中國老年人貧困治理研究

孫 琪 宇

(吉林大學哲學社會學院，長春130012)

改革開放三十多年來，中國經濟一直在持續高位運行，國民收入水平有了極大提高，貧困問題得到一定程度的緩解。但隨著人口老齡化趨勢的不斷加速以及青壯年勞動力的不斷減少，中國的經濟增長進入了一個拐點，有學者擔憂中國已經步入了一個“未富先老”的困境［1］。聯合國和世界衛生組織將60 歲以上人口定義為老年人群，據國家統計局《2014 年國民經濟和社會發展統計公報》數據，截至2014 年中國老年人口所占比重達到15.5%，老年人口已達2.12 億，是目前世界上唯一一個老年人口總數超過2 億人的國家。老年群體因其生理機能衰退，經濟獲取能力及社會影響力不斷弱化，容易受到貧困問題的困擾。由于中國社會保障體系中有關老年人的保障制度并不完善，加之老年人服務和收入保障的缺乏，這一群體出現貧困的概率也要高于總體貧困發生率［2］。

老年人貧困問題在學界已有諸多學者進行較為系統的研究，他們從老年人貧困成因入手，進行多角度的剖析并提出治理方案，也有學者對老年人貧困群體進行數量模型的測算或貧困特征的量化分析，總的來說，對老年人貧困問題的治理研究主要集中于對扶貧政策及最低生活保障的研究。近年來，越來越多的學者開始從社會工作介入老年貧困問題的角度對老年人貧困治理進行探索［3］，同時也有學者倡導政府部門與非政府部門合作進行貧困治理［4］，進而推導出社會治理主體由政府主導向社會協同治理這一路徑發展［5］。但在之前的研究中，對于如何發揮老年群體在社會治理過程中的能動作用，以及如何最大效用地發揮各方力量的協同機制上還存在一定空白。本文試圖通過梳理老年貧困治理的經驗，在貧困的社會治理這一框架下，引入老年人貧困問題社會治理的運作模式，并對這一模式可能面對的機遇和挑戰進行探討。

一、老年人貧困問題的成因及影響

改革開放以來，中國老年貧困人口高速增長，貧困問題日益突出，值得引起全社會廣泛關注。楊立雄教授通過測算得出，中國老年人口實際貧困數超過1 800 萬，老年人貧困發生率超過10%。中國政府自20 世紀80 年代開始在城市和農村推行了大規模的扶貧攻堅運動并取得了顯著的成效，隨著社會經濟水平及人均收入的提高，大大減少了城鄉居民貧困人口，但隨著人口老齡化進程的提高，老年人貧困人口數量卻在不斷加大，在貧困人口總體中所占比重日漸凸顯。

何謂老年人貧困?雖然老年人貧困的界定可以借助學術界相對通行的量化標準如恩格爾系數法、貧困線法和主觀感受法進行測算，但老年貧困也有其特殊性，包括生理健康、情感狀況以及家庭及社區支持等，都對老年人貧困的研究有著重要的影響。Valentine 認為，造成貧困的基本原因是社會不平等，即相對剝奪。Bradshaw 則通過對貧困理論進行梳理，從個人、文化、政治經濟結構、地理環境、代際循環等方面對貧困進行了定義。筆者認為，老年人貧困可以定義為老年人處于一種經濟、政治、文化、健康等資源獲取能力相對剝奪和缺乏的狀態。

1.老年貧困的成因。老年人貧困的成因可以從多個維度進行考評，Amartya 的“貧困能力”觀點認為，人們擁有了“基本可行能力”就擁有了發展和致富的機會，貧困自然無從談起，沒有這種能力或這種能力被剝奪便會陷入貧困。

從老年人自身看，老年人的首要特征即隨著年齡的增長生理機能步入衰退期，由于退出勞動領域，獲取經濟收入和政治話語權的能力降低。這一過程也對老年人的心理產生了微妙的影響，使老年人變得更加敏感，具有一種自尊兼自責的情緒，容易產生社會交往障礙，出現精神貧困的問題;健康情況每況愈下，疾病的發生也是造成老年人貧困的重要因素，加之中國醫療保險保障水平仍不健全，因病致貧或因病返貧的現象在老年人中時有發生;老年人年輕時積累的人力資本多少也決定著老年人貧困發生的概率，年輕時教育投入或工作資歷等都決定了老年人退休后退休金水平，缺乏人力資本積累的老年人更容易在晚年發生貧困。

中國的家庭結構在近30 年間發生了重大的變化，傳統大家庭不斷分化瓦解，產生的更多核心家庭無法像傳統大家庭對老人起到穩固的贍養功能，“空巢老人”的數量不斷加劇。更為嚴重的是農村地區因青壯年外出打工留下年幼子女與老人組成的“留守老人”，讓老年人貧困問題雪上加霜;中國家庭普遍存在的“代際傾斜”現象，代際重心傾斜于子代，甚至老年人主動犧牲自己的利益而滿足孩子的需求，這種“代際傾斜”使得老年人的需求和利益往往最先被忽略，致使老人獲取的生活資源的能力處于劣勢。

社會對老年人群體保障的不足也是導致老年人陷入貧困的重要因素。城鄉二元體制導致的社會保障碎片化以及保障水平的不平衡給老年人貧困留下了隱患，雖然城鄉居民基本養老保險和新型農村社會養老保險的推行結合城鄉低保政策給老年人編織了一張普惠式的“保險網”，但不可回避的是它們的替代率非常低，僅能提供生存保障;老年工作和服務的缺乏也導致老年人陷入貧困，中國的老年產業并沒有隨著老年人口的高速增長而繁榮，老年人生活必要的長期護理、養老院床位以及社會化的養老機構供應能力都不能滿足長遠的需求。一方面，導致相關護理費用的高企，貧困老年人無法獲得這些資源;另一方面，越是貧困的人越需要得到更多的日常照護，但他們又都是貧困且缺少經濟來源的，因而也不可能得到充分的生活照料，那些需要生活照護又缺少經濟來源的老人會成為越來越困難的群體［6］。社會排斥理論是社會學對貧困問題解讀的一個視角，雖然“敬老”是中華民族的傳統，但在實際生活中對老年群體的歧視現象卻是普遍存在的，許多人對老年人存在消極和否定的心態，對這一群體存在“老邁，孱弱，固執，沮喪”等偏見，這種偏見導致老年人群體在社會生活中不斷邊緣化，無法公平地獲得社會認同和發展機會，加劇了老年人的精神貧困。

2.老年貧困的負面影響。盡管老年貧困問題必然會對整個社會運轉產生負面影響，但相較于其他貧困問題，由于老年人貧困群體的“邊緣化”和政治力量的缺乏，這一孱弱而老邁的弱勢群體對社會生活造成的沖擊難以讓人得到注意，但我們必須認真剖析老年人貧困造成的危害并提高警惕，避免在未來因為疏忽而引爆連鎖性的“次生”危害。

老年人貧困問題的負面影響，首當其沖的是這一群體自身所受到的影響。崔學華對農村老年貧困婦女的研究中發現，老年貧困婦女因貧困而影響了其在教育和智力上的發展，多患有常年的婦科疾病并無法得到有效治療，精神的貧瘠和體弱多病使其晚年生活質量非常低下［7］。由于貧困導致的物質精神匱乏，社會地位式微，使貧困老人對生活失去信心。Fukuda(2005)等人的研究發現，在日本，75 歲以上老年人中社會經濟水平(Social Economic Position)越低，自殺率越高。

老年貧困的另一危害是會產生貧困的代際轉移。哈靈頓認為，貧困是一種文化、制度和生活方式，一旦形成就無法改變，其本身具有代際傳遞的規律。這種貧困亞文化一旦形成，便會對身邊的人，尤其是其后代產生影響并代代相傳，貧困本身也就得以在這種形式得以傳遞。老年人貧困是一生積累的過程，其先前的貧困導致其對子女教育上投入的不足，容易造成其子女文化知識和人格發展上的不健全。更需要注意的是，在許多子女外出打工而將孫輩托付給貧困老人的“留守家庭”，這種貧困的代際轉移甚至會對第三代的成長造成不利的影響。

老年人貧困也會對社會治安和社會秩序造成危害。有學者認為，“犯罪是各種社會矛盾和消極因素共同作用的結果，歸根到底是由于經濟的影響”［8］，雖然Wilbnks 和Kim(1984)的研究并未在老年人的經濟波動和犯罪率上找到明顯的起伏關系，但在對日本和臺灣地區老年人犯罪問題的研究中可以發現，“老年空巢”和社會隔離是導致老年人犯罪的一個重要原因，對家庭和社會的日益不滿，導致越來越多的老年人走上了犯罪道路［9］，而貧困老人則更容易遭受這樣的境況而走上犯罪道路。有報道指出，日本老年人犯罪率不斷升高，有的老人由于貧困、無人贍養或孤獨，會主動犯輕罪而進拘留所，在拘留所里得到政府的照料并和其他老年犯一同生活改造，有的拘留所甚至由于老年犯過多而更像是一所養老院。毫無疑問，若不對老年貧困問題進行治理，會有個別老人因為生活所迫而犯罪，對正常的社會治安和社會秩序造成不良影響。

二、中國老年人貧困治理的特征

已有大量文獻對中國貧困治理的基本歷程進行過系統性的梳理，其中針對農村地區進行的扶貧治理過程，已有學者從不同視角進行了三階段論、四階段論及五階段論的劃分。①參見鄭功成《中國的貧困問題與NGO 扶貧的發展》，載《中國軟科學》2002 年第7 期;朱小玲、陳俊《建國以來我國農村扶貧開發的歷史回顧與現實啟示》，載《生產力研究》2012 年第5 期。與農村的扶貧治理相比，中國的城市地區還沒有形成獨立的城市扶貧體系，城市扶貧政策是嵌入在各種經濟改革與發展政策之中的，旨在促進經濟改革與發展的順利進行，而不是以反貧困為主要目標［10］。學者們的研究，為我們揭示了治理老年貧困問題的顯著特征。

1.政府在老年人貧困治理中占主導地位。無論是從新中國成立后到1986 年之間的基于生存的救濟型貧困治理，還是在此之后的三輪大規模扶貧攻堅治理，政府都在其中承擔了主要角色。1986 年由國務院牽頭成立“貧困地區經濟開發領導小組”并在全國省、市、縣成立三級扶貧機構，同時制定并頒布了針對貧困治理的法律規定和管理條例，標志著中國貧困治理形成了執行機構和制度體系。同時，在農村地區針對缺乏勞動能力，無人贍養的鰥寡老人進行吃、穿、燒、教、葬這五方面的保障，通過由縣鄉政府興辦敬老院形成了集中供養和分散供養相結合的“五保”供養模式。

中國政府的貧困治理通過幾十年的努力取得了卓著的成就，由各級政府機構編織成的貧困治理機構基本實現了貧困治理網絡的全方位覆蓋，貧困治理政策也實現了扶貧開發政策與社會保障政策的有效銜接，農民生存溫飽問題基本得到解決。可以說，這些成就是政府投入了大量的人力、財力才能夠取得的，但這種單一力量主導的貧困治理也在實踐中暴露出許多問題，政府的財力和對扶貧資金的需求有很大的差距，扶貧資金逐年遞增，財政壓力愈發加重。而且，政府扶貧由于層層審批復核導致扶貧效率偏低，扶貧款項常常下發不及時、不到位甚至被挪為他用，更為嚴重的是一些地方出現了由扶貧資金引發的貪腐現象［11］。

雖然從20 世紀80 年代開始，中國政府就已經在貧困治理中引入了非政府組織(NGO)進行廣泛合作，一定程度上補充了政府貧困治理的財力資源，同時彌補了政府在農村貧困治理中存在的效率低下的缺陷，但在整個貧困治理中，非政府組織所起到的作用仍然十分有限。國內NGO 扶貧普遍對官方有很強的依附性，其自身的資源動員能力十分有限，仍處于發展的初步階段。

2.老年人貧困治理政策的碎片化。中國老年人貧困治理政策上存在十分明顯的“碎片化”現象，這種“碎片化”體現為政府的多部門有各自體系的扶貧政策，造成城鄉間以及不同地區之間貧困老年人的治理水平千差萬別。各部門所執行的政策無法做到“無縫銜接”，造成許多貧困老年人游離于制度保障之外。

農村地區雖然有一套成體系的貧困治理機構，但農村的貧困老人卻處于一個相當尷尬的境地。對于那些無兒女贍養且沒有勞動能力的貧困老人，農村的“五保”政策切實解決了他們晚年生活的問題。但對于那些雖有土地，并具有一定勞動能力的老年人，受限于身體條件的制約，很難在“開發式”扶貧項目中實現脫貧，若子女外出打工或贍養不利，這些老人的境況便會每況愈下。

城鎮的貧困老人也同樣面臨類似的窘境，由于中國勞動力供大于求加之勞動力市場對年齡的歧視，城鎮貧困老人顯然無法從再就業等開發式扶貧政策中獲益。而且，中國在貧困治理過程中重視農村貧困治理而忽視城市貧困治理，有關扶貧部門主要精力甚至全部精力都集中于農村的貧困治理［12］，中國的城市地區直至2014 年才在一些城市出現了對城市“三無”老人進行“五保”供養的政策。各地區執行各自的城市最低生活保障標準，且地區間差距很大，曾經因最低生活保障標準的制定和管理權在區縣，造成一度存在近7 000個低保標準的情況。隨著十八屆三中全會提出要“推進城鄉最低生活保障制度統籌發展”，截至2015 年7 月已有北京、上海和南京將城鄉最低生活保障水平并軌，但其他地區的調整仍待時日。

3.貧困治理中老年人的邊緣化。老年人的貧困治理問題，實質是社會經濟資源的二次分配問題，再分配過程的要旨在于公平。目前，中國的反貧困資源主要有三大類:第一類是基本保障型資源，如低保、大病救助、醫保、基本養老保險等;第二類是生產和生活補助資源，如農業生產補貼、危房改造補貼、教育補貼;第三類是各種開發資金扶貧，直接用于經濟發展［13］。這三類資源中，由于老年貧困群體已經基本脫離勞動生產，僅能汲取基本保障型資源，現有政策制定的重心顯然并不側重老年貧困群體。

回顧中國扶貧治理的過程中，可以發現政府部門的扶貧治理存在側重效率的傾向，這就將老年貧困群體在二次分配過程中推向了一個不利的境地，其主要體現在無論是在農村抑或是城市地區，貧困治理政策都側重于開發式的扶貧手段，意圖激活農村勞動力或城鎮單位的活力，政策的主要受益者是年輕的貧困者，而貧困老年人由于其生理和心理的頹勢，在二次分配的競爭中毫無優勢，也就愈加邊緣化。

貧困的治理并不是一個簡單的投入—產出的過程，但執政者往往由于政績的考量需要看到“效果”，與其他扶貧投入相比，老年人貧困治理的投入是最難見到成效的，加之貧困老年人在社會政治中幾乎沒有話語權，“逆來順受”式的堅韌和被動使這一群體在資源分配過程中被忽視的風險大大加強。

三、創新老年貧困治理模式的思考

隨著十八屆四中全會提出貫徹“創新社會治理，加強社會建設”，學術界針對社會治理的探索產生了極大的熱情。社會治理指的是個人和機構、公共和私營部門共同管理其日常事務的綜合治理，它是一個持續的、伴隨著多元意見的沖突、調解和合作的過程。世界銀行和聯合國教科文組織都認為，權益人(社區居民以及貧困者)參與是反貧困政策及項目的重要組成部分。針對貧困的社會治理問題，聯合國發展項目強調通過設計公民共同參與式的項目來治理貧困。在中國傳統的老年人貧困治理模式中，貧困老年人群體始終處于被動的、單向的救助接受狀態，而共同參與式的反貧困治理則強調扭轉這一被動的不利局面，通過調動貧困者的參與性，使其與社區成員形成有機聯結，形成一張“社會安全網”，強化其社會資本，實現其“增能”［14］。

1.優化治理結構。治理是否會取得成功，其關鍵在于治理結構的設計是否科學。西方國家的貧困治理項目普遍采取社區或共同體等作為貧困治理項目的基本單位，各項目會結合地理區域或成員共同價值的差異形成具有自身特色的治理方案。貧困老年人群體急需解決的不僅僅是經濟上的困境，更多的是要在社會支持、精神關愛和生活服務等方面進行幫助。在針對老年人的社區參與項目中，美國的“村莊模式”(Village Model)提供了一套可以應用于低收入社區老年人長期生活照護的模式，在針對社區老年人貧困治理的項目中具有一定的代表性和借鑒性。整個項目運行中最重要的部分便是“帶頭人”及社會工作者。“帶頭人”一般產生于群體成員之中，具有共同的價值觀，其職責主要為成員之間的溝通、召集并發起協商，其與社會工作者一同作為聯結外部資源及成員內部的紐帶。對于老年貧困者的普遍需求，如日間照護、長期護理、醫療診查等，主要通過兩種渠道進行滿足，一種是通過“帶頭人”與社會工作者從外部得到資源，如政府資金支持，購買外部服務，招募志愿者;另一種便是在成員內部進行志愿者的招募，使成員內部形成互助共濟的效果，志愿者可以無償服務或通過換取服務券的方式為自己儲存服務時長，以便在未來為自己換取等價的服務。這一樹形的組織結構能夠幫助老年貧困群體更好地獲取外部支持，并通過內部成員的互動形成良好的社會支持體系，加強了成員內部的社會資本。

2.最大限度地取得社會支持。有效治理老年人貧困的決定因素之一，是社會對治理老年人貧困的支持程度。政府在這種社會治理模式中主要起到經濟支持和政策法規支持的作用。政府主導型的貧困治理需要花費大量的人力和財力，而社會治理模式大大減輕了政府的行政負擔。政策法規是保證這一模式得以順利實施的基礎，政府部門要制定完備的法律法規為多元主體共同治理老年人貧困提供法律保障。

社會工作者在老年人貧困治理中起到核心的作用。社會工作者的職責在于服務和資源的整合與分配，通過從外部招募志愿者、與政府或NGO組織獲取資源，與社區服務提供商進行議價并購買，將外部資源整合并傳遞到社區需要幫助的貧困老人。社會工作者在整個系統運轉的過程中不僅承擔著協調內部成員并連接外部資源的任務，同時也進行著引導和教育貧困老年人按照互幫共濟的形式使整個系統得以運行。貧困老人需要通過合適的訓練和支持使他們能夠勝任在社區中發揮職責并成為決策制定的一員，這種訓練可以幫助提高這一組織的能力，能夠減少他們在處理問題過程中對精英及外部援助的依賴。

此外，“帶頭人”、志愿者及第三方組織在這一模式中可以更加充分地發揮自己的作用，成為外部資源的重要提供者。

3.正確認識和把握老年貧困治理機遇。在中國，創新社會治理的時代背景為中國老年人貧困的社會治理創造了良好的政治環境。習總書記提出“創新社會治理”，鼓勵探索社會各主體共同管理社會事務的新型社會治理模式。而創新性的老年人貧困的社會治理模式，不僅將政府從繁重的扶貧任務中解放出來，更能有效地將社會各方資源組織起來，一同進行老年人貧困治理。對非政府組織和社會工作組織來說，創新社會治理為他們提供了一次千載難逢的發展機會，在政策的支持和法律的保障之下，非政府部門可以更好地在對弱勢群體的幫扶中發揮自身的主觀能動性。從貧困老年人的角度看，共同參與式的貧困治理給予了這一群體更多的政治話語權，有利于提高這一群體的社會資本，為更公平地參與資源的二次分配提供了保障。

中國老齡化進程的加速，使各界重視并關注老年人問題。根據預測，中國目前的老年貧困群體超過2 000 萬人，如此龐大的數量已經引起社會各界對如何解決老年人貧困問題進行反思。老年人貧困的治理并不能簡單地通過政府救助金的投入而緩解，由老年貧困帶來的一系列如貧困的亞文化、精神匱乏及健康狀況惡化等問題，都是需要通過社會各界的共同努力才能得到解決的。只有社會化的老年貧困治理，才能全面地解決老年人貧困的問題。

城鄉一體化的進程為貧困老年人社會治理模式的推廣提供了條件。隨著中國各地區逐漸推動城鄉最低生活保障一體化，城市和農村地區貧困老年人的保障標準將會靠攏，大大提高了農村地區貧困老年人的生活水平。同時，城市化和城鄉一體化為社區化的老年人貧困治理提供了地理空間方面的便利條件，相對集中的居住環境能夠更有效地推行新型的社會治理方案。

4.積極應對老年貧困社會治理面臨的挑戰。社會治理主體能動性的調動比較困難。貧困老年人本身在社會治理過程中擔任著非常重要的治理主體角色，能否充分調動貧困老年人的主觀能動性對治理的效果起著非常重要的作用。但貧困老年群體由于長期處于一種弱勢和邊緣化的狀態，加之教育程度普遍偏低，調動這一群體的自主管理和互助共濟存在著很大的困難。要努力通過教育和培訓，使貧困老年人懂得如何維護和捍衛自身的權力，如何通過社區群體間共濟互助解決晚年生活中存在的問題，同時也應該給予這一群體更多的人文關懷，提升他們的自尊和使命感。

對于創新社會治理的政策和法律還不完全明確。法律是保障創新社會治理的基礎，國外的社會化貧困治理項目的運行都有著完備的法律法規作為前提。而目前中國對老年人貧困社會治理方面的法律條款仍是空白，無法從法律上對社會治理的合法性得到保障，不利于對老年人貧困問題的創新性社會治理進行推廣。相關部門應盡快出臺并完善有關的法律制度，為改革提供法律制度的保障。

社會工作者數量匱乏，社會工作亟待發展。中國社會工作的發展仍處于初級階段，社工的專業化、職業化水平較低，社工體系普遍存在崗位不足、人才吸引力低下的問題。與發達國家社工占總人口約2‰的比重相比，中國的專業化社工人才僅占總人口的0. 29‰。而在老年貧困的社會治理模式中，必須有大量的具有專業素養的社會工作者參與其中，才能夠保證這一體系的順利運行。因此，必須加快中國社工體系的發展，吸引更多專業社工人才，才能為老年人貧困治理創新提供充足的人力資源。

［1］ 郭榮麗. 老年人口貧困的成因及對策研究［J］. 商業經濟，2012，(9):11 -12.

［2］ 楊立雄. 中國老年貧困人口規模研究［J］. 人口學刊，2011，(4):37 -45.

［3］ 母雙. 社會工作對農村老年貧困家庭的介入研究［J］. 品牌:下半月刊，2015，(1):54.

［4］ 胡鳴鐸. 政府部門與非政府部門貧困治理合作機制研究——以社會主義新農村為視角［J］. 河北經貿大學學報，2013，(4):56 -59.

［5］ 劉敏. 貧困治理范式的轉變——兼論其政策意義［J］. 甘肅社會科學，2009，(5):213 -215.

［6］ 喬曉春，張愷悌，孫陸軍. 中國老年貧困人口特征分析［J］. 人口學刊，2006，(4):3 -8.

［7］ 崔學華. 農村老年婦女貧困問題的研究［D］.鄭州:鄭州大學博士學位論文，2005.

［8］ 王琦，周麒. 社會學視角下的中國經濟危機與犯罪控制［J］. 云南大學學報:法學版，2009，(4):22-26.

［9］ 董純樸. 世界老年犯罪研究特點綜述［J］. 犯罪研究，2013，(6):85 -97.

［10］ 洪大用. 中國城市扶貧政策的缺陷及其改進方向分析［J］. 江蘇社會科學，2003，(2):134 -139.

［11］ 鄭功成.中國的貧困問題與NGO 扶貧的發展［J］.中國軟科學，2002，(7):9 -13.

［12］ 龔曉寬. 中國農村扶貧模式創新研究［D］.成都:四川大學，2006.

［13］ 王春光. 社會治理視角下的農村開發扶貧問題研究［J］. 中共福建省委黨校學報，2015，(3):5-13.

［14］ Bradshaw，Ted K. Theories of Poverty and Anti -Poverty Programs in Community Development［J］.Community Development，2007，38(1):7 -25.