基于治理能力現代化的轉移支付優化體系框架

羅植

（北京市社會科學院，北京100101）

基于治理能力現代化的轉移支付優化體系框架

羅植

（北京市社會科學院，北京100101）

在治理能力現代化的要求下，轉移支付的優化不能只考慮基本公共服務，不能僅追求數量上的大體相當，其優化需要正視公共問題的動態復雜性特征，從更多的導向或維度進行考量，這是治理能力現代化的必然要求。具體而言，至少應該包括三個維度的指向：一是需求維度應實現公共服務的供需匹配；二是供給維度應保障各地區公共服務供給效率的最大化；三是社會福利維度應實現社會整體福利的最大化。這三個維度作為轉移支付優化體系框架的主體構件，既不能顧此失彼，也不應簡單地機械疊加，而應根據它們各自的功能和定位加以有機融合，進而構建一個具有空間結構的多層次的優化體系。

治理；轉移支付；公共服務；優化體系

我國幅員遼闊，各地區的經濟發展很不平衡，財力差異十分顯著。分稅制以后，轉移支付成為平衡地區財力差異、促進基本公共服務均等化、推動地區經濟收斂的重要工具。由于制度的路徑依賴特征與一些客觀因素的限制，轉移支付在平衡地區財力差距方面的作用，長期沒有得到有效發揮。雖然隨著轉移支付制度的不斷調整與完善，這一作用逐漸得以體現，基本公共服務均等化也得到了很大程度的改善，但在治理能力現代化的要求下，傳統的以單一目標設計的優化模式已不能滿足社會治理需求，轉移支付仍然存在著較大的優化空間。

一、轉移支付優化體系多維度建構的客觀要求

（一）轉移支付優化的理論研究多集中于宏觀層面的優化對策，實證研究大多是關注基本公共服務的結果均等

為進一步優化轉移支付，不少研究從制度層面討論了我國轉移支付存在的問題，并提出了相應的優化對策。比如，轉移支付的優化需要明確財權事權，建立橫向轉移支付制度，進一步減少稅收返還的比重，提高一般轉移支付的比重，以及完善相關法律體系等［1］。但是，這些研究多以理論分析為主，所提出的優化對策更多地集中于宏觀層面，大都屬于方向性建議，缺少具體的操作性對策和方法。比如，橫向轉移支付制度應該如何建立，一般轉移支付的比重具體需要提高到多少，已知事權的財權又分別來自什么地方。對于這些具體的操作性問題，現有研究都很少涉及。

在實證研究方面，不少研究都認識到，轉移支付作為縮小地區差異、促進均等化的重要工具，其優化需要有一個明確的目標或導向，是結果均等、機會均等、福利均等，還是其他某個導向，或是所有這些導向的某種組合。不難發現，這些目標或導向尚沒有絕對的優劣之分，而且有些甚至相悖，同時考慮多種導向就很容易陷入多目標優化的難題[2]。因此，多數研究都是從基本公共服務的角度出發，以結果均等為導向討論轉移支付的核算方法與模型。比如，一些研究注意到了基本公共服務成本在不同地區之間的差異，進而分析了人口結構、自然條件、經濟條件和社會條件等各種因素對公共服務成本的影響，為轉移支付的優化與核算提供了重要的理論與經驗依據[3，4]。曾紅穎在此基礎上，將具體的公共服務類別與影響成本的多種因素相結合，構建了一套基于基本公共服務均等化標準體系的轉移支付核算方法[5]。

就基本公共服務而言，以數量上大體相當的結果均等為導向具有一定的理論基礎與現實依據。但是，提供基本公共服務只是財政體系的一小部分，只是轉移支付優化的一項內容，不能代表轉移支付優化的全部。轉移支付的優化還需要進一步考慮地區經濟收斂，以及非基本公共服務供給等多方面問題。對于這些問題，從追求治理能力和治理體系現代化的要求看，顯然都是不可回避的。

（二）轉移支付優化是治理能力現代化的重要內容

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”?？茖W的財稅體制是治理體系現代化的重要內容，國家治理能力的現代化需要科學的財稅體制，需要相應的財力予以支撐。然而，我國地區經濟發展很不平衡，地區財力差異顯著，不少經濟發展相對落后的地區缺少足夠的財力來保障社會經濟發展。因此，如何最優化轉移支付也自然成為深化財稅體制改革，構建科學財稅的體制，以及提升國家治理能力的重要內容與保障。

（三）轉移支付在平衡地區財力差異上的效果欠佳，基本公共服務均等化仍有待改善

轉移支付優化是一個在實踐和理論研究中的常新問題。轉移支付應運而生于分稅制的實施，但是在分稅制改革初期，它并沒有發揮主導作用。為了保障改革能夠順利推進，主要是采取稅收返還的做法，直到1999年，稅收返還的比重基本還保持在50%以上。稅收返還在功能上并不具有平衡財力的作用，它是對既得利益的尊重，具有明顯的過渡色彩。

隨著基本公共服務均等化發展目標的提出，以及轉移支付結構的不斷優化完善，稅收返還的比重持續下降，一般性轉移支付和專項轉移支付的比重不斷提高。2010年前后，稅收返還的比重基本下降到15%。因此，轉移支付的平衡財力作用逐漸開始有所體現。盡管如此，轉移支付在縮小地區差距方面的表現仍不盡如人意，不少地區基本公共服務供給的不均等現象依然嚴峻。

二、轉移支付優化體系的基本維度

（一）建構多維度轉移支付優化體系框架的基本學理

與其他公共問題一樣，轉移支付優化同樣是一個結構不良的問題，具有多重嵌入性、動態演化性和不確定性等動態復雜性特征[6]。就轉移支付優化這一公共問題而言，若只關注基本公共服務的結果均等，進而僅追求財力在數量上或效用上大體相當，其實是對具有動態復雜性特征問題的過度簡化。在治理能力現代化的要求下，轉移支付的優化必然涉及多個導向及維度，其優化還需要從系統性、整體性和協同性的視角重新考量。

第一，從轉移支付的目標看，平衡財力其實只是轉移支付的一個具體表現，在本質上還是為了滿足居民的公共服務需求，這是一個最基本的目標。但是，個體的普遍差異使得需求具有多樣性和復雜性，因此，數量上的大體相等并不一定是最大限度地滿足實際需求。那么，如何滿足公共服務需求，進而實現供需匹配就是優化轉移支付的一個重要維度。第二，從財力約束看，公共服務需求的滿足受到財力的約束。這一約束不應是稅收規模最大化的財力水平，而應是公共服務供給效率最大化的財力水平。在這一約束下，一些經濟發展水平相對落后的地區可能無法實現公共服務的供需匹配，因而需要轉移支付的支持。但是，轉移支付也不應因此而損害其他地區的公共服務供給效率。可見，保障整體上公共服務供給效率的最大化也是優化轉移支付的一個重要維度。第三，從社會福利看，公共服務資源帶來的社會福利同樣可能具有邊際效用遞減的特征，如果存量較高的地區減少一單位公共服務資源所導致的福利損失，小于存量較低地區增加一單位公共服務資源所帶來的福利增量，那么，即可通過轉移資源的方式增加社會整體的福利，從而形成帕累托改進。因此，實現社會整體福利的最大化也是優化轉移支付的一個重要維度。

（二）從擁擠性角度實現供需匹配的最優化

以轉移支付的方式為經濟相對落后的地區提供財力支持，保障其基本公共服務供給，其直接目的是為了滿足居民對于公共服務，尤其是基本公共服務的實際需求。對于大部分的公共服務而言，人們偏好的千差萬別決定了其需求通常具有多樣性、多變性和復雜性，即使不考慮質量上的差異，實現數量上的一致，也不一定是對實際需求的真正滿足。

那么，如何實現供需匹配維度的優化呢？很明顯，實現供需匹配的前提是明確需求的真實分布。但是，公共服務屬于公共物品的范疇，搭便車的激勵使得人們具有隱藏真實性需求的動機，即需求方為了降低個人的支出成本，通常不會主動暴露自身的偏好及其真實水平。這就給如何最優供給造成了難題。為此，許多研究探討了顯示公共服務偏好的模型與方法，比如Tiebout的“用腳投票”、中間投票人定理、密封投標遞價法和或有估價法等。在這些方法中，中間投票人定理的描述相對而言比較符合中國制度環境的實際情況。在該定理的基礎上，Bergstrom和Goodman構建了一個估計公共服務擁擠性水平的經驗模型，使用該模型可以估計各類公共服務的擁擠系數[7]。

那么，公共服務的擁擠性水平如何反映供需匹配程度，又如何決定轉移支付的優化呢？公共服務的擁擠性水平就是公共服務個人享有水平的人口規模彈性，該彈性反映了人口規模的變動如何影響公共服務的個人享有水平。一般而言，大部分公共服務都屬于準公共物品的范疇，具有非完全競爭性。這種特征使得公共服務的個人消費水平受到人口規模與供給總量這兩個因素的非線性影響，從而使得供需關系可能形成“規模效應”“擁擠效應”和供需平衡三種情況。在某一既定的公共服務供給水平下，如果增加新的消費者不僅不會減少原有消費者的享有水平，反而還能分攤相應的稅收份額，從而增加所有消費者的效用，此時的供需關系就是“規模效應”，即擴大人口規?？梢蕴岣吖卜召Y源的利用效率。相反，如果增加新的消費者減少了原有消費者的享有水平，此時的供需關系則表現為“擁擠效應”，即提高供給水平才能提高公共服務資源的利用效率。

擁擠系數可以直接衡量了以上三種供需關系。若擁擠系數大于0，說明該公共服務表現出“規模效應”，可通過降低供給水平進行優化。若擁擠系數小于0，說明該公共服務表現出“擁擠效應”，其優化需要通過提高供給水平來滿足實際需求（擁擠系數的意義受到模型與參數設定的影響）。當擁擠系數接近于0時，公共服務的供需匹配達到最優化水平。

（三）從最優供給水平實現供給效率的最大化

轉移支付的一個重要作用是為了平衡地區間的財力差異，從而保障經濟相對落后的地區也能有足夠的財力提供必要的基本公共服務，甚至是部分非基本公共服務。

福利經濟學的創立人之一庇古認為，當政府供給公共服務所產生的邊際效用等于稅收造成的邊際效用損失時，政府供給公共服務行為的效率達到最優水平。簡言之，政府供給公共服務具有正反兩個作用，當公共服務供給處于較低水平時，公共服務產生的邊際收益大于供給行為的邊際成本，此時，提高供給水平將帶來收益的增加；相反，當供給處于較高水平時，公共服務產生的邊際收益將小于供給行為的邊際成本，此時，降低供給水平將帶來收益的增加。Armey借用“拉弗曲線”的形式，將二者之間的非線性關系直觀地描述為倒“U”型曲線，說明公共服務的供給應該存在著一個能夠使得效率最大化的最優水平。

那么，如何估計這一最優水平呢？基于“Barro法則”的回歸模型和門檻回歸模型等方法為此提供了較好的工具。Barro通過引入政府供給公共服務的邊際收益這一中間變量，將政府供給行為與經濟績效的非線性關系，簡化為供給公共服務的邊際收益與經濟績效之間的線性關系，并指出當政府供給公共服務的邊際收益等于1時，公共服務供給效率實現最大化[8]。該方法邏輯清晰且處理簡單，但應用范圍相對有限。當面對更為復雜的情況時，可以使用限制更少、應用范圍更廣的門檻回歸方法，來構建最優供給水平的估計模型。

（四）從邊際收益角度實現社會整體福利的最大化

從功利主義角度看，轉移支付在財力約束條件下滿足了公共服務需求后，還應當進一步發揮每一單位公共資源的效用，實現社會整體福利的最大化。公共服務供給也是資本投入的一種。那么，與一般的資本一樣，公共服務資源同樣具有邊際收益遞減的特征。因此，將公共服務資源從存量較高的地區向存量較低的地區轉移時，轉出地區的邊際效益損失將小于轉入地區的邊際效益增加，這種轉移每進行一次都可以提高社會整體的福利水平，直到各地區公共服務資源的邊際收益都相等時，公共服務資源的分布將使得社會整體福利達到最大化。否則，轉移支付都存在著進行帕累托改進的可能性。因此，除了實現供需匹配的基礎目標與公共服務供給效率的最大化，轉移支付的優化還應該關注公共服務資源的邊際收益，追求社會整體福利的最大化。

那么，如何估計公共服務的邊際收益呢？在一般的CD生產函數中引入公共服務投入要素，即公共服務資源的存量。該存量可通過永續盤存法核算，流量投入可用各類公共服務的投入支出，折舊率可根據公共服務的不同類型具體設定，基年存量可通過某一給定年的流量數據比上流量平均增長率與折舊率之和進行估算（現有研究普遍采用這種方式估算基年存量）。在生產函數兩邊取自然對數便可導出待估計方程的基本形式。根據這一回歸模型，可得到公共服務資源存量對產出的彈性。然后，可根據彈性的計算公式，換算出公共服務資源存量的邊際收益。

三、轉移支付優化體系的主體框架

（一）需求、供給與社會福利三個維度構成了優化體系的主體框架

從公共問題的動態復雜性特征看，三個維度肯定還不足以囊括轉移支付優化體系的方方面面。比如，轉移支付是否應該設置一個最低標準，這一最低標準如何確定；再比如，轉移支付優化是否應該考慮福利均等，福利水平應該如何衡量。從不同的角度看，優化體系所應包含的維度可能還有很多。但是，優化體系建構也并不是維度越多越好。過多地增加一些非必要的維度會加劇優化問題的復雜性，有些維度可能相互沖突，有些維度的優化可能還不具有實際的可操作性。本研究所提的三個維度是眾多維度中比較重要的三個，分別體現著結果均等、機會均等與邊際福利均等。其他維度大多與其具有一定的共通性，可以在一定程度上反映其他大部分維度的內容。因此，需求、供給與社會福利這三個維度構成了轉移支付優化體系的主體框架。當然，隨著理論研究與經驗工具的不斷進步，可能還會有其他具有操作性，且正交于這三個的維度出現，將來，可在這一主體框架下不斷補充和完善。

（二）主體框架的三個維度不能孤立看待，有待于按照其內在的協同性與一致性加以有機融合

僅就單個維度的優化來看，各維度都有一些較為完整的理論研究和經驗分析工具。但轉移支付優化體系之所以稱為體系，就是不能孤立地看待每個維度的優化，需要從系統性與整體性的角度分析其內在的邏輯關系，使其協調統一起來，形成一個完整的體系。其中，供需匹配維度是為了滿足一個地區居民對于公共服務的實際需求，是轉移支付的基本目標，體現了基本公共服務均等化發展的基礎性要求。供給效率最大化維度是為了保障各地區的公共服務供給處于最優水平，是對轉移支付可用財力的一種約束。社會整體福利最大化維度是從公共服務資源使用效率的角度平衡地區財政差異，是在財力約束下實現供需匹配的基礎性目標后，可進而追求社會整體福利的最大化，即轉移支付的進一步優化。

更多維度的優化體系不可避免地要面臨多個優化目標。與單目標優化問題相比，多目標優化的最優解可能并不唯一，最終的優化路徑可能需要在一組解集內進行折中的選擇，其復雜性遠高于單目標優化，這是公共問題具有復雜性特征的具體表現。然而，從三個維度的內在邏輯關系及現有的一些實證檢驗結論看，這三個維度并不是相互獨立或沖突的，它們之間存在著邏輯上的協同性與一致性，一個目標的實現可能依賴于其他目標的存在，一個目標是對其他目標的完善與補充。但是，利用這種內在的協同性與一致性，也不能是將三個維度的優化簡單地壓縮到一個維度，而是要利用這一關系，搭建一個具有空間結構的多層次優化體系。

總之，雖然三個維度具有內在邏輯上的協同性與一致性，但這并不意味著一個維度的最優化就代表了其他維度的最優化，也不意味整個體系的最優化只是三個維度最優化的簡單機械疊加。而是，根據各維度的功能和定位，以及它們內在的邏輯關系，將其非線性的有機融合，這才是治理能力現代化具體體現。當然，本研究只是在不過度回避公共問題動態復雜性特征的基礎上，從理論層面為轉移支付的系統性優化搭建一個優化體系的理論框架，同時為優化體系的構建提供一些著力點和可供參考的經驗分析工具。對于如何建構完整的優化體系，還需要在大量經驗數據與實證檢驗的基礎上再行研究。

[1]趙建國，廖藏宜.我國地區間基本公共服務供給均等化問題分析——基于中央財政轉移支付的視角[J].宏觀經濟研究，2015，（8）：8—14.

[2]駱永民，樊麗明.城鄉基本公共服務均等化標準的選擇問題研究——基于政策敏感度和福利效果的比較分析[J].中國工業經濟，2011，（5）：16—26.

[3]孫紅玲，王柯敏.公共服務均等化與“標準人”財政分配模型[J].財政研究，2007，（8）:38—41.

[4]伏潤民，常斌，繆小林.我國地區間公共事業發展成本差異評價研究[J].經濟研究，2010，（4）:81—92.

[5]曾紅穎.我國基本公共服務均等化標準體系及轉移支付效果評價[J].經濟研究，2012，（6）:20—32.

[6]楊冠瓊，劉雯雯.公共問題與治理體系：國家治理體系與能力現代化的問題基礎[J].中國行政管理，2014，（2）：15—23.

[7]T.C.Bergstrom,R.P.Goodman.Private Demands for Public Goods[J].The American Economic Review，1973，63（3）:280—296.

[8]R.J.Barro.Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth[J].The Journal of Political Economy，1990，98（5）：S103—S125.

責任編輯 宋淑芳

（E-mail：hnskssf@163.com）

D035

A

1007-905X（2015）12-0050-04

2015-10-10

國家社科基金青年項目（15CGL053）；中國博士后科學基金（2013M540059）

羅植，男，河南省新鄉人，北京市社科院管理所助理研究員，博士。