河南省城市社會治理現狀及其對策分析

周金戀，何陽晨

（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州450001）

河南省城市社會治理現狀及其對策分析

周金戀1，何陽晨2

（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州450001）

城市社會治理是一個綜合的復雜過程，其治理狀況與城市的發展和社會秩序密切相關，也與每個居民的日常生活息息相關。河南省城市社會治理在城市公共服務、社會參與、社會公平、社會信任、社會保障、社會沖突和法治意識等方面，與城市居民的要求還有距離。應通過明確治理主體法律地位、提高公共服務質量、完善公民參與機制、推進社會法制化等手段加以解決。

河南省；社會治理；城市社會治理

當前，河南省城市社會治理狀況離居民的要求還有一定的差距。但城市社會治理是一個綜合、復雜的過程，治理的顯著成效并不是一蹴而就的。而治理方面最突出的問題實際上是治理成效與居民期望和需要之間的矛盾。了解居民的真實看法，可以進一步促進社會治理決策的民主化和科學化，推進社會治理的有效性。

一、河南省城市社會治理狀況分析

（一）城市公共服務方面

公共服務的數量和質量直接影響到城市居民的生存和發展條件的改善程度。廣義的城市公共服務是指城市政府、非營利性組織、公共企業等城市公共部門為滿足城市居民生存和發展條件的需求而提供的公共產品和服務，包括居民生存發展所需求的教育、醫療、養老、就業、公共文化、文體設施、城市治安等基本公共服務以及與居民生存發展環境息息相關的科技發展、城市交通、公共安全、公共衛生等領域的公共服務[1]。

我國一項調查表明，城市居民對子女教育的滿意度最高，對養老服務和就業指導培訓服務滿意度最低。總體來看，城市居民對城市基本公共服務的各項滿意度普遍不高，原因可能是居民的生存和發展需求與某項公共服務的相關性較低，故而無法正確評價其滿意度；或是城市化的加劇導致當前的公共服務不能滿足城市居民的需求[2]，故而不太滿意等。當然，以上可能性原因需要我們再進一步地論證分析。

（二）城市社會參與方面

社會參與水平反映著各類社會行動者在社會管理和社會服務中的主體性和能動性的發揮程度，體現著社會治理的水平[2]。城市社會參與泛指城市居民參與城市公共事務和公共活動、制約或補充政府職能、影響政府權力運作、分享城市建設成果的行為和過程。需要指出的是，社會參與既包括居民個體參與，也包括通過各類組織或團體進行參與。

首先，我們關注城市居民個人對公共活動和公共事務的參與。與居民日常生活最息息相關的是社區和居委會，居民參與基層社會管理的情況總體看較少。根據被調查者的回答，近三成的居民參加了居委會選舉，七成多的居民沒有參加過居委會選舉；僅一成五的居民參加了居委會管理、決策，八成五的居民沒有參加居委會管理、決策；兩成多的居民向居委會提出過建議或意見，而七成八的居民沒有向居委會提建議或意見。此外，城市居民通過各種方式反映社會問題也是居民社會參與的體現。其中，11.2%的被調查居民通過新聞媒體反映問題，10.3%的被調查者向相關政府部門反映問題。社會參與還體現在參與社區活動方面，據調查，23.7%的居民參加社區舉辦的公共服務、公益服務，16.6%的居民參加社區舉辦的慶典活動。社會參與還可以通過上訪和寫聯名信等方式參與，而這兩種方式城市居民參與度較低，分別有96.8%和97.3%的居民沒有參與過。

其次，城市居民參與社會組織或團體也是社會參與的方式。在此次調查中，過半數的居民了解業主委員會，18.5%的居民參加業主委員會；對于健身團體（廣場舞），有七成多的居民了解，有超兩成的居民參加健身舞活動，這是所有被調查組織或團體中居民了解、參與最多的；社區興趣組織（秧歌隊、舞蹈隊、軍樂團）有過半數的居民了解，有11.9%的居民參與；對于公益組織（調解、環保），46.9%的居民了解，14.9%的居民參與；了解治安組織（巡邏隊等）的居民占59.3%，但僅有3.4%的居民參加治安組織；志愿服務組織有46.4%的居民了解，12.4%的居民參加過。

總的來說，在此次調查中，不管是參與公共活動和公共事務，還是參加社會組織，居民的參與程度普遍處于總比例的中下游；而對社會組織或團體的了解僅有健身團體（廣場舞）超過七成居民了解，對其他社會組織或團體了解僅有五成左右。

（三）城市社會公平方面

在現實生活中，社會公平具有相對性。一個通過制度、政策等種種努力以縮小社會差別并使這種差別為絕大多數人所能容忍和接受的社會，就是一個相對公平的社會。社會治理狀況好壞的一個重要標志是社會的公平正義程度[3]。

調查中，關于“您認為當前社會公平的狀況”這個問題，有24.20%的城市居民回答比較公平和非常公平；17.70%認為不太公平；認為非常不公平的占2.20%；超過半數的居民認為公平狀況一般。這表明，當前居民對社會公平狀況的認知度差異較大，這可能是由于居民處于不同社會階層、不同城市以及同一城市的不同社區或者不同行業和職業、不同生活水平所導致的認知結果，雖然認為公平的比例（非常公平和比較公平）高于不公平（不太公平和非常不公平）的比例4.3個百分點，但是超過七成五的公眾對目前的社會公平評價不高，這是需要引起我們高度關注和慎重對待的問題，也亟須我們進行更深入全面的調查研究。

（四）城市社會信任方面

信任不僅僅存在于親人、親族等地緣、血緣之間，而且還存在于個人與政府、個人與市場、個人與社會、個人與他人之間。在一個社會中，社會信任的普遍存在會促進社會經濟發展以及提高政府治理的效率。

本次調查，我們側重對城市居民與機構或組織的信任程度進行評測。被調查者對中央政府、省級政府、地市級政府的信任程度（比較可信和完全可信）高于其他幾項，分別占77.5%、73.8%、68.8%；緊隨其后的是法院及司法系統，其可信（比較可信和完全可信）比例是64.0%；可信（比較可信和完全可信）比例相當的縣（市/區）政府、鄉（鎮/街道）政府、居委會的分別是56.6%、44.1%、47.9%；而被調查居民對媒體和人大的可信（比較可信和完全可信）程度超過半數，分別是53.1%和54.2%。由調查數據可知，城市居民對機構或組織的信任程度總體較高，但仍然有兩到三成的被調查居民對這些機構或組織存在不信任感。信任是維護社會政治秩序、保持政府權威的必要條件。如果人民對政府缺乏足夠信任，一個國家就面臨著極大的危機。政府等公共部門應該對社會信任問題有足夠的認識，提高社會信任程度，有效地進行社會治理，保障社會和諧穩定的發展。

（五）城市社會保障方面

社會治理狀況的好壞與社會保障制度的完善程度有著極為密切的關系[3]。社會保障一方面是社會成員在疾病、老年、妊娠、工傷、殘疾、失業、喪偶等情況下出現收入危機時，保障社會成員的基本生活水平；另一方面是社會成員在收入不受影響情況下，根據經濟和社會發展狀況，逐步增進公共福利水平，提高國民生活質量。我國的社會保障主要包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫和社會互助等內容。在這里，社會救助是最低層次的社會保障舉措[4]。本次調查，我們主要側重于調查城市社會救助情況。關于被調查者“您對下列社會救助事項的了解情況”的回答中，有69.6%的居民對最低生活保障事項“非常了解和了解”；有將近半數居民對醫療救助和教育救助事項“非常了解和了解”；而對特困人員供養、受災人員救助、住房救助和就業救助事項，居民不了解的比例超過六成，分別是64.3%、64.2%、60.1%和64.8%。

從調查數據來看，居民對社會救助事項的滿意度普遍不高。其中，對教育救助事項滿意和比較滿意的占21.2%，而對就業救助事項滿意和比較滿意的占13.6%；對最低生活保障事項和醫療救助事項滿意和比較滿意的分別占20.1%和19.5%；對特困人員供養、受災人員救助、住房救助事項滿意和比較滿意的分別為15.7%、16.8%、16.5%。由此可以看出城市對于社會救助事項的宣傳不夠全面深入，對社會救助工作的開展不夠廣泛。

（六）城市社會問題和社會沖突方面

社會問題是客觀存在的社會事實，是一種社會關系失調的社會現象，而社會沖突是社會主體之間需求、權益、價值觀念等差別或對立而形成的一種相互對立的行為。社會沖突是產生社會問題的原因之一，社會沖突又可以解決社會問題，在一定程度上社會問題的存在也可能導致社會沖突。不管是社會問題還是社會沖突，它們在城市社會中的存在是對城市社會和諧的威脅。城市社會治理的好壞與城市社會問題和社會沖突的多少呈正相關。

調查中，有超過半數的居民認為最突出的社會問題是貪污腐敗和拆遷補償，分別為64.20%和58.60%；認為不算突出的社會問題是司法不公，占32.50%；而土地征用問題、食品安全問題、環境污染問題、社會保障問題和社會治安問題的比例較為接近，分別是49.20%、48.90%、44.30%、40.00%和35.80%。其中，認為最可能引發社會沖突的是征地拆遷補償不合理，占65.50%；土地征用不合理居次，為58.50%；醫療糾紛、社會保障糾紛、食品安全問題、環境污染問題引發社會沖突的可能性相當，分別為40.0%、36.7%、33.7%、32.0%；認為引起社會沖突可能性小的是教育不公問題與最低保障發放不公問題，其可能性分別是22.8%和26.0%。可見在建設社會主義和諧社會的當下，如何減少社會問題的發生，避免社會沖突，是政府、國有企業、非營利性組織等公共部門亟須關注和解決的問題。

（七）城市居民法治意識方面

現代社會治理是多元共治，全體社會成員共同參與，社會治理在進入一種新狀態的同時也面臨著諸多挑戰。在此情況下，最重要的就是堅持依法有序治理。面對紛繁復雜的問題，只有在法律的框架下才能夠厘清頭緒、化繁為簡。居民的法治意識是進行依法治理重要的基礎，也是不可缺少的前提。法治意識和法律素質包括對法律的關注度和信任度、市民的維權意識和維權方式以及對基本法律知識的了解程度和提升法律素質的愿望等。

在調查中，城市居民對基本法律知識比較了解和完全了解的有18.9%；對如何申請法律援助比較了解和完全了解的有12.6%；對如何訴訟（打官司）比較了解和完全了解的有12.2%；對如何找信訪局比較了解和完全了解的有13.8%；對具體法律文本與條文比較了解和完全了解的僅有10.9%。當被問及平常對法律的制定、修改、頒布和實施的關注情況時，有63.7%的居民表示只有在需要法律制定、修改、頒布和實施等內容時才會去了解，經常關注法律動態的被調查居民僅占7.8%，還有29%的被調查居民從來不關注法律相關情況。

關于城市居民對法律相關事項的滿意度，對矛盾化解的滿意度（滿意和比較滿意）最高，為20%；對法制宣傳的滿意度為19.5%；對法律援助的滿意度為18.8%；對法制環境的滿意度為18.2%；對司法公正（訴訟）和法律實施的滿意度為17.3%；對訴訟公開事項的滿意度為16.4%；對司法救助的滿意度為15.3%。最高比例和最低比例相差較小，說明城市居民對法律各個相關事項的滿意度較為平均，另外也可能與城市在法律制定、頒布、實施等相關方面的投入不夠以及法制宣傳不力有關，這些都需要我們做進一步的研究。

二、河南省城市社會治理展望

（一）確立多元化的治理主體架構，明確各治理主體的法律地位

由于城市環境的復雜性、人口成分的復雜化以及利益群體的多元化，其在治理目標、治理主體、治理內容、治理手段、治理方法等方面應有別于農村地區。在創新社會治理體制下，城市社會治理的主體應該是一個綜合的多元治理體系，包括市（區）政府、街道辦、民主黨派組織、居委會、公益性社會組織、相關的企事業單位組織、基層人大代表和政協委員、各類職業和層次的居民，必要時可以設立有一定比例的居民參加的城市社會治理機構，如南京市的城市治理委員會。政府是社會治理的主導性主體，其他主體是不可缺少的參與性主體。可以通過地方性法規明確城市各個治理主體的法律地位，確立各主體在城市社會治理中的具體權利、責任和相互關系。只有明確各自的權利義務，才能使其各自發揮作用，并能夠有效地合作互動，推進治理過程的有效進行。

（二）樹立“以人為本”的治理理念，提高公共服務的質量和效率

黨的十八屆三中全會提出了“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民的根本利益”。社會治理的本質和核心是“人”。所以無論是城市的基礎設施建設，還是醫療衛生服務和社會保障措施，都要以居民的需要和保障居民利益為出發點，提供高質量全方位的公共服務。城市的發展變革離不開公眾對城市經濟、政治、文化、社會建設等方面的廣泛參與，有了公眾的參與，城市才能全方位協調發展。從市民的角度看，不論任何時候來到公共部門辦事都不會吃閉門羹，訴求有人聽，急事有人幫。“做群眾需要的事，做事讓群眾滿意”，積極回應群眾普遍反映的問題，主動發現問題，從源頭化解問題，切實解決問題，這才是提高公共服務質量和效率的根本之道。

（三）完善公眾參與制度規范，培育公眾參與意識能力

公眾參與社會治理需要相應的制度保障，需要有足夠的合法渠道。當前，我國關于公眾參與的法律制度較為欠缺，公眾社會參與的方式和途徑也極其有限，使得參與的有效性大打折扣。所以目前急需要做的事情，一是出臺社會治理方面的法規和規章，確立“公眾參與，共同治理”的基本原則，確立“通過專家咨詢、座談會、論證會、聽證會、網絡征詢、問卷調查等多種方式參與城市治理活動”，從而使更多的社會組織和社會團體以及公眾通過合法、規范的方式參與到社會治理中來。二是拓寬公眾參與的渠道。城市公共部門與公眾之間的互動不僅限于利用報紙、電視、廣播、公告等傳統媒介，還要充分利用政府網站、官方微博、微信平臺等新興媒體。三是加強城市社區基層組織建設，建立健全基層社會組織發育，擴大公眾對基層社會組織的參與程度。四是調動公眾參與的主體意識能力。城市公共部門通過舉辦日常宣傳活動使城市居民了解社會治理過程中公眾的權利和義務，同時使其了解參與的渠道和方式，促進公眾參與到社會治理過程中，在不斷地參與活動中發展自己的參與能力。

（四）治理過程堅持公平正義，加強社會信任

城市社會治理過程中，社會信任不僅存在于城市居民與城市公共部門之間，還存在于城市居民與居民之間、城市各個公共部門之間。社會信任的建立除了相關法律法規的基本保障以外，還與城市居民、各個公共部門的權力和利益分配問題相關聯，這就需要公平和正義作保障。即一方面政府通過勞資關系、稅收等調節手段，最大限度地保障居民收入和財富的公正分配，因為收入和財富相對公平合理的分配是社會信任的必要條件。另一方面城市各個公共部門之間及公共部門與城市居民之間在處理公共事務方面要公開化、透明化，明確各方的社會責任和社會義務，使城市居民、組織或團體更大程度地加入城市社會治理中，促進社會公平正義，增進社會信任。

（五）推進社會治理法治化，有效避免社會問題和社會沖突

在現實生活中，社會問題和社會沖突是不可完全消除的，但是有了法治的約束，社會問題和社會沖突被規制在一個合理的范圍內，這就使得社會能夠較為和諧的發展。十八屆四中全會提出依法治國、建立法治國家與法治社會，這既是對法治理論的豐富和發展，也是對社會治理法治化的基本要求。通過法治的途徑，可以在以下方面有效地解決各類問題和沖突，走出現實中面臨的諸多城市社會治理困境：一是將嚴重危害社會公共利益、危害他人人身與財產安全等社會問題和社會沖突事件依據其程度大小進行相應的法律制度設計，警示和告誡社會成員知曉不合法沖突的法律后果。二是將一些經濟問題、文化問題、社會問題等轉化為法律問題，充實法律規范范圍，使城市社會治理憑依法治。三是從法律層面重視社會問題的細化和可操作性，諸如對公平競爭、勞資收益分配等容易產生社會沖突的社會問題進行合理的劃分，使社會沖突和社會問題能合理化解決。四是重視社會矛盾的法律解決機制，避免使社會問題上升為政治問題，尤其是在城市建設中大量的危舊房屋拆除改造涉及的征收補償問題，在靈活用工和就業形勢嚴峻情況下私企和小微企業職工的權益保護問題，都要妥善運用法律手段給予合理解決，以防止大規模群體性事件的出現。

（六）綜合運用多元治理手段，積極探索社會治理新方式

現代城市人口的數量越來越多，成分越來越復雜，這使城市的社會環境發生了很大的變化，因而單純的以政府為主導的自上而下的強制性的管制方式已經不能適應城市社會發展的需要。如何綜合運用多種社會治理手段，達到良好的治理效果，需要認真的理論研究和實踐探索。比如，從剛性社會管理到剛柔并濟的社會治理，從政府直接提供公共服務到政府購買公共服務，從政府全方位的管理到自治組織的協助管理，從政府的管制性管理到政府通過行政指導和行政合同的形式與社會主體進行廣泛的合作治理，這些都是社會治理的新嘗試，也是適應變化的城市社會需要的有益探索。

[1]饒會林.中國城市管理新論[M].北京：經濟科學出版社，2003.

[2]金南順.城市公共服務的三個基本問題[M].北京：城市管理出版社，2005.

[3]俞可平.中國社會治理評價指標體系[J].社會治理，2012，（2）：12—31.

[4]王勁松，徐嘉.我國城市社會保障制度的發展與改革[J].社會科學戰線，2009，（12）：56—62.

責任編輯 佑民

D9

A

1007-905X（2015）12-0054-04

2015-10-08

1.周金戀，女，河南三門峽人，鄭州大學公共管理學院副教授，碩士生導師，主要從事政府治理改革、行政法治研究；2.何陽晨，女，河南南陽人，鄭州大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生。