女村官治理方式研究

辛 湲，孟廣宇

(黑龍江省婦女研究所，哈爾濱150001)

治理方式是國家對社會和公民進行層級管理的重要體現，它對規范社會秩序、促進社會和諧穩定，實現社會可持續發展有著至關重要的作用。就目標價值來看，治理的基本取向有四:一是經濟增長及資源的可持續性開發，二是分配的平等或公正，三是以有序參與為基礎的秩序問題，四是以自主選擇為前提的公共參與［1］。公共治理理論和績效理論日漸成為治理理論研究的熱點。前者以公共事務領域治理為主要研究內容，后者以公共管理取得的業績成就及影響為主要研究內容。有學者指出，“今天的中國農村，特別需要一種‘治理理念’來指導農村工作，農村社會發展需要治理范式的轉換”［2］。

1988 年試行、1998 年正式頒布、并在2010 年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》實施以來，“由村民依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，促進社會主義新農村建設”就成為中國特色的農村治理的基本宗旨，由村民民主選舉產生的村民委員會成為在村黨支部領導下的農村社區最重要的村民自治組織。自1995 年江蘇省為解決“三農問題”率先開始招聘大學生擔任農村基層干部以后，“村官”一詞就開始廣泛使用，成為農村黨支部書記及助理、村委會主任及助理和其他農村基層干部的代名詞。本文所指的女村官泛指擔任黨支部書記和村委會主任的女性農村基層領導者。

治理方式受村官個人的性別、年齡、受教育程度及其所在地社會人文環境等多種復雜因素的影響而有所差異。本研究對女村官治理方式的分析與梳理正是在公共治理及村莊治理績效理論基礎上，以經濟增長、社會分配、公共參與及社會秩序這四個指標來衡量女村官的治村績效，并通過同男村官治村績效的對比分析，探求女村官治理方式的特點所在。

2014 年6—8 月，黑龍江省婦女研究所在全省13 個地市開展了“2014 年黑龍江省村官發展狀況調查”。采取電話調查填答問卷的方式，樣本總量為741 人，其中女村官286 人，占全省女村官總數的80%。①根據黑龍江省婦聯組織部2013 年的數據，截至2013 年，黑龍江省村“兩委”中共有女村官358 名。婦代會主任278 人，男村官177人。召開女村官和婦代會主任焦點組討論會2次，做個人訪談15 人，其中女村官5 人，婦代會主任5 人，男村官5 人。

一、從治村理念上看，男村官更關注生產發展等經濟指標，女村官更關注百姓民生等人文指標

村官的治村目標集中地體現了村官的治村理念。我們在調查中發現，男村官治村目標的著眼點往往是農村種植、養殖等各項具體的生產指標和經濟發展速度;女村官更關注環境治理、扶貧濟困、群眾福利等人文指標和社會發展水平。

調查數據顯示，男村官更注重村莊經濟增長，其治村的經濟績效優于女村官。男村官認為履職以來本村發生的最大變化是“村民收入”，高出女村官8.9 個百分點。而女村官履職后所在村莊發生的最大變化是“村莊道路、住房、自來水等硬件設施改造”，比例為62.6%，高出男村官6.7 個百分點。在個人訪談中，也有女村官指出了男女村官治村的重要區別:男村官關心大事，而對環境衛生、村中的貧困戶等關注較少。村莊的變化反映了治村目標的實現程度，更是不同的治村理念作用的結果，同時也反映出男女村官在治村理念上存在的差異。

村官治村目標的實現又與其任職屆數即是否連選連任有密切關系。一般來說，村官的第一任任期內首要的治村目標是促進村經濟發展，而無暇顧及社會保障、醫療等公益性、公共性問題。而在村官的第二任、第三任任期內，當村集體經濟發展的目標完成后，公益性、公共性問題才會提上議事日程中的重要位置。根據黑龍江省婦聯組織部2012 年的統計資料，從任現職的時間長度看，任職時間最長的女村官為28 年，從任職年限與對應的換屆選舉時間看，第九屆換屆時，初次當選的女村官占38.2%，連續兩屆當選的占25.0%，連續三屆當選的占8.4%，連續四屆當選的占11.2%，連續五屆以上當選的占17. 2%。女村官任職時間長，連選連任比例高，有助于其治村政策的連續性，使得女村官得以把更多時間精力用于關注百姓民生。

二、從治村特點看，女村官更加節儉自律，在村莊社會分配時堅持公共產品與公共服務的充分供給與公平分配

節儉自律是女村官“公心”大于“私心”的一個突出表現，也是多數女村官節省村級公共財政支出的一個主要辦法，更是女村官區別于男村官的主要特點。個人訪談中多位女村官指出，女村官從不大吃大喝，村里支出少花不少錢，部分地區男村官抽煙喝酒占用村招待費的現象在女村官身上很少發生。所在村經濟條件不佳的女村官更加注意節儉，不鋪張浪費。

在農業稅取消之前，村委會的財政收入主要來自于集體提留費。集體提留費包括用現金形式收取的鄉鎮統籌和村提留兩部分(俗稱“三提五統”)。鄉統籌費是指鄉鎮集體經濟組織依法向所屬單位(包括鄉鎮、村辦企業、聯戶企業)和農戶收取的，用于鄉村兩級辦學(即農村教育事業費附加)、計劃生育、優撫、民兵訓練、修建鄉村道路等民辦公助事業的款項。村提留是村級集體經濟組織按規定從農民生產收入中提取的，用于村一級維持或擴大再生產、興辦公益事業和日常管理開支費用的總稱，包括三項，即公積金、公益金和管理費［3］。

在農業稅取消之后，村級提留取消，村財政出現困難。個人訪談中很多男女村官均反映，村莊缺少公共積累，資金緊張。而農村義務工的取消，使得村莊在修路建橋、自來水改造等涉及村莊公共產品、公共服務的重大建設事項上，面臨著無人出工無人出力的窘境。與男村官相比，女村官所在村莊位置更為偏遠，村莊經濟狀況也更差一些，在這種情況下，女村官在其村莊社會分配時，仍然想方設法克服困難，開源節流，盡可能實現公共產品與公共服務的供給與公平分配，充分顯示了她們注重百姓福祉和公平正義的處事原則以及節儉自律的工作作風。如前所述，女村官履職后所在村莊發生的最大變化是“村莊道路、住房、自來水等硬件設施改造”。調查結果還表明，女村官履職后所在村莊發生的最大變化是“村民養老醫療保障”和“村莊綠化美化”的比例分別高出男村官1.6 和1 個百分點。

在影響女村官社會分配方式與內容的各種因素中，經濟因素的影響無疑是最大的。調查結果表明:職務報酬和家庭年均純收入與女村官對“村民養老、醫療保障”的重視程度呈正相關。伴隨著職務報酬和家庭年均純收入的提高，女村官履職后所在村莊發生的最大變化是“村民養老、醫療保障”的比例也相應提高，女村官職務報酬和家庭年均純收入從9 600 元及以下提高到24 000元以上，最大變化為“村民養老、醫療保障”的比例分別提高了7 和3.1 個百分點，男村官也呈現出相同趨勢。中高收入組女村官更加注重民生。職務報酬為高收入組(24 000 元以上)的女村官履職后所在村莊發生的最大變化是“村莊道路、住房、自來水等硬件設施改造”的比例比同組別男村官高出33.3 個百分點。個人年均純收入、家庭年均純收入為中高收入組(9 601 元以上)的女村官履職后所在村莊發生的最大變化是“村民養老、醫療保障”“村莊綠化美化”“村莊道路、住房、自來水等硬件設施改造”的比例均高于同組別男村官。無論是職務報酬還是個人收入抑或是家庭收入，只有當收入達到一定水平時，女村官才能真正做到“公心”大于“私心”，為村民提供更多更好的公共產品與公共服務，也才能真正實現公平分配。

節儉自律、以身作則，堅持公共產品與公共服務的公平分配，這是女村官在村莊經濟績效并不突出亮眼的情況下，仍然能夠獲得村民支持的重要原因之一，也是超過六成的女村官能夠連選連任、任職屆數較長的主要原因。實踐證明，只要能做到“以人為本”“胸懷百姓民生”，就會得到村民的信任和支持。

三、從治村方式看，女村官細致柔和的治理方式有助于建立和諧有序的鄉村社會秩序

農村的和諧穩定是農村經濟發展和社會發展的前提。有學者指出，“后農業稅時代”的鄉村治理危機主要表現為“積極行政”到“治理缺位”的轉變。“后農業稅時代”中“官退民進”的基層權力格局使村莊各種矛盾空前尖銳和復雜。在問卷調查中發現，被訪者在回答“您在實際履職中所面臨的困難和障礙”這一問題時所列舉的困難和障礙主要有:村集體欠債多沒有經濟來源、群眾利益多元化難協調、村民不理解不認同村干部、上級領導檢查頻繁等等。這些錯綜復雜的矛盾成為威脅鄉村社會秩序的嚴重隱患。處理這些矛盾需要村莊管理者實現從“強權控制”向“民權治理”的轉變，而女村官細致柔和的治理方式與公共治理所強調的非強制性治理方式不謀而合。調查發現，男女村官在治村方式上有較大差異，男村官往往更多地依靠行政命令和權威來強制執行，而女村官往往通過細致的工作、柔和的溝通方式來達到目的。正如有的專家所指出的那樣:“管理就是管人，需要對人的關注、關愛，這正是女性的天性。女性的特點更符合管理發展的一些要求。”［4］

村民的認同和支持程度是建立和諧穩定的鄉村社會秩序的基礎和重要前提。與男村官相比，女村官柔和的溝通方式讓群眾感到更貼心，這在處理農村錯綜復雜的利益糾葛和尖銳矛盾時發揮了獨特的作用。群眾普遍認為，女村官協調能力強，善于把各方面關系綜合好。而且女村官比較親切、耐心細心，村民什么事都愿意和女村官溝通。通過溝通，大事兒都化小了，小事都化了了。在個人訪談中，一位男村官承認，男性的工作方式比較直接粗暴，女性則比較婉轉。男村官處理事情有時候比較強硬，常常強調“這個事情必須做”。而女村官常用比較和諧的方式處理事情，不但問題順利解決，還能使對立的雙方皆大歡喜。

女村官作為農村文化精英，也常常在維護村莊社會秩序中發揮其獨特作用。在黑龍江省農村，農民農閑時的業余文化生活十分貧乏。為了打發時間，農民常常聚在一起打牌、打麻將，部分地方的農村發展成聚眾賭博，由此極易引起斗毆、兇殺等惡性治安事件，成為村莊社會安定的重大隱患。而女村官常常通過組織扭秧歌、跳舞等文藝活動，把村民組織在一起。這些活動不但女性愿意參與，很多男性也被吸引過來。這些文藝活動在豐富村民業余文化生活的同時，通過活動拉近了村民之間的距離，拉近了村官與村民之間的距離，在村莊營造了和諧良好的氛圍，也消除了村莊治安隱患，構建了良好的村莊社會秩序。而這正是女村官在構建和諧村莊秩序中所發揮的不同于男性的獨特作用。

四、從治村效果看，女村官的榜樣作用帶動了農村女性的公共參與

村民對公共事務的關注和參與，同村民與公共事務的利益關聯度相關。學者吳毅在《記述村莊的政治》一書中對“無政治村莊”進行了界定:“當一個村莊中并不存在某種足以調動全村性公共參與的利益誘因時，所謂村莊政治就往往只是村干部和大社員所專有的公共空間。”［5］

女村官民主管理的作風在一定程度上促進了村民的公共參與。調查顯示，4.5%的女村官履職后村莊發生的最主要變化是“民主管理、村務公開”，比男村官高出1. 1 個百分點。經濟因素在女村官對“民主管理、村務公開”的重視程度中發揮了一定作用。具備致富帶頭人身份的女村官履職后村莊發生的最主要變化是“民主管理、村務公開”的比例為53.8%，比非致富帶頭人身份的女村官比例高出7.6 個百分點。

盡管并非所有的女村官都具備社會性別意識，但女性當選村莊管理者這一事件本身就必然對普通農村婦女的公共參與起到一定的示范帶動作用。調查發現，盡管只有0. 7%的女村官履職后村莊發生的最主要變化為“性別平等，婦女發展”，但其對“性別平等，婦女發展”的重視程度仍然高于男村官。因為本次調查中沒有男村官將“性別平等，婦女發展”視為自己履職后村莊發生的最大變化，說明“性別平等，婦女發展”并沒有列入男村官的治村目標。

對普通農村婦女來說，參與村莊公共事務管理和村級黨委及村委會選舉是最重要的公共參與。而女村官執政對本村婦女參與選舉和村務管理的積極性有正面影響。在回答“您承擔本職務以來，本村婦女參與選舉和村務管理的積極性是否有所提高”這一問題時，94. 7%的女村官認為婦女參與選舉和村務管理的積極性“提高很多和提高一點”，比男村官高3.7 個百分點。只有5.2%的女村官回答“差不多”，比男村官低3.8 個百分點。黑龍江省婦聯自2008 年起在全省范圍內實行婦代會主任直選，極大地調動了普通農村婦女參與村莊公共事務的參與熱情。在婦代會主任直選前，普通農村婦女對與自己利益不相關的村莊事務關注度不高。在實現婦代會主任直選后，每一個普通農村婦女都獲得了公開公平參與婦代會主任競選的機會。從此，農村婦女真正把婦代會視為自己的組織，通過婦代會組織發出自己的聲音，維護自身的權益，參與村莊公共事務的熱情極大提高。通過婦代會主任直選，大批村莊中的女性經濟精英、女性文化精英成為婦代會的一員，通過在婦代會的工作開闊了視野，提高了能力，最終走上村莊管理者的崗位。

五、女村官治村的制約因素

女村官的治村績效及其自身發展都離不開社會大環境和家庭內部的支持，而影響女村官治村的關鍵因素恰恰是這兩種支持的缺失、不到位或不足。從我們的調查結果看，主要表現在以下幾方面。

1.來自政府的支持力度不夠，相關政策未能有效落實

女村官提高治村經濟績效需要更多的政策鼓勵。盡管未必所有女村官都把本村經濟發展作為治村第一要務和重中之重，但長期以來經濟增長作為考核評價干部的最重要指標在中國干部評價體系中發揮著重要作用，對女村官的評價也不可避免地受此影響。身為村莊管理者的男女村官都希望把本村的經濟發展好。但女村官實現本村經濟發展的目標要面臨比男村官更多的困難。有研究發現，鄉村治理運作形態在不同地域的村莊具有明顯差異，這種差異與該村莊的資源稟賦、歷史傳統、經濟實力具有極大的相關性［3］。本研究發現，女村官所在村莊大多位置偏遠、經濟發展狀況不佳，實現村莊經濟發展水平的飛躍需要更多的外部支持。本次調查數據顯示，村莊生活水平差一些的女村官，需要上級領導的幫助和支持的比例最高，比村莊生活水平好一些和差不多的女村官的同一比例分別高出4. 2 和14. 3 個百分點。同時，村莊生活水平差一些的女村官，需要增加本職務收入的比例也是最高的，比村莊生活水平好一些和差不多的女村官的同一比例分別高出7.2和9.7 個百分點。根據《黑龍江省關于完善村級組織運轉經費保障機制促進村級組織建設的實施意見》(黑辦發［2009］36 號文件)的規定，村官職務報酬與當地經濟狀況掛鉤，經濟落后村的女村官無論治村績效如何，職務報酬都低于那些村莊經濟發展狀況較好的男村官，這對女村官的工作動力自然會產生一定影響。由此可見，女村官提高治村經濟績效，需要上級領導通過更多的傾斜性政策，在資金、項目、技術培訓等方面大力扶助，以彌補女村官所在村的“先天不足”。同時也需要上級政府制定更具社會性別視角的更為公平的村官職務報酬政策，以提振女村官信心，增加其工作動力。

2.女村官的家務負擔和從政的家庭阻力大于男性

村官工作任務繁重，必然會對其家庭生活產生影響。在深受傳統社會性別觀念影響的黑龍江省農村，家務勞動和照料責任仍然被視為是女性的分內事。一位工作出色的女村官，如果在家庭中沒有扮演好賢妻良母的角色，也常常被認為是不合格的妻子和母親。問卷調查發現，10.2%的女村官承認，在實際履職后因為工作忙常忽視家庭和家人。在這種情況下，女村官如何平衡工作和家庭成為一道難題。10.5%的女村官將“家庭照料負擔重”視為履職后所面臨的最大困難和障礙，還有2.4%的女村官視“家里人不支持”為最大困難和障礙。調查數據顯示，女村官平均每天做家務勞動(洗衣、做飯、收拾屋子、照顧老人孩子等)的時間均值為2.91 小時，其中位數為2.80小時，最大值為10.00 小時。而男村官平均每天做家務勞動的時間均值為1.37 小時，其中位數為0.99 小時，最大值為8.00 小時。調查還發現，只有少數女村官獲得了丈夫和公婆的支持，解除了工作上的后顧之憂。而絕大多數女村官在平衡工作和家庭時都是采取付出更多、犧牲更多個人休息時間的做法。早早起床，把家里的事情(做飯、打掃庭院、喂雞喂鵝等)都安排好再出去工作。晚上沒有特殊工作，都按時回家做飯、洗衣。家庭和工作的連續超負荷勞作使女村官身心俱疲，嚴重損害了女村官的身心健康。

3.傳統性別觀念仍嚴重桎梏著女村官治村的腳步

無論是政府部門和上級領導的支持力度不夠、政策落實不到位，還是家庭內部的負面影響，其根源都是傳統的男尊女卑觀念和“男主外、女主內”的性別分工模式在作怪。調查結果表明，在農村這個封建文化傳統影響深遠的社會大環境里，女村官在治村過程中常常受到來自傳統社會性別觀念的無形制約。

從女村官的個人訪談中發現，在農村，對女性參政的偏見仍然存在，比如對女村官的能力存在質疑;對女村官出于工作需要而與男性工作伙伴的正常交往議論紛紛。訪談中有女村官談到，上級領導中男領導比較多，與男領導溝通有難處。如果女干部總是去找男領導，會有一些議論。還有的女村官指出，女性和男性不同的交往方式在某種程度上成為對女領導的一種限制。“女性做村官，畢竟跟女的打交道少，全是和男的打交道。男人辦什么事吃吃喝喝就過去了。女的再怎么樣，也不能和人家勾肩搭背，稱兄道弟。”“由于性別的關系，女同志很難放開手腳像男同志那樣去做，村民會有議論。”問卷調查發現，17. 8%的女村官在回答“您在實際履職中所面臨的困難和障礙”時首選“社會關系人脈資源少”。探究這背后的原因，與女村官因女性身份在與男性工作伙伴正常往來時易受到各種非議不無關系。

六、對策和建議

女村官在新農村建設中發揮了不同于男村官的獨特作用。在大量農村男性勞動力外出務工、農業生產日益女性化的今天，如何提高女村官治理能力和水平，更好地發揮女村官的治理作用成為村級治理的重要課題。我們認為，要解決這一問題，關鍵在于政府支持、政策到位和消除傳統性別觀念的阻力。

1.各級政府應出臺更具社會性別視角的村級公共政策，為女村官治理提供制度保障

對女村官最有力的支持，來自上級領導的支持。在新農村建設中更好地發揮女村官的治理作用，需要各級政府制定更具社會性別視角的村級公共政策。在公共政策出臺前，要充分考慮到男女村官、男女村民的不同需求，考慮到同一政策會對男女村官帶來的不同影響，特別是涉及男女村官切身利益的政策。例如，應制定出臺更為公平的村官治村績效評價體系，全面綜合地評價女村官的治村績效，修改與經濟狀況掛鉤的村官職務報酬政策，以提升女村官工作動力。同時，上級政府應出臺更多的傾斜性政策，在資金、項目、職業技術培訓等方面大力扶助女村官，為女村官執政提供制度保障。

2.在廣大農村大力宣傳先進的社會性別文化，優化女村官執政的社會環境

各級黨和政府宣傳部門及新聞媒體應在廣大農村大力宣傳先進的社會性別文化，幫助農村居民破除和反對傳統性別觀念，樹立先進性別觀念。要破除傳統性別觀念中對女性能力的懷疑和輕視，讓“女人與男人同樣有能力有頭腦，都能做大事”“婦女一樣能當好村干部”的觀念深入人心，為女村官執政營造良好的輿論氛圍。還要大力宣傳性別平等，提倡兩性共同承擔家庭責任和社會責任。倡導廣大農村女性勇敢跨出傳統家庭藩籬，積極參政議政執政，參與農村基層治理。倡導農村男性勇于承擔家庭責任，兩性共同分擔家務勞動和家庭照料責任，解除女村官的后顧之憂。

3.大力培養女村官后備力量，抓好村級治理中的女性梯隊力量建設

相關組織、人事、民政等政府部門，應重視村級治理中的女性梯隊力量建設，重視女村官后備力量的培養。從政策入手，制定和完善農村女性后備干部選拔任用政策。如黨的組織部門應根據村人口數量，規定每個村莊中女黨員的比例。民政部門應對每個村莊中女村民代表的比例做政策上的規定。從能力建設上入手，加大農村女性后備干部的能力提升。政府各級相關部門應加大對農村青年女性的培訓力度，特別是對已確定的農村女性后備干部(包括婦代會主任)進行經常性的能力培訓，提高其管理能力和執政能力。

女村官治理方式不僅是女村官治理能力的體現，也是女村官隊伍整體素質的重要標志。女村官隊伍的成長體現了女性參與經濟發展和政治賦權的深度，是進一步落實中國男女平等基本國策的需要，更是實現“國家富強、民族復興、人民幸福”的中國夢的需要，應該得到各級黨政領導和全社會的高度重視。

［1］ 郭正林.鄉村治理及其制度績效評估:學理性案例分析［J］. 華中師范大學學報:人文社會科學版，2004，43(4).

［2］ 趙樹凱.新農村建設呼喚新的治理［J］.中國發展觀察，2006，(3).

［3］ 何曉杰.“后農業稅時代”中國鄉村治理問題研究——以東北鄉村為研究視域［D］. 長春:吉林大學博士學位論文，2011.

［4］ 高煥清，李琴.村級女干部的“去女性化”:性別、社會性別和領導力［J］. 婦女研究論叢，2011，(1).

［5］ 吳毅. 記述村莊的政治［M］. 武漢:湖北人民出版社，2007.