與發展承載力的釜底抽薪。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕。”⑤因此，在我國加強義務教育的資金投入，提高高等教育水平建設的基礎上，應該立法抑制煙草經濟，保護人力資源的健康，切實發揮出人力資本投入的正效益，全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢。在全國性立法尚不成熟時，通過地方立法來推進國家立法也是非常有效的措施。

四、控煙立法的文化基礎

文化指人的生活方式，就是“人化”和“化人”的生活方式。法治作為一個帶有導向型、理想性的文化概念，其意義就是讓依法而治成為人們的社會生活方式。

煙草消費在我國已有400多年的歷史，吸煙被看作個人嗜好，敬煙已經成為重要的社交手段，不知不覺香煙已融入民俗，成為交際的“另類文化”，在交際中，以敬煙表達對他人的親切、重視、有禮，達到調節人際關系的目的。隨著社會的發展，科學的進步，實踐進一步印證了煙草給人帶來的危害性，每年因吸煙造成的慘劇不斷發生，給社會、當事人及家庭造成的痛苦和影響短時間難以消除。煙與酒相比，對人的損害影響面更大，有時一人吸煙，多人吸二手煙，甚至數十人吸二手煙，而且煙草危害具有的滯后性被嚴重低估或忽略，使二手煙受害者難以逾越煙草代表的所謂熱情好客、尊重有禮的“另類意義”，選擇表面的附和或者隱忍，更礙于煙草“另類文化”的壓制使大眾控煙意識長期被壓迫。

應當看到，一個地方的煙草“另類文化”越濃厚，其經濟發展越落后。應該打破落后的鄉土觀念，使人們懂得煙草“另類文化”就是虐待和自虐的文化。科學證明，接觸煙草煙霧會造成死亡、疾病和功能喪失，實踐一再證明吸煙、敬煙、送煙無異于吸疾病、敬災害和送痛苦。應該扭轉煙草“另類文化”對人和社會的損害，積極順應人們對自身健康的保健要求、順應可持續發展的要求。錢穆先生說：“一切問題，由文化問題產生，一切問題，由文化問題解決。”⑥法律文化是一種引領文化和規則文化，應該弘揚法治精神，在煙草使用上對人的權利和義務加以具體分析和規定，扭轉煙草成為交際“另類文化”的有害局面，尊重和保護吸煙者和非吸煙者的權利，也規定每個人應該擔負的義務，體現法治建設造福人民的理念。

五、控煙立法的法律基礎

2003年5月21日第56屆世界衛生大會上，192個世界衛生組織成員國談判達成了《煙草控制框架公約》，它重申了所有人民享有最高健康水平的權利。《煙草控制框架公約》是世界上第一份公共衛生條約，旨在降低煙草對健康和經濟的破壞性影響。2003年11月10日，中國政府簽署了《煙草控制框架公約》，成為公約第77個簽約國，中國既是公約的締約國也是創始會員國。在2005年8月，全國人大常委會批準了《煙草控制框架公約》，并于2006年1月在中國生效。

從我國的情況看，我國的控煙起源于1979年7月23日，衛生部、財政部、農業部和輕工業部四部委聯合發布禁煙通知。緊接著，全國愛國衛生運動委員會、鐵道部也發布了相關禁煙的規定。1987年4月1日，國務院發布的衛生管理條例以及1991年衛生部發布的實施細則中也有針對性地提出關于公共場所禁煙的具體內容。

2005年8月批準《煙草控制框架公約》后，各地地方立法機構對原有控煙立法進行修訂或重新制訂，原來立法以政府規章形式存在的大多被地方性法規所代替，地方性法規比重迅速上升。且近年各級人大代表和政協委員關于控煙立法的提案、議案都在逐年增長。2013年，青島、深圳、鞍山、蘭州、唐山、紹興、南寧和長春8個城市的無煙環境法頒布或生效。但是，地方性控煙立法效力層次偏低，吉林省出臺了控煙的省級立法，其余控煙范圍以城市為主，對縣級以下地域規制較少，還有部分城市控煙立法缺失，未能解決不具有地方立法權力的縣、市缺法控煙的障礙。還有地方立法規定與世界衛生組織《煙草控制框架公約》標準有巨大差距，對煙草贊助、廣告和促銷缺乏規章制度，并存在控煙立法監管制度不明確，監管模式不科學，執法制度缺乏可操作性，甚至對吸煙區（室）的設立也缺乏嚴格的設立標準和審批程序等問題。更關鍵的是，中國政企合一的煙草業屢屢動用公權力來銷售煙草，從媒體揭露的一些縣、市用“紅頭文件”攤派“公務用煙”的頻率來看，不僅沒有收斂，而且持續增長。

從整體來看，地方性控煙立法的質量和法律條款的可操作性有所提高，在禁煙場所的設定上更接近《煙草控制框架公約》第八條及其實施準則的要求。這些地方性控煙立法探索有效推進立法和執法的途徑，為我省控煙立法提供了借鑒和科學依據。因此，迫切需要結合當地的經濟發展和文化環境進行地方性控煙立法，以解決政府規章難以滿足控煙立法的范圍和措施、禁煙標識、禁煙場所經營者和管理者職責、吸煙點的設立、控煙宣傳教育、禁煙幫助和違法控煙規定的處罰辦法，以及煙草種植業轉型等關于內容擴充、制度缺乏可操作性和執法權威不足的需要。

總之，人是國家的主體，人民是國家的主人，煙草控制不僅是每個家庭的期待，不僅是社會有識之士的搖旗吶喊，不僅是提高國人身體素質的需要，更是社會健康可持續發展的基礎。因此，煙草控制是維護人民利益的必然之策，需要國人逐步形成共識，更應該在立法層面上、在社會公共環境中扎實推進并取得實質性進展和成效⑦。

［本文為河南哲學社會科學規劃項目（2013BFX002）階段性成果］

注釋：

①湯曉燁：《國家賠償責任的實現》，湘潭大學碩士論文2010-05-06。

②中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》，新華網2013-12-29。

③④⑤《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

⑥錢穆：《文化學大義》，臺灣中正書局1981年版，第3頁。

⑦胡玉鴻：《社會本位法律觀之批判》，《法律科學》2013年第5期。