論我國存款保險制度之構(gòu)設(shè)

姚遠

（黑龍江大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱150080）

論我國存款保險制度之構(gòu)設(shè)

姚遠

（黑龍江大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱150080）

存款保險制度是金融安全網(wǎng)的三大支柱之一，是銀行業(yè)等金融機構(gòu)市場退出機制的重要組成部分。其在保障廣大存款人利益、維護金融安全穩(wěn)定方面發(fā)揮著巨大的作用，隨著我國金融市場的不斷發(fā)展，市場經(jīng)濟體制的逐步完善，金融監(jiān)管力度的不斷加深，我國建立存款保險制度的條件和時機已經(jīng)成熟。從我國國情出發(fā)，對我國存款保險制度的建立進行初步分析有利于建構(gòu)我國存款保險制度。

存款保險；隱性存款保險；顯性存款保險

一、存款保險制度概述

存款保險制度在我國保險領(lǐng)域是一個比較新的概念，它是以人們在銀行的儲蓄款項作為保險對象，當被保險的銀行基于破產(chǎn)倒閉、資金匱乏等原因而無法向存款人支付存款時，由存款保險機構(gòu)在其責任限額內(nèi)優(yōu)先向存款人支付，然后依法向被保險的銀行進行追償或?qū)ζ鋵嵤┵Y產(chǎn)處置行為的制度。目前，存款保險制度大約已經(jīng)在世界上110多個國家或地區(qū)建立起來。1858年，盧森堡建立了為國內(nèi)存款機構(gòu)在市場上吸收存款而提供保護的制度，可以視為存款保險制度的雛形。1924年，捷克斯洛伐克創(chuàng)立首個存款保險制度，但短時間內(nèi)就停止了。1933年，美國成立存款保險機構(gòu)，開始實施存款保險制度，通過實踐成為世界上對其他國家產(chǎn)生深遠影響的制度，可以說美國才是正式開啟存款保險制度的國家。在已經(jīng)建立存款保險制度的國家中，有的實行顯性存款保險制度，有的實行隱性存款保險制度。其中，顯性存款保險制度是指通過立法程序，規(guī)定出具體的法律條文，以此建立存款保險機構(gòu)，維護存款人的一種制度；隱性存款保險制度是指國家沒有通過立法的形式確立存款保險制度，而是由政府或中央銀行來充當最后償還人的角色，在金融機構(gòu)破產(chǎn)后，運用政府財政或中央銀行的資金來填補存款人的損失，其通常是全額償付的。目前大多數(shù)發(fā)展中國家采取的都是隱性的存款保險制度，當然我國也不例外。

存款保險制度的核心在于通過建立市場化的風(fēng)險補償機制合理分攤政府、股東和存款人因存款類金融機構(gòu)倒閉而發(fā)生的財產(chǎn)損失，保護存款人的利益和提升社會公眾對銀行體系的信心，維護金融體系的穩(wěn)定。銀行業(yè)市場上信息不對稱，存款人缺乏銀行業(yè)金融機構(gòu)的有效信息，存款沒有安全的保障制度，這都會加重存款人的顧慮，逐漸喪失對銀行業(yè)等金融機構(gòu)的信心，而存款保險制度的建立恰恰解決了這一問題。存款保險制度之所以發(fā)揮作用，重要原因是它能給予存款人一種心理上的支持和安慰，使得存款人不會因為吸收存款的金融機構(gòu)的經(jīng)營問題和各種傳聞而非理性地到金融機構(gòu)要求提取存款，有效地減少了金融機構(gòu)擠兌情況的發(fā)生。存款人代表了社會廣大公眾的利益，是銀行等金融機構(gòu)直接影響的對象，保護存款人的利益就是為了防止和減少因為銀行業(yè)等金融機構(gòu)經(jīng)營不善發(fā)生市場退出給社會帶來的影響，是維護社會信用制度的基礎(chǔ)。簡單說來，存款保險制度一方面可以通過保險基金保護存款人的利益，建立存款人對銀行業(yè)等金融機構(gòu)的信心，防止銀行業(yè)等金融機構(gòu)擠兌現(xiàn)象的發(fā)生，減少銀行業(yè)等金融機構(gòu)倒閉的風(fēng)險；另一方面存款保險制度可以保證即便是在銀行業(yè)等金融機構(gòu)因經(jīng)營不善等其他原因需要市場退出時，存款人的存款利益也不會因此而受到損失。所以存款保險制度的設(shè)立不但保護了存款人的利益，還保障了銀行業(yè)等金融機構(gòu)市場的穩(wěn)定和安全。其宗旨是保護存款行為所產(chǎn)生的法律關(guān)系中的雙方主體的利益，維護存款人和金融機構(gòu)的穩(wěn)定關(guān)系。而實現(xiàn)銀行業(yè)等金融機構(gòu)市場的穩(wěn)定和安全是存款保險制度在保護存款人利益的直接目的之外更深層次的制度追求［1］。

二、國內(nèi)外存款保險制度現(xiàn)狀

在20世紀30年代的經(jīng)濟危機中，美國遭受了重大損失，約有9000多家銀行破產(chǎn)，負債累累，整個金融界陷入癱瘓的狀態(tài)。為了拾回公眾對銀行的信心，美國建立了存款保險制度，以此來保護存款人的利益和維護金融體系的穩(wěn)定。通過一系列的努力，美國銀行業(yè)的經(jīng)營狀況得到顯著改善。作為最早正式建立存款保險制度的國家，美國開啟了金融界的新篇章。同時美國的成功經(jīng)驗對其他國家也產(chǎn)生了積極影響，各國紛紛效仿，先后建立起符合本國國情的存款保險制度。1962年，印度成立存款保險公司和信用保險公司；1971年，日本制定了《存款保險法》，設(shè)立存款保險機構(gòu)；1976年，德國建立了以自愿式模式為主的存款保險制度；1979年，英國成立了存款保險委員會。此外，一些發(fā)展中國家、國際性組織、地區(qū)性組織也展開了對存款保險制度的研究，先后建立了各具特色的存款保險制度。隨著存款保險制度的迅速發(fā)展，國際貨幣基金組織于2003年發(fā)表《存款保險制度最優(yōu)實踐原則》，預(yù)示著存款保險制度迎來了鼎盛時期。

對比各國的存款保險制度，按照職能模式可以分為以下幾種：一是“付款箱模式”，負責賠付存款、提供援助，典型代表如英國（2007年以前）。二是“損失最小化”模式，負責賠付存款、風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險處置，典型代表如日本。三是“風(fēng)險最小化”模式，除具有“損失最小化”模式的職能外，還具有早期糾正和補充監(jiān)管職能，典型代表如美國。其中，“損失最小化”和“風(fēng)險最小化”模式得到諸多國家的效仿，取得了較好的成績。我國以銀行為主要代表的金融機構(gòu)，要想走向市場，與國際接軌，參與國家間的競爭，建立一套適合國情的存款保險制度是必要的。

我國金融業(yè)的市場化建設(shè)尚處于改革階段，市場化程度不高，許多相應(yīng)的制度沒有建立起來。就目前來看，我國還沒有建立顯性存款保險制度，實施的依舊是隱性存款保險制度，但這并不能否認我國對建立顯性存款保險制度做出的努力。早在1993年，我國就開始了對顯性存款保險制度的探索，《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中就提出了為保障社會的公共利益，建立存款保險基金的主張。隨后的幾年，央行便開始對“如何建立顯性的存款保險制度”進行了一系列的調(diào)研和考察工作，不斷進行探究，試圖建立一個符合我國國情的制度。在2004年，我國成立了中國人民銀行金融穩(wěn)定局存款保險處，開始著手起草《存款保險條例》，這也標志著我國將存款保險納入立法的工作范疇。2007年，我國正式將建立存款保險制度列入當年的工作日程中，但是其卻因隨后的金融危機而被束之高閣。這一晃就是幾年的時間，作為在金融改革中健全金融機構(gòu)風(fēng)險處理機制的重要環(huán)節(jié)，間接地也影響到了我國金融經(jīng)濟改革的步伐。直到2012年，人民銀行對外宣稱：“中國推出存款保險制度的時機已經(jīng)基本成熟。”同年7月份，人民銀行的決策層收到一份題為《建立存款保險制度刻不容緩》的報告。隨后的2013年，央行也對外宣稱：“目前就推出存款保險制度而言，不僅時機已經(jīng)成熟了，而且條件也已經(jīng)基本具備了，可選擇在適當?shù)臅r機出臺實行。”而就2014年的情況來看，推出的可能性極大，因為央行在今年人民銀行的工作會議上正式表示：關(guān)于存款保險制度的準備工作基本就緒。從上述進程不難看出，我國顯性存款保險制度的發(fā)展可謂是一波三折，不斷經(jīng)歷著洗禮和考驗，但最終還是“箭在弦上”，實施指日可待。

三、我國隱性存款保險制度的缺陷分析

雖然我國在努力推出顯性存款保險制度，但目前仍未明確建立，實行的還是隱性存款保險制度。長期以來的隱性存款保險制度形成了兩種共識：一是所有的金融機構(gòu)享有“最后貸款人”提供的無償擔保；二是銀行的信譽總是和國家的信譽聯(lián)系在一起。我國這種隱性的模式在前期的確保護了存款人的利益，維護了金融市場的穩(wěn)定，但隨著我國金融改革的深入，這種隱性存款保險制度的缺陷便不斷暴露出來，其嚴重程度不容小覷。

首先，隱性存款保險制度所消耗的巨大成本給政府和央行帶來了沉重的負擔。就我國的國情和市場經(jīng)濟的發(fā)展模式來看，長時間的計劃經(jīng)濟體制使政府總喜歡干預(yù)金融機構(gòu)的發(fā)展和運營，并形成一種陋習(xí)，當金融機構(gòu)出現(xiàn)問題時，政府總會站出來撐腰。但是隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，眾多的金融機構(gòu)如雨后春筍般出現(xiàn)，如果政府和央行都為其買單的話，必將不堪重負，嚴重制約國家的財政政策。

其次，道德風(fēng)險往往產(chǎn)生于隱性存款保險制度中。政府和央行在金融機構(gòu)破產(chǎn)后，總是充當清償人的角色，用國家的財政資金全額支付給存款人，以保障其合法的利益。可這樣會讓存款人產(chǎn)生一種錯覺，感覺有如此的國家信譽作保障，幾乎處于零分險，淡化了對風(fēng)險的意識，不利于金融市場的發(fā)展。同時，這也是對金融機構(gòu)的一種放縱，有了此等保障，便可以恣意地開展高風(fēng)險業(yè)務(wù)，大大超過其自身的風(fēng)險承受能力，埋下了極大的隱患。試想一下，如果各金融機構(gòu)都是如此，就算有幾個政府或央行替你撐腰都是不管用的。

再次，隱性存款保險制度不利于市場經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。在我國，四大國有銀行在金融界占據(jù)著主體的地位，能夠得到政府的更多青睞，擁有更多的行政權(quán)力。而對于其他中小型金融機構(gòu)，在這種體制下得到的保護遠遠不足，在市場競爭中總是處于劣勢的地位。長期不公平的待遇必然會引起市場經(jīng)濟的負面效應(yīng)，不符合我國可持續(xù)發(fā)展的政策。

所以，我國現(xiàn)行的隱性存款保險制度對我國經(jīng)濟的長期發(fā)展是不利的，應(yīng)盡快建立適宜中國國情的存款保險制度。

四、我國存款保險制度的構(gòu)建設(shè)想

存款保險制度的構(gòu)建是一個系統(tǒng)、復(fù)雜、廣泛的工程，它與我國的金融制度、法制制度等都有著密切的聯(lián)系。設(shè)計存款保險制度應(yīng)首要堅持這樣幾條原則：（1）要從隱性變成顯性；（2）要從我國的國情出發(fā)，堅持可持續(xù)發(fā)展的政策；（3）要堅持系統(tǒng)化的管理流程，避免政府的過多干預(yù)。并在這些原則的基礎(chǔ)上重點關(guān)注以下方面：

第一，我國應(yīng)設(shè)置獨立的存款保險機構(gòu)。美國的存款保險機構(gòu)叫聯(lián)邦存款保險公司，負責處理日常的金融業(yè)務(wù)，同時還賦予了監(jiān)督管理職能。具體為：“對投資銀行的檢查監(jiān)督，保證銀行經(jīng)營的安全；對問題銀行的處理，進行重點監(jiān)控和提出改進管理的具體規(guī)劃；對破產(chǎn)銀行的處置，合理分配銀行的財產(chǎn)和保護存款人的利益。”［2］鑒于美國的聯(lián)邦存款保險公司的經(jīng)營模式，我國可以擇其優(yōu)點，結(jié)合中國現(xiàn)有國情，建立屬于中國特色的存款保險機構(gòu)。中國境內(nèi)保險公司的經(jīng)營模式主要是以保險公司收取的保費為資本進行投資，獲取利潤，保障廣大保戶的利益。實質(zhì)的內(nèi)涵是個人的一種投資行為，只不過風(fēng)險相對較小，甚至微乎其微。但這種經(jīng)營模式不適合存款保險，存款保險機構(gòu)的性質(zhì)不是以營利為目的，其主要作用是事后補償，保護存款人利益，以社會公共利益為追求目標。另外，存款保險機構(gòu)還必須具備兩個硬性條件：一是強大的資金實力；二是以國家信用作后盾。故我國應(yīng)建立一個非公司類的存款保險機構(gòu)，由政府和存款類金融機構(gòu)共同出資。但要注意它應(yīng)該是一個獨立的機構(gòu)，既不附屬于中央銀行，也不附屬于銀監(jiān)會，而是與央行、銀監(jiān)會分工負責，各司其職。具體分工為：“存款保險機構(gòu)負責處理賠付存款及日常的金融業(yè)務(wù)，為金融機構(gòu)的市場退出做好斷后工作；銀監(jiān)會負責對金融機構(gòu)的檢查監(jiān)督，并對問題金融機構(gòu)進行重點監(jiān)控；央行負責重組的工作，對問題金融機構(gòu)進行重組和接管。”

第二，我國應(yīng)采取層次性的統(tǒng)一費率。存款保險費率存在著統(tǒng)一費率與差別費率之分。統(tǒng)一費率是指提前設(shè)定好費率，對所有參保的金融機構(gòu)不加區(qū)分地統(tǒng)一征收固定的保險費率。這種費率的優(yōu)點在于設(shè)計簡單，操作方便，容易管理。但這種優(yōu)點卻不足以掩蓋明顯的弊端，其對各金融機構(gòu)不作分析就征收相同的費率，會產(chǎn)生極大的不公平性，甚至?xí)又啬承┙鹑跈C構(gòu)的負擔。差別費率是指費率是浮動變化的，它是以每家金融機構(gòu)的信用等級，資金充足率，風(fēng)險評估，資金流動情況等為標準，根據(jù)實際情況進行定期調(diào)整的費率。這種費率的優(yōu)點是將銀行的投保成本與其風(fēng)險信用等級聯(lián)系在一起的，高風(fēng)險的銀行其費率相對較高，低風(fēng)險的銀行其費率相對較低，在一定程度上保證了公平性。但這種費率實行的前提條件要求具有完善的風(fēng)險評估體系和健全的金融監(jiān)管制度，可這些條件在我國都是欠缺的。

我國是一個人口大國，地域遼闊，分布不均是我國的現(xiàn)狀。在設(shè)定費率時應(yīng)采取這兩種費率的優(yōu)點，總體上實行地域差別的統(tǒng)一費率，并在這基礎(chǔ)上局部可以實行簡單的差別費率，使之具有層次性。這種模式的費率一方面設(shè)計簡單，操作性強，利于前期的實施；另一方面避免了單純的統(tǒng)一費率引發(fā)的銀行間的道德風(fēng)險，保證既不會加重銀行的負擔，也不會使其享受優(yōu)于其他銀行的費率，保障金融機構(gòu)之間的公平性。

第三，我國應(yīng)實行強制性的存款保險模式。目前主流的保險模式有自愿性和強制性兩種。自愿性的存款保險模式不過多的干預(yù)金融機構(gòu)，而是由金融機構(gòu)根據(jù)自身的情況進行選擇。可是這樣的模式是不適合我國的國情和發(fā)展需要的，很容易造成兩極的分化，加大各金融機構(gòu)之間的矛盾；更會加重銀行間的擠兌及金融危機，不利于我國金融經(jīng)濟的發(fā)展。強制性的存款保險模式要求所有具有吸收公眾存款功能的金融機構(gòu)（國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市及農(nóng)村信用社等）都必須納入我國存款保險的體系。這樣的模式是符合我國現(xiàn)有的國情和金融政策的。2013年7月，人民銀行決定全面展開金融機構(gòu)貸款利率化管制，這一決定改變了商業(yè)銀行的傳統(tǒng)經(jīng)營模式，加劇了風(fēng)險，徹底顛覆了大部分人的想法，即銀行是不會倒閉的。所以采取強制性的繳費模式是必要的，不僅能夠保障我國存款保險機構(gòu)資金充足，而且還能為我國建立顯性存款保險制度提供重要保證。

第四，應(yīng)根據(jù)實際情況確定存款保險機構(gòu)的賠付標準。世界上主流的賠付標準主要有全額賠付和限額賠付兩種，而在建立存款保險制度的國家中，其前期往往實施的是全額賠付，并在不斷探索的過程中開始實行限額賠付。全額賠付換句話說就是我國隱性存款保險制度的翻版，顯然是不行的。我國應(yīng)接受限額賠付，根據(jù)實際情況確定自己的最高標準。目前國際上計算保險限額的方法主要有兩種：一種是根據(jù)人均GDP的2～5倍進行計算；一種是按照使90%的存款人得到全額賠付的方法進行計算［3］。若按照此種計算方法計算，算出的上限是10萬元，但這對于我國來說顯然是低的，不符合我國的現(xiàn)狀的，我國的存款保險限額應(yīng)高于國際的平均標準。因為我國是一個儲蓄大國，大部分的居民還是會把主要的財產(chǎn)存到銀行，故儲蓄率相對較高。據(jù)澎湃新聞報道，我國目前儲蓄50萬元以下的存款人基本達到了90%以上，這一數(shù)值不僅包括我們通常理解的自然人，而且還涵蓋了一些法人的小額存款。所以為了保護廣大儲戶的利益，出于更穩(wěn)妥的考慮，可以35萬元作為限額。當發(fā)生金融危機時，35萬元以下的存款人可以獲得全額賠付，35萬元以上的存款人按照不同的比例分段進行遞減賠付。

存款保險制度是個龐大復(fù)雜的制度，但卻很有意義。對于這一問題的研究，筆者認識到了存款保險制度在金融危機時所產(chǎn)生的巨大價值作用，作為在經(jīng)濟市場中金融機構(gòu)破產(chǎn)保護的重要支柱，不僅維護了金融市場的穩(wěn)定，而且還有助于減少政府的財政負擔，保護金融機構(gòu)間的公平競爭，加快我國金融市場的發(fā)展。但是我國作為市場經(jīng)濟的后起之秀，在建立存款保險制度時必須審時度勢，立足于我國金融市場的現(xiàn)狀，深化改革，同步發(fā)展。另外，還應(yīng)加快制定有關(guān)“存款保險”的相關(guān)法律政策，及時出臺《存款保險法》，為存款保險制度提供強大的法律基礎(chǔ)，使其符合我國法治社會建設(shè)的方針政策。

［1］張學(xué)強.銀行業(yè)金融機構(gòu)市場退出法律制度研究［M］.北京：法律出版社，2014：210－212.

［2］郭永平.美國存款保險制度對我國的啟示［J］.時代金融，2014，（3）.

［3］張方舟.我國存款保險制度構(gòu)建研究［J］.經(jīng)營管理者，2014，（3）.

［責任編輯：劉曉慧］

DF529

：A

：1008-7966（2015）01-0102-03

2014-10-20

姚遠（1989-），男，山東單縣人，2012級民商法學(xué)專業(yè)碩士研究生。