中國城鎮(zhèn)化進程中的流動人口問題

劉 錚，馬愛榮

(上海大學(xué) 社會科學(xué)學(xué)院，上海200444)

《中國流動人口發(fā)展報告》(2014)顯示，截至2013 年末，全國流動人口總量為2.45 億，超過總?cè)丝诘?/6，流動人口已成為中國城鎮(zhèn)化進程中最顯著的特征之一。所謂流動人口，是指改變了經(jīng)常性居住地而未改變戶口登記地的人。流動人口是中國城鄉(xiāng)分割“二元”戶籍管理體制下的特有人口現(xiàn)象:在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，大量農(nóng)村人口、欠發(fā)達地區(qū)人口離開戶籍所在地，向城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)流動，由此形成規(guī)模龐大的流動人口大軍。流動人口作為最活躍的生產(chǎn)要素之一，在積極促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟發(fā)展、社會變遷的同時，也引發(fā)了城市就業(yè)、住房、治安等一系列問題。如何解決這類問題，關(guān)系到城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和可持續(xù)。

一、新中國成立以來流動人口的變動情況

新中國成立后至改革開放前，國民經(jīng)濟實行嚴格的計劃經(jīng)濟管理體制，農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度、戶籍制度，以及與此相匹配的排他性的城市就業(yè)、福利體制等制度嚴重束縛了人口的自由流動。在強力的制度約束下，該時期除了按照計劃進行的戶籍遷移外，流動人口基本為零。截至1980 年初，全國離開戶口所在地外出流動的人口數(shù)量不超過200 萬人［1］。根據(jù)“三普”數(shù)據(jù)估算，1982 年全國流動人口的數(shù)量為657萬人，僅占全國總?cè)丝诘?.66%。

改革開放初期，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣，釋放了農(nóng)村剩余勞動力，受到大中城市戶籍限制，流動人口開始了近距離、小規(guī)模緩慢流動;1984 年，國務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，開始放寬對流動人口的戶籍限制，加之此時期城市經(jīng)濟體制改革和鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，就業(yè)機會增加，導(dǎo)致流動人口數(shù)量迅速增加。1987 年全國1%人口抽樣調(diào)查顯示流動人口數(shù)量達到1 810 萬人，較1982 年“三普”時增長了175%，占到總?cè)丝跀?shù)的1.69%［2］。

20 世紀90 年代初期，隨著改革開放的不斷深入，東部沿海城市率先發(fā)展兩頭在外的輕、加工業(yè)，勞動力需求拉力凸顯，“民工潮”應(yīng)運而生，流動人口規(guī)模迅速擴大。從下頁表中數(shù)據(jù)可知，1995 年全國1%人口抽樣調(diào)查中流動人口數(shù)量激增，較1990 年“四普”時增長231%，達到7 073 萬人，占總?cè)丝诘谋戎赜?.86%猛增到5.84%［2］。

21 世紀前10 年，流動人口規(guī)模依然保持持續(xù)快速增長的勢頭。從表中可以看出，在總?cè)丝谠鲩L率持續(xù)下降的情況下，2005 年，全國1%人口抽樣調(diào)查中流動人口達到14 735 萬人，較之2000年“五普”增長44%，到2010 年“六普”時流動人口已增至22 143 萬人，10 年間增長11 900 多萬，流動人口占全國人口的比重也由2005 年的11.27%迅速增長到2010 年的16.51%。

梳理新中國成立以來流動人口的變動情況可以發(fā)現(xiàn)，中國勞動力的流動深受不同時期的一系列制度和政策因素變化的影響，是制度變革的結(jié)果。但流動人口的迅速增加，在繁榮經(jīng)濟的同時也帶來了眾多社會問題。

表 基于人口普查和1%抽樣調(diào)查的總?cè)丝凇⒘鲃尤丝谧儎颖?/p>

二、人口流動中的新問題

當(dāng)前，流動人口變動呈現(xiàn)出新的趨勢:從總量構(gòu)成上看，新生代流動人口成為主體，流動人口正經(jīng)歷代際更替;從遷移模式上看，家庭化遷移成為主體模式;從收入來看，收入穩(wěn)步提升;從就業(yè)需求來看，由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變等［3］。調(diào)查顯示，流動人口最關(guān)注的是就業(yè)，住房、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障、貧困等問題也備受關(guān)注［4］。

1.流動人口的就業(yè)問題。首先，流動人口的就業(yè)問題由于現(xiàn)行的失業(yè)率統(tǒng)計制度而被“屏蔽”。目前，中國發(fā)布的“失業(yè)率”全稱為“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”:以戶籍為依據(jù)，以城鎮(zhèn)失業(yè)人員為基礎(chǔ)，必須在勞動部門登記失業(yè)。該統(tǒng)計制度忽略了城鎮(zhèn)非常住人口、流動人口的失業(yè)問題:在流入地，流動人口沒有當(dāng)?shù)貞艏粚儆诒镜厥I(yè)者;在流出地，流動人口離開本地，也不包括在本地的失業(yè)統(tǒng)計之中。流動人口的失業(yè)因統(tǒng)計制度缺失而被忽略［5］。事實上，有相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)外來人口在由原住地遷入城鎮(zhèn)初期，由于信息不對稱、自身素質(zhì)限制等原因，呈現(xiàn)出一個或長或短的失業(yè)階段。

其次，進入新世紀，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程大量征用土地、部分地區(qū)不合實際的“大躍進”式的就地城鎮(zhèn)化等，使失地農(nóng)民數(shù)量大增:2003 年，王景新在調(diào)研基礎(chǔ)上估算出失地農(nóng)民數(shù)量約為5 093 ～5 525 萬，到2020 年失地農(nóng)民數(shù)量估計將超過1億［6］。他們除了外出流動謀生，別無出路，在城鎮(zhèn)就業(yè)崗位相對一定的情況下，加劇了流動人口失業(yè)問題的嚴峻性。

最后，流動人口就業(yè)培訓(xùn)機制不完善，參與率不高，培訓(xùn)內(nèi)容、經(jīng)費投入、培訓(xùn)力度與市場需求“脫節(jié)”等，使得流動人口結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題嚴峻。2013 年，就作為流動人口主力軍的農(nóng)民工來說，接受過技能培訓(xùn)的比例雖然較2012 年提高1.9個百分點，但也僅僅達到32.7%。近年來，多地“就業(yè)難”和“招工難”并存現(xiàn)象正是流動人口的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題嚴峻的印證。

2.流動人口的居住問題。居住問題是流動人口進入城市必須面對和不得不解決的問題。《中國流動人口發(fā)展報告》(2010)指出，住房開支是流動人口在外生活開支的主要部分。依據(jù)在城市的居住類型可以將流動人口大致歸為三類:一是租住于“城中村”或城市邊緣地區(qū)(城鄉(xiāng)接合部)的流動人口，他們一般收入較低、工作不穩(wěn)定、負擔(dān)能力弱，該聚集區(qū)私搭亂建嚴重、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、環(huán)境衛(wèi)生惡劣、治安混亂，集中了大部分低收入的流動人口;二是居住在雇主或單位提供的工棚或集體宿舍的流動人口，一般從事建筑業(yè)或制造加工工業(yè)，以未婚流動人口居多，其居住環(huán)境封閉、獨立，與城市文明接觸少，基本游離于城市主流社會之外;三是在城中租房或居住在城市雇主家庭中，前者主要是收入較高的流動人口，后者則主要從事家政服務(wù)行業(yè)，只有很少一部分流動人口在城市擁有住房。國家計生委流動人口司2010 年流動人口住房意愿調(diào)查顯示，流動人口住房開支意愿僅為300 元/每人，而當(dāng)年的實際支出已達到378 元/每人，住房問題已成為流動人口最為關(guān)注的問題之一。

3.流動人口的社會保障問題。對流動人口來說，社會保障不僅是“穩(wěn)定器”“調(diào)節(jié)器”，更具有防控風(fēng)險、積累資本等功能。目前，流動人口的社保以戶籍為依據(jù)大致分為三類:流動人口納入城鎮(zhèn)基本保險制度的“城保”模式、流動人口納入原住地農(nóng)民基本保險制度的“農(nóng)保”模式，以及各地專門針對流動人口社保進行試點管理的“綜保”模式。三種模式在制度設(shè)計、籌資水平、統(tǒng)籌層次、待遇水平等方面差異化明顯，不同區(qū)域間也難以有效轉(zhuǎn)移接續(xù)。目前，流動人口的社會保障整體參保率不高，參保水平較低，既有的流動人口社會保障制度暴露出嚴重的“碎片化”現(xiàn)象、“便攜性差”等突出問題。2011 年，在2.3 億流動人口中，未參加失業(yè)保險者高達95%，85%未參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險，75%勞動年齡流動人口仍未參加工傷保險，雖然醫(yī)療保險參保比例達到69.4%，但其中45.5%的流動人口加入的是保障水平相對較低的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。

4.流動人口的貧困問題。中國的城鎮(zhèn)貧困人口監(jiān)測一般以戶籍為基準，城鎮(zhèn)貧困層一般只包括有城市戶籍的民政救濟對象、社會困難戶、失業(yè)人員等城鎮(zhèn)居民，并不包括流動人口。流動人口貧困統(tǒng)計數(shù)據(jù)極少且缺乏權(quán)威性，學(xué)術(shù)調(diào)查統(tǒng)計也僅限于個案研究，流動人口的貧困問題就如同失業(yè)問題一樣，在制度和政策的縫隙中被忽略了。

現(xiàn)實中，戶籍制度，“二元”社保等制度的限制和排斥，流動人口管理機構(gòu)的“缺位”“錯位”，法律法規(guī)的不規(guī)范，流動人口自身素質(zhì)制約等一系列因素使流動人口在流入地陷入就業(yè)、居住、醫(yī)療和社會保障等多種社會權(quán)益缺失的困境，一部分流動人口也由此陷入貧困的境地，成為“城市新貧困人口”的重要來源。城市流動人口的貧困問題有違城鎮(zhèn)化的初衷，也埋下了社會不安定的隱患。

三、問題的成因分析

人口流動是改革開放以來最深刻的社會現(xiàn)象之一，其根本原因是城鄉(xiāng)、區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不均衡。人口流動到城市后在就業(yè)、住房、社保等多方面面臨的困境，與社會對待流動人口的態(tài)度、相關(guān)制度、政府的社會管理，以及流動人口的自身素質(zhì)密切相關(guān)。

1.觀念層次的問題。中國城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，以及由此產(chǎn)生的各項福利政策差異，導(dǎo)致了長期以來城鄉(xiāng)人口之間在身份上的差異。目前，超六成的新生代流動人口實現(xiàn)了家庭化遷移，他們在就業(yè)選擇時更傾向于長期發(fā)展。但政府、企業(yè)等在觀念上仍然將流動人口視為“城市過客”，針對流動人口的政策、制度的設(shè)計等無法真正與流動人口的實際需求相適應(yīng)，針對城市流動人口的社會管理理念也沒有實現(xiàn)由防范式的管理向服務(wù)式管理的轉(zhuǎn)變。觀念上無法與時俱進是導(dǎo)致目前流動人口困境的思想障礙。以流動人口醫(yī)療保險為例，上海的綜合保險制度、北京的大病統(tǒng)籌醫(yī)保制度、深圳的混合醫(yī)保制度等典型流動人口醫(yī)保模式在一定程度上解決了本區(qū)域內(nèi)流入人口的醫(yī)保問題［7］。但試點制度之間、試點制度與現(xiàn)行的三大基本醫(yī)療保險制度之間無法真正轉(zhuǎn)移接續(xù)，滿足不了流動人口的流動性需求。從長遠來看，這些試點制度設(shè)計、運行只能暫時性緩解流動人口的醫(yī)保需求，不可能從根本上解決流動人口的醫(yī)療保險問題。

2.制度滯后的緣由。人口流動是中國改革開放30 年以來才出現(xiàn)的新的社會現(xiàn)象，與流動人口相關(guān)的各項政策、制度無現(xiàn)成模式可以借鑒或照搬。首先，原有的人口管理政策已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)新的社會現(xiàn)象，新的政策制度尚未建立起來。滯后的流動人口制度是造成眾多問題的主要原因，其中，戶籍制度和流動人口社會保障制度一直是眾矢之的。十八大以來，雖然政策層面的戶籍制度改革已開始探索，但實踐中并未觸及根本。流動人口的失業(yè)、住房、貧困等一系列問題都與現(xiàn)行的戶籍制度對流動人口的限制脫不了關(guān)系。其次，流動人口信息化制度建設(shè)緩慢，無法實現(xiàn)對流動人口的適時跟蹤管理和服務(wù)。再次，統(tǒng)一權(quán)威的流動人口法律制度體系尚未形成，目前以地方性法規(guī)和政府規(guī)章居多，政出多門，強制力弱，可行性差。最后，現(xiàn)行的就業(yè)統(tǒng)計制度、就業(yè)培訓(xùn)制度、貧困統(tǒng)計制度等依然沿用計劃經(jīng)濟時代遺留下來的舊制度，已不適應(yīng)當(dāng)下的實際情況。

3.管理缺位的后果。鑒于歷史原因和現(xiàn)實狀況，流動人口這一特殊群體在當(dāng)前市場經(jīng)濟中處于弱勢地位，其合法權(quán)益的實現(xiàn)和保證不得不依靠政府的宏觀調(diào)控和社會管理。但現(xiàn)實中政府在流動人口宏觀調(diào)控和社會管理中“缺位”“錯位”被廣為詬病，是目前流動人口各種混亂的主要責(zé)任方。以流動人口的住房問題為例，從需求來看，流動人口由于就業(yè)不穩(wěn)定、收入水平有限、子女教育負擔(dān)重等原因，購房的需求不大，對廉租房需求強烈。從供給來看，單憑市場調(diào)節(jié)，大、中、小城市中幾乎沒有針對流動人口需求特點而開發(fā)建造的商品房或出租房;政府為解決低收入人群的住房公平問題規(guī)劃建設(shè)了經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房等政策性住房，總量有限，且其扶持對象基本上是納入城鎮(zhèn)住房保障體系的城鎮(zhèn)戶籍人口，流動人口基本被排斥于政策之外;當(dāng)下流動人口租住房的主要供給仍是城鄉(xiāng)接合部的當(dāng)?shù)鼐用竦乃椒俊⑹У剞r(nóng)民的自建房等“瓦片房”。流動人口的住房市場供求結(jié)構(gòu)嚴重失衡，絕大部分地區(qū)的流動人口住房問題都是通過市場化解決的。但適合流動人口這一特殊群體的廉租房等政策性住房具有公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，只有發(fā)揮政府宏觀調(diào)控和社會管理的作用才能真正起作用。

4.流動人口自身素質(zhì)問題。一般而言，自身受教育年限和職業(yè)技能水平是衡量勞動力素質(zhì)的兩個基本標(biāo)準。調(diào)查顯示，流動人口中接受過政府組織的與就業(yè)相關(guān)的培訓(xùn)比例僅為17. 8%，84.5%的勞動年齡流動人口無任何職業(yè)技術(shù)職稱，也未接受過任何職業(yè)培訓(xùn)，流動人口受教育水平和職業(yè)技能整體不高，嚴重制約了流動人口的職業(yè)選擇與發(fā)展。老一代流動人口市場風(fēng)險意識差，缺乏主動學(xué)習(xí)和參與的意識。新生代流動人口具有一定的文化水平，對城市生活有一定的認知，他們對職業(yè)發(fā)展、工資待遇、權(quán)益保護等方面的要求越來越高，但卻不愿意再從事“苦、累、臟、險”等體力勞動。流動人口個體認識不全面也在一定程度上制約了自身發(fā)展。

四、對策建議

十八屆三中全會《決定》明確強調(diào)，要“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。而實現(xiàn)“流動人口市民化”的目標(biāo)，必須竭力解決好流動人口面臨的各種問題。

1.從觀念到?jīng)Q策，努力實現(xiàn)流動人口市民化。2013 年，全國流動人口2.45 億，但流動人口規(guī)模仍未達到頂峰，在城鎮(zhèn)化進程的推動下，流動人口規(guī)模還將持續(xù)擴大。學(xué)者段成榮預(yù)測，中國的流動人口將在2030 年前保持持續(xù)增長，其峰值可能達到3.5 億。龐大的流動人口群體“家庭化”的遷移模式漸已取代“候鳥式”遷移，定居城市的意愿和趨勢越來越明顯。為此，一是必須轉(zhuǎn)變思想觀念，要站在長期性、全局性、戰(zhàn)略性的高度來認識和把握流動人口問題，加快流動人口從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程;二是相關(guān)政策、法律法規(guī)、制度等的制定、實施要以流動人口將長期大量存在并將落戶城市為出發(fā)點和落腳點;三是流動人口管理機構(gòu)的設(shè)立和完善，必須從管理和服務(wù)流動人口的需求出發(fā)，切實維護流動人口的各項社會權(quán)益;四是流動人口自身也應(yīng)積極轉(zhuǎn)換觀念，積極響應(yīng)政府各項政策、制度號召，努力提高自身素質(zhì)。只有這樣，才能真正從觀念上、法律上、制度上、管理體制機制上解決好流動人口問題，真正實現(xiàn)“流動人口市民化”的目標(biāo)，讓改革發(fā)展的成果切實惠及城鄉(xiāng)。

2.在基本公共服務(wù)均等化基礎(chǔ)上，深化戶籍、社保制度改革。在中國，戶籍制度是最根本的社會管理制度之一，戶籍與養(yǎng)老保障、住房、就業(yè)、醫(yī)療、公共服務(wù)等公民權(quán)益捆綁在一起。戶籍制度的改革必然涉及一系列改革，任重而道遠。首先，城鄉(xiāng)資源的過度集中和分布不均衡是引起人口流動的根本原因，因此，戶籍、社保制度的改革必須在平衡城鄉(xiāng)再就業(yè)、居住、社保等差異，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過程中逐步深化。在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時，充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的合理配置。其次，實現(xiàn)流動人口與城市戶籍人口的真正平等，最重要的是將附著在戶籍制度中的各種“福利待遇”剝離出去，率先在社會保障制度建設(shè)上消除地區(qū)和城鄉(xiāng)的戶籍差異，真正讓戶籍僅保留原有的人口統(tǒng)計功能。最后，針對城鎮(zhèn)、中小城市、大城市和特大城市不同特征，有區(qū)別地繼續(xù)深化自2012 年以來全國正在推行的流動人口居住證制度，讓居住證制度逐步取代戶籍制度承載流動人口的就業(yè)、居住、社保等權(quán)益，改善目前流動人口戶籍、社保等“碎片化”“便攜性差”的現(xiàn)狀。

3.完善流動人口的社會管理和宏觀調(diào)控。良好的流動人口社會管理，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的體制機制保障，也是深化戶籍、社會保障改革，解決流動人口就業(yè)、住房等困境的橋梁。新時期的流動人口表現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜性和多元化，對現(xiàn)有的流動人口社會管理與服務(wù)的體制機制提出了挑戰(zhàn)。在現(xiàn)階段流動人口居住證制度實施的實踐下，應(yīng)結(jié)合各地實際多層級、多方位地整合流動人口管理部門，創(chuàng)新流動人口管理機制，并激勵社會組織、流動人口群體的加入，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，充分調(diào)動全社會的積極性，合力解決流動人口問題［8］。在此基礎(chǔ)上，健全和完善統(tǒng)一的流動人口就業(yè)、居住、社會保障等相關(guān)的政策、法律法規(guī)體系，使得流動人口的管理有法律和制度的依據(jù)和保證。

總之，中國流動人口將長期大量存在，流動人口問題事關(guān)中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)進程，經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定的大局。重視對流動人口問題的研究，解決流動人口發(fā)展過程中的困境和問題，對構(gòu)建社會主義和諧社會有著重要的現(xiàn)實意義。

［1］ 黃匡時.嘎日達. 流動人口的社會保障陷阱和社會保障的流動陷阱［J］.西部論壇，2011，(6):1 -8.

［2］ 段成榮，楊舸. 改革開放以來我國流動人口變動的九大趨勢［J］.人口研究，2008，(6).

［3］ 國家衛(wèi)生和計劃生育委員會.中國流動人口發(fā)展報告(2013)［M］.北京:中國人口出版社，2013.

［4］ 國家衛(wèi)生和計劃生育委員會.中國流動人口發(fā)展報告(2014)［M］.北京:中國人口出版社，2014.

［5］ 李長安. 關(guān)注流動人口失業(yè)問題［N］. 學(xué)習(xí)時報，2007 -12 -03.

［6］ 民進中央.2020 年失地農(nóng)民數(shù)量將超過1 億［N］.中國青年報，2009 -03 -14.

［7］ 劉錚，曹苑達. 城鎮(zhèn)化進程中新增城鎮(zhèn)貧困人口問題研究——以上海郊區(qū)為例［J］. 毛澤東鄧小平理論研究，2015，(2):40 -44.

［8］ 蔡昉，白南生. 中國轉(zhuǎn)軌時期勞動力流動［M］. 北京:社會科學(xué)文獻出版社，2006.