協商民主推進國家治理現代化的歷史與邏輯

李 建

(吉林大學 馬克思主義學院，長春130012)

協商民主是一種內生于中國革命、建設及改革政治實踐的具有本土化、制度化的民主形式，兼具治理型與參與型雙重民主的特性。長期以來，協商民主在中國共產黨領導的民主革命、建設、改革實踐中占據重要的地位并具有豐富的實現形式，在本質和功能上同屬于國家治理現代化的重要內容。從歷史維度看，中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的政治邏輯，探索于敵后抗日民主政權建設時期，確立于協商民主建國與社會主義革命時期，拓展于改革開放的經濟社會轉型時期，提升于十八大以來全面深化改革期，充分反映了中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的內在一致和使命傳承，體現了中國民主政治歷史演進與發展邏輯的高度統一。因此，深入研究協商民主推進國家治理現代化的歷史與邏輯，對于厘清社會主義協商民主制度的發展脈絡和理解中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的戰略部署、適應十八大以來“黨領導人民有效治理國家”的政治體制改革需求，具有重要意義。

一、敵后抗日民主政權建設時期的實踐探索

中國共產黨最早提出協商合作思想是在1922 年中共二大通過的《關于“民主的聯合戰線”的議決案》中。而完整意義上的中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的民主實踐則初始于抗戰時期敵后抗日根據地的民主政權建設。在此期間，中國共產黨通過特定歷史條件下的局部執政，圍繞根據地建設與各民主黨派、無黨派人士展開廣泛的協商合作，激發了對未來國家政權及組織形式的思考與探索，初步形成了具有中國特色協商民主推進國家治理現代化的民主治理邏輯。

1.根據地范圍內中國共產黨領導地位的確立。堅持中國共產黨的領導是社會主義協商民主制度形成的基本前提，也是協商民主推進國家治理現代化的政治邏輯形成的重要保障。從性質上說，“三三制”抗日民主政權是中國共產黨在特殊歷史條件下，為團結抗戰發展而成的抗日民族統一戰線性質的政權組織形式。它不僅內在地包含了“協商”“合作”“民主”“平等”等協商民主制度的基本精神，且通過中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士在抗日民主政權的協商合作，逐步確立起中國共產黨在根據地政權建設中的領導地位。首先，中國共產黨作為工人階級、農民階級的先進代表與社會先進生產力緊密相連，能夠超越狹隘階級利益的束縛而站在全局角度維護中華民族的整體利益，這種自身的先進性和廣泛的代表性使得中國共產黨能夠成為抗日根據地政權建設中政治生活和社會組織的核心。其次，爭取民族獨立與解放是中國共產黨在抗戰時期所要承擔的歷史任務。由于共產黨員大多出身于貧苦農民階級和工人階級，與工農群眾保持著天然同盟的聯系，因而具有強大的政治動員和社會整合能力，便于爭取占社會絕大多數的工農群眾共同抗日。最后，中國共產黨是敵后抗日根據地的倡導者與建立者，是統籌抗日民主政權組織與機制合法、順暢、高效運行的主導力量，是維系根據地抗日政權機構有序運轉的核心。因此，根據地范圍內中國共產黨領導地位的確立是歷史發展的必然結果，它一方面保障了敵后抗日根據地各革命階級的團結抗日;另一方面，為以后社會主義協商民主制度的正式形成和中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化治理模式的確立奠定了基本的政治前提。

2.根據地政權協商治理實踐的早期探索。從實踐角度看，多元政治參與是協商民主產生和興起的根源。作為一種治理模式，協商民主打破了傳統自上而下的“行政式”的單向力量的推動，從而達到了政黨、國家、社會等各方政治力量在互動過程中向著共同目標協調發展的目的。抗日戰爭爆發后，中國共產黨領導的“三三制”抗日民主建設開啟了中國特色協商治理實踐的探索步伐。在“三三制”抗日民主政權中，共產黨員占1/3，非黨的左派進步分子占1/3，不左不右的中間派占1/3。多元政治參與主體的形成為中國共產黨在抗日救國的特殊歷史條件下，以協商民主方式推進根據地政權治理提供了基本的前提條件和良好的政治環境。在抗日民主政權建設中，中國共產黨通過法律手段保障了黨外人士在根據地抗日民主政權建設中享有的、與共產黨員平等的民主權利和政治地位，嚴格按照“三三制”原則保障了黨外人士參與根據地政權的人員數量。根據地黨派、團體等進步階級廣泛、平等地參與政權建設是“三三制”抗日民主政權的最大特點，也是協商民主治理實踐得以順利展開的前提條件。此外，在抗日民主政權建設中，中國共產黨通過政治上提倡民主作風，遇事先和黨外人士商量，以及經濟上實行地主減租減息、農民交租交息和調整勞資關系的經濟政策等措施，妥善處理了根據地內部各階級之間的利益矛盾，保障了各抗日階級利益的最大化，成功團結了除漢奸以外的一切可以團結的力量共同抗日。因此，“三三制”抗日民主政權是中國共產黨以協商民主推進國家治理在民主政權建設中的早期探索，它激發了中國共產黨對未來國家政權及組織形式方面的思考和探索，使舊中國開創了近代以來真正意義上的協商民主實踐發展的新模式，為后來社會主義協商民主推進國家治理現代化政治格局的形成，奠定了重要的實踐基礎。

3.根據地政黨協商治理模式的初步形成。在中國現代國家民主政治中，政黨協商是中國共產黨和各民主黨派在長期革命、建設、改革的實踐中形成的寶貴政治資源，是維護政權穩定和實現國家治理的關鍵性因素。長期以來，政黨協商擔負著執掌和參與國家政權、協調平衡利益關系的職能，是社會主義協商民主推進國家治理現代化的重要形式和政治優勢。從歷史維度看，中國特色政黨協商治理模式形成于抗戰時期中國共產黨與各民主黨派圍繞根據地民主政權展開的協商治理實踐，是中國共產黨領導下的、和黨外人士合作的一種有益嘗試，也是中國共產黨和代表民族資產階級、上層小資產階級的政治力量在政權模式下進行合作的最初演練。特別是“三三制”抗日民主政權的廣泛代表性和包容性，為政黨協商治理實踐的深入發展提供了良好的政治生態環境。在處理中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士的關系時，中國共產黨認真聽取民主黨派提出的各項意見和建議，積極吸收民主黨派和無黨派人士到邊區政府擔任要職，通過政黨協商形式保障各民主黨派、無黨派人士廣泛參與抗日民主政權。實踐證明，中國共產黨在“三三制”抗日民主政權建設過程中將多黨合作納入根據地政權體系建設范疇，初步形成了以中國共產黨為核心的政黨協商治理布局，為以后與各民主黨派、無黨派人士等圍繞國家政治、經濟、文化事務展開廣泛的協商民主實踐積累了豐富的協商治理資源。

二、人民政協代行人大職權期間的基本確立

以“五一口號”為歷史起點，各民主黨派主動放棄“中間路線”，轉而擁護中國共產黨，并提出成立民主聯合政府的政治主張，標志著中國民主政治在全國范圍內開始由國民黨主導的舊民主向中國共產黨領導的新民主的歷史轉變。新中國成立前夕，中國共產黨領導人民在軍事上取得了解放戰爭的決定性勝利，“討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”，成為中國共產黨和各民主黨派、無黨派人士的首要任務。但是，受當時特殊歷史環境和技術條件的限制，通過普選方式選舉中央政府的條件尚不成熟，從而使通過人民政協履行人大職權的方式，協商建立新中國成為建立人民民主政權的必然選擇。人民政協履行人大職權期間，協商民主在國家層面的確立使中國共產黨領導人民民主政權由理想變成現實，標志著具有中國特色社會主義協商民主推進國家治理現代化治理模式的正式形成。

1.人民政協協商治理渠道的形成。人民政協是中國共產黨把馬克思主義民主理論、政黨理論和統一戰線理論同新中國成立前中國具體實踐相結合的偉大創造，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分。新中國成立初期，在通過普選方式選舉中央人民政府條件不成熟的情況下，人民政協在推進協商建國和鞏固人民民主政權及實現國家政治、經濟、社會有效治理方面發揮了重要作用，成為這一時期各黨派團體和各民族各界人士發揚民主、參與國事、團結合作的重要平臺，充分展現了人民政協作為國家協商治理渠道的獨特優勢。從成員構成看，第一屆人民政協全體會議是由中國共產黨、各民主黨派、各階層和政治團體組成的政治協商會議，與會代表除了覆蓋工人階級、農民階級、城市小資產階級、民族資產階級外，還包括婦女代表、青年代表、學生代表、工商界代表、新聞文藝界代表、自由職業者代表及自然科學和社會科學工作者代表等46 個參會單位，具有廣泛的代表性和真實的民主性。從治理成效看，人民政協為中國共產黨同各民主黨派、無黨派人士的協商合作搭建了溝通橋梁，不僅科學地處理了執政黨同參政黨之間的利益關系，避免了西方“一黨專政”“兩黨制”及“多黨制”政黨模式帶來的政權和社會動蕩，還為黨和國家科學決策、民主決策提供了重要場所。實踐證明，人民政協協商治理渠道的形成，是新民主主義時期，中國民主政治發展的歷史邏輯、民主邏輯與制度邏輯的高度統一，它有力地促進了新中國成立初期人民政權的鞏固和國民經濟的全面好轉，為后來社會主義協商民主制度的全面提升奠定了堅實的實踐基礎。

2.多黨合作和政治協商制度載體的確立。社會主義協商民主是我們黨和國家領導人在新中國成立前的特殊歷史條件下，依據中國制憲建國的客觀需要做出的制度安排，從本質和功能上同屬于中國共產黨領導的國家治理現代化的重要內容。1949 年第一屆人民政協的勝利召開，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的正式形成，為中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的深入發展提供了重要的制度載體。新中國成立初期，為了充分發揮人民政協協商民主在國家治理中的政治價值和功能，中國共產黨人積極總結抗日戰爭時期，中國共產黨與各民主黨派在敵后根據地民主政權建設中的協商合作經驗，以多黨合作和政治協商制度為載體，將社會主義協商民主由實踐形態上升為制度形態，使人民政協協商民主成為新中國成立初期，中國共產黨鞏固人民政權和推進中國民主政治發展的重要手段。1954 年第一屆全國人民代表大會的勝利召開，標志著人民政協順利完成了協商建立新中國的歷史使命。以多黨合作和政治協商制度為載體，中國共產黨圍繞人民政協相繼發展了政協會議、主席會議、常務委員會議、專題座談會議、專門委員會會議等多種協商民主形式和人民代表大會制度、基層民主制度、社會主義協商民主制度等多種制度形式，為新時期全面推進國家治理現代化提供了較為健全的政治制度體系。

3.選舉民主與協商民主協同治理模式的開創。選舉民主和協商民主是現代政治文明中兩種重要的民主形式，體現了長期以來人類對民主孜孜不倦的追求。協商民主與選舉民主的協同發展是在國家制度層面作出的政治安排，二者內在地將多黨合作和政治協商制度與人民代表大會制度在國家治理現代化進程中進行有機融合。以毛澤東同志為代表的共和國締造者們，為盡快實現制憲建國目標，創造性地提出了與各民主黨派和其他各界人士協商建立新中國的發展思路，賦予了人民政協代行人大職權期間兼具國家權力機關與人民民主統一戰線雙重職權和實現協商建立新中國與選舉人民政府的雙重任務，客觀上從國家制度層面將協商民主與選舉民主緊密聯系在一起，開創了中國特色協商民主與選舉民主協同發展的新型治理模式。而這一時期人民政協兼具國家權力機關和人民民主統一戰線組織的雙重性質，使得協商民主所依賴的中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度與選舉民主所依賴的人民代表大會制度在新中國成立初期，中國共產黨領導的協商治理實踐中相互融合、相互促進，實現了黨和政府決策合法性與科學性的高度統一，且通過協商民主與選舉民主形成的界別制的“條條”民主模式和選區制的“塊塊”模式的有機融合，找到了全社會意愿和要求的最大公約數，最大范圍地滿足了人民群眾對社會主義民主不同層次、不同方面、不同角度的需求。在中國共產黨的領導下，選舉民主與協商民主協同發展的治理優勢得到充分的顯現，成為中國特色社會主義民主政治的重要特色，并在中國共產黨推進國家治理現代化的實踐中發揮著越來越重要的作用。

三、改革開放經濟社會轉型期的拓展深化

改革開放以來，隨著政治經濟體制改革的不斷深化和經濟全球化的推動，利益多元化和人民政治訴求多樣化成為新時期中國社會發展的顯著特點，為協商民主實踐的深入發展提供了天然土壤。同時，20 世紀80 年代，國外部分學者對美國憲政設計的反思和剖析及對既有體制所面臨的多元文化現實挑戰的思考，激起了學術界對于協商民主研究的熱潮。中西方協商民主結構的同構性、目的契合性及功能相通性等內容，使協商民主超越了社會意識形態，成為中西方社會在多元化背景下推進國家治理的共同手段，進一步促進了協商民主在中國改革開放和經濟社會轉型期國家治理現代化中的深入發展。

1.公民政治參與熱情不斷高漲。協商民主作為參與型民主與治理型民主相統一的民主形式，核心在于通過公民參與促使國家公共部門實現公共職責和良好治理，并促進生成現代國家治理所需的社會秩序。改革開放以來，中國經濟社會的成功轉型打破了新中國成立以來固有的政治參與機制的束縛，極大地激發了公民通過各種方式廣泛、有序進行政治參與的熱情，賦予了協商民主推進國家治理現代化的基本動力。一方面，公民政治參與使公民在認同現有政治制度的前提下，為促進國家與社會關系良性互動、為提高政府治理公共事務的能力與績效而進行各種有秩序的活動;另一方面，國家治理現代化的實現有賴于包含民主意識和參政能力在內的人民群眾政治文化土壤的培育，既是吸收人民群眾參與國家治理和實現國家權力由政府向人民回歸的基本前提，也是破除長期以來由政府主導的自上而下“行政式”管理模式的必然要求。面對利益主體多元化和利益需求多樣化的復雜國家治理環境，協商民主作為一種主張通過平等的對話、討論等方式鼓勵人民群眾參與政治建設的開放式民主模式，顯示了選舉民主所無法比擬的巨大治理優勢。公民通過各種渠道的有序政治參與，與政府、社會組織、個人等不同主體圍繞自己的合法利益進行協商對話，使不同意見在協商過程中不斷發生碰撞，激發公民獨立運用政治思維重新審視原有的觀點，以做出相應的回應和調整，緩沖了社會不同階層之間的直接利益沖突，也為國家治理現代化提供了基本的政治文化氛圍。

2.協商治理體系逐漸完善。社會主義協商民主推進國家治理現代化是一個涵蓋黨際、政協、人大、基層等多維度的系統工程，需要黨和政府加快推進黨際、政協、人大等協商民主形式的頂層設計和完善工作，進一步優化國家層面各項協商民主治理形式的關聯性、系統性和可行性。改革開放以來，社會主義市場經濟體制的建立和發展直接推動了政治體制的變革，打破了條塊分割體制下民主政治發展的格局，極大地破解了新中國成立以來計劃經濟體制造成的中國民主政治制度體系“多政策性、少操作性，多框架性、少環節性”的問題，激發了社會主義民主政治發展的活力。黨和政府一方面圍繞多黨合作和政治協商制度統籌規劃，激活中國特色社會主義制度的優勢，在國家層面形成中央總攬全局，黨際、政協、人大協商協調互動的國家決策咨詢格局;另一方面，打破了長期以來政府主導單一管理模式，充分發揮了社會主義協商民主有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題的巨大治理優勢，培育基層人民群眾民主參政意識和參政能力，促進多元化國家治理主體的發育。

3.新型協商治理形式層出不窮。多元性是協商民主的社會基礎。隨著改革開放的不斷推進，社會結構和價值觀念的多元化為協商治理的發展提供了廣闊的實踐空間。依托新中國成立以來的制度優勢，各種新型協商治理形式層出不窮，日益呈現出頂層設計與多層推進相統一的發展態勢。從宏觀來看，改革開放以來，中國圍繞人民政協協商治理平臺，逐步建立了“全體會議集中協商、常委會議專題協商、主席會議重點協商、專門委員會對口協商及其他形式的經常協商”的協商新格局。針對政府機關行政決策，中央積極推進社會聽證、決議公示和專家咨詢等協商治理形式，加大決策前同各民主黨派、人大代表、政協委員等協商交換意見的工作力度，保證政府科學決策、民主決策。在基層民主工作中，中國已經形成了國家層面的基層群眾自治制度——農村村民自治、城市社區居民自治和企業職工代表大會三種協商治理形式，為廣大人民群眾進行有序政治參與提供了良好的政治條件。改革開放以來，新型協商治理形式的出現，形成了中央和地方多層協商治理互動發展的格局，有利于促使各類國家機關提高能力和效率，增進協調配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現相互掣肘、內耗嚴重的現象”，從而提高了黨和國家整體協商治理的能力。

四、十八大以來深化改革期的全面提升

協商民主推進國家治理現代化是中國共產黨發展人民民主、擴大人民群眾有序政治參與的戰略選擇。黨的十八大以來，新一屆中央領導集體立足于歷史發展新起點，圍繞“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化社會主義改革總目標，積極整合、開發協商民主發展的各種資源，推動了中國共產黨在深化改革期以協商民主推進國家治理能力的全面提升。

1.協商治理政黨資源的全面開發。政黨擔負著執掌和參與國家政權、協調平衡利益關系的職能，是維護政權穩定、實現國家治理的關鍵性因素。黨的十八大以來，新一屆中央領導集體立足于歷史發展的新起點，進一步整合、開發協商治理政黨資源，為在新的歷史條件下推動“黨領導人民有效治理國家”政治體制改革的深入發展奠定了堅實基礎。中央首先以加強執政黨的作風建設為突破口，“圍繞保持黨的先進性和純潔性，在全黨深入開展以為民務實清廉為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動”，為中國共產黨全面推進從嚴治黨和不斷提升自身協商執政的治理能力提供堅實的群眾基礎。其次，以深化黨際合作，鞏固黨際協商治理優勢為目標，一方面鞏固中國共產黨同各民主黨派之間的民主協商會、雙周座談會、專題座談會等協商民主形式，圍繞民主黨派參政議政內容不斷完善協商治理工作機制，為各民主黨派在國家治理現代化過程中更好地履行政治協商、民主監督、參政議政的職能創造良好條件;另一方面，圍繞“如何進一步實現社會主義政黨政治有效治理”的時代命題，尊重和維護各民主黨派及所代表的社會階層群眾的利益，不斷拓寬各民主黨派所代表利益階層的表達渠道。此外，還高度重視新經濟組織、新社會組織和新媒體中的黨外知識分子的服務工作，充分利用黨群組織資源的黨和政府聯系新經濟組織、新社會組織黨外人士的橋梁和紐帶作用，建立健全與黨外人士自由溝通的聯系渠道，積極引導、鼓勵、支持黨外人士廣泛參與國家現代化建設，培養、選拔一批具有較強政治素質和參政議政能力的優秀知識分子參與領導國家協商治理現代化的干部隊伍中來，造就了一支堅定走社會主義道路和自覺接受中國共產黨領導的政治隊伍。

2.協商治理政治布局的全面形成。黨的十八大報告鮮明地提出了“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”的理論命題，這是我們黨以報告的形式首次明確了“社會主義協商民主制度”的重要性，也是社會主義協商民主制度理論發展進程中的一個重要里程碑。時隔一年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，不僅提出了“國家治理”的理論命題，而且賦予了協商民主以中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢的政治地位，進一步豐富了中國特色社會主義協商民主，并內在的將協商民主作為一種有效民主治理方式與國家治理現代化緊密聯系在一起，為新的歷史條件下，發掘社會主義協商民主在國家治理現代化中的價值資源提供了重要的理論支撐。習近平同志在《慶祝中國人民政治協商會議成立65 周年大會》的講話中，進一步肯定了社會主義協商民主在國家治理現代化中的作用:“在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程。這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎，也才能凝聚起強大力量”。為深入貫徹落實黨的十八大以來中共中央關于推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展與國家治理體系和治理能力現代化的發展，黨的十八屆四中全會以后，中共中央頒布了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，成為新時期指導社會主義協商民主建設的綱領性文件。至此，中共中央關于社會主義協商民主推進國家治理現代化的政治布局全面形成。

3.協商治理制度機制的全面完善。協商治理制度機制是調整協商治理主體之間及社會關系的制度體系構成，它直接反映協商治理主體的價值判斷和政治取向。黨的十八大以來，中共中央不斷完善協商治理制度機制，構建程序合理、環節完整的協商民主制度體系。一是建立健全決策咨詢制度，使人民群眾“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商”，加強中國特色新型智庫建設，推進黨和政府決策科學化、民主化;二是完善民主黨派直接向中共中央提出建議制度，在鞏固民主協商會、小范圍談心會、座談會等傳統政黨協商形式的同時，進一步豐富會議協商、書面協商、約談協商等其他協商形式，繼續搭建了制度化的表達意見和溝通協商平臺，廣泛凝聚社會各方面的智慧和力量，促進國家治理決策的科學化、民主化;三是完善人民政協制度體系，經常開展專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，探索網絡議政、遠程協商等新形式，從制度上進一步明確了協商什么、與誰協商、怎樣協商、協商成果如何運用等具體要求，促進了人民政協協商民主制度化、規范化、程序化;四是穩步推進社會協商對話制度，充分借助人民團體作為黨政機關與人民群眾之間的紐帶作用，主動引導人民群眾就關系自身利益的問題通過各種方式展開協商，使社會各階層群眾利益得以合理、有序地表達，維護了人民群眾的合法政治權益。

中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的政治邏輯是中國革命、建設及改革政治實踐長期發展的產物，不僅體現了中國共產黨以協商民主推進國家治理現代化的內在一致和使命傳承，而且反映了中國民主政治歷史演進與發展邏輯的高度統一。特別是改革開放以來，面對政治經濟體制改革和經濟全球化造成的經濟利益多元化和人民政治訴求多樣化的復雜社會結構，為協商民主實踐的深入發展提供了條件。目前，協商民主作為治理型與參與型相統一的民主形式在中國民主政治實踐中越發顯現出獨特的治理優勢，已經成為中國共產黨在新的歷史條件下，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要戰略選擇。