太湖流域跨區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)及其破解

陳瑜華

（蘇州科技學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

無論是在研究還是在管理與實(shí)踐層面,生態(tài)補(bǔ)償(Eco-compensation)在近年來都成為國(guó)內(nèi)一個(gè)不斷升溫的熱點(diǎn)問題[1].而大型流域的生態(tài)補(bǔ)償問題具有跨行政區(qū)域的特點(diǎn).在國(guó)內(nèi)外大量的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中,生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者的具體“形象”總是不斷變化,個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織、各級(jí)政府、區(qū)域和國(guó)家等,在不同層面的生態(tài)補(bǔ)償中均承擔(dān)著不同的“角色”[2].太湖流域處于長(zhǎng)江三角洲的南部，在行政區(qū)劃上分別屬于安徽、浙江、江蘇和上海四個(gè)行政區(qū)域，要有效保護(hù)太湖流域的生態(tài)環(huán)境，該流域所具有的“跨區(qū)域”性就成為實(shí)踐生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)難點(diǎn)問題.

1 太湖流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目鐓^(qū)域性難點(diǎn)解析

目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償一般還是由政府主導(dǎo)，如果在單個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償，因?yàn)闋可娴睦嫦嚓P(guān)方較少，可以較好的實(shí)行有效的生態(tài)補(bǔ)償，如江蘇省蘇州市內(nèi)的陽澄湖流域，因?yàn)樵摿饔蛉吭谔K州市境內(nèi)，因此蘇州市出臺(tái)了《蘇州市陽澄湖水源水質(zhì)保護(hù)條例》，關(guān)于該流域的生態(tài)補(bǔ)償，涉及到相關(guān)利益方時(shí)，得以得到有效的協(xié)調(diào)管理，能夠確保陽澄湖的生態(tài)保護(hù)，而太湖流域在空間上跨度較大，涉及三省一市，而三省一市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不太均衡，上游地區(qū)亟需發(fā)展經(jīng)濟(jì)，很有可能造成生態(tài)的污染，下游地區(qū)將太湖作為水源地，又需要確保水質(zhì)的安全，在利益上是有一定的矛盾，因此需要從理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)方面仔細(xì)研究因?yàn)榱饔虻目鐓^(qū)域性所導(dǎo)致的生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦Ь常瑥亩鴣砥平膺@個(gè)難題.

1.1 跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償理論的不足

成功的實(shí)踐需要理論的支撐，目前大型流域在生態(tài)補(bǔ)償問題上裹足不前的一個(gè)重要原因就是跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摯嬖诓蛔?地理學(xué)和生態(tài)學(xué),經(jīng)濟(jì)學(xué)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)解決了一般意義上的生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚搯栴}，也就是有關(guān)于人地關(guān)系的一般理論[3].但由于中主體的多樣性，使得我們運(yùn)用外部效應(yīng)理論、公共產(chǎn)品理論、生態(tài)資本等理論無法為跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償提供足夠的理論的支撐.流域內(nèi)各區(qū)域間的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間究竟有何種相互作用關(guān)系和影響，是一個(gè)值得探討的理論問題.

1.2 區(qū)域間經(jīng)濟(jì)利益沖突的現(xiàn)實(shí)存在

毋庸諱言，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境的惡化時(shí)困擾我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重大問題，可以說保護(hù)生態(tài)環(huán)境已經(jīng)取得了共識(shí).但是一個(gè)跨區(qū)域的流域，其中既存在不同的行政區(qū)域，也存在業(yè)已形成的區(qū)域定位，如上游區(qū)域一般劃定為“生態(tài)功能區(qū)”或者“水源涵養(yǎng)區(qū)”，各種功能區(qū)的定位現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)將這些區(qū)域限定為禁止開發(fā)區(qū)域，一定程度上是剝奪了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展權(quán)利.為了保護(hù)整個(gè)流域的生態(tài)，政府部門強(qiáng)令某一個(gè)區(qū)域不得發(fā)展對(duì)生態(tài)有損的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，從整個(gè)流域的角度看，這是正確的，但顯然這對(duì)處于該區(qū)域的人士不公平的.牽涉到多個(gè)行政區(qū)域間的生態(tài)保護(hù)則更復(fù)雜，據(jù)媒體報(bào)道，鄱陽湖流域涉及五個(gè)省，雖然江西省一直在呼吁建立一個(gè)完整的鄱陽湖保護(hù)規(guī)劃，但其他省份則還有疑慮，顯然有一個(gè)基本的判斷是：流域內(nèi)各區(qū)域之間在生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面是有利益沖突的.因此，如何統(tǒng)籌各區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何協(xié)調(diào)好流域內(nèi)各區(qū)域間的利益關(guān)系，對(duì)于跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償至關(guān)重要.

1.3 跨區(qū)域補(bǔ)償責(zé)任問題

在流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償問題上，一般來講由下游區(qū)域向上游區(qū)域支付生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)很明顯的道理，但在當(dāng)前的行政管理下，如何讓下游向上游支付生態(tài)補(bǔ)償、如何解決下游支付補(bǔ)償?shù)姆e極性問題卻是一個(gè)難點(diǎn)問題.在已經(jīng)存在實(shí)踐探索中，這方面的所謂補(bǔ)償責(zé)任由誰承擔(dān)一般是有政府間進(jìn)行協(xié)調(diào)，或者硬性的進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定.如浙江省的德清縣，就由政府強(qiáng)制性關(guān)閉該地區(qū)上游的污染企業(yè)，然后由財(cái)政安排專項(xiàng)資金，勇于上游的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及對(duì)所關(guān)停企業(yè)的補(bǔ)償.江蘇省蘇州市關(guān)于陽澄湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)專門出臺(tái)《蘇州市陽澄湖水源水質(zhì)保護(hù)條例》，要求市和市、縣、區(qū)兩級(jí)政府要將陽澄湖水源水質(zhì)保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加大保護(hù)資金投入，依靠科技進(jìn)步提高水污染防治水平，改善陽澄湖水環(huán)境質(zhì)量[4].這兩個(gè)案例有一個(gè)共同點(diǎn)是所保護(hù)的區(qū)域共屬于同一個(gè)行政區(qū)域，如果涉及到跨區(qū)域，要解決下游支付生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，上游保護(hù)生態(tài)的主動(dòng)性，理清、協(xié)調(diào)好各區(qū)域間的利益很重要.

1.4 跨區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式的問題

流域中，各區(qū)域之間關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式如何確定，是一個(gè)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，有關(guān)流域中上、下游對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)肯定不同，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)各自的理解也不同.目前國(guó)內(nèi)在這方面主要有以下一些探索：政府主導(dǎo)下的所謂“水權(quán)“交易.浙江省東陽市以兩億元的價(jià)格一次性將橫錦水庫每年五千萬立方的用水權(quán)轉(zhuǎn)讓給義烏市且保證水質(zhì)，而義烏市則向供水方支付每立方0.1元的綜合管理費(fèi).該案例中東陽市、義烏市均屬于金華市管轄，所以在財(cái)政資金上可以統(tǒng)一協(xié)調(diào).還有財(cái)政統(tǒng)一補(bǔ)償：遼寧省由省級(jí)財(cái)政每年出資1.5億元，用于對(duì)東部水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償.補(bǔ)償資金重點(diǎn)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以及受影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn).江蘇省則出臺(tái)了《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，方案主要對(duì)太湖流域江蘇段中的化學(xué)需氧量、氨氮和總磷3個(gè)因子進(jìn)行控制，化學(xué)需氧量補(bǔ)償金按治理成本的3倍、氨氮和總磷補(bǔ)償金按治理成本的5倍進(jìn)行核定[5].江蘇省的方案的通過，對(duì)太湖流域江蘇段內(nèi)的上下游行政區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)干部都念上了緊箍咒，是生態(tài)補(bǔ)償從理念到實(shí)踐的一個(gè)先行探索.

目前來看，國(guó)內(nèi)尚未有跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式方面的成功例子，也說明在跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償方面，這兩個(gè)要素是需要繼續(xù)探討和嘗試的.

2 太湖流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目鐓^(qū)域性難點(diǎn)的破解

2.1 界定跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w

流域內(nèi)各行政區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)上具有合作和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，比如關(guān)于某些產(chǎn)業(yè)、某些工業(yè)園區(qū)的爭(zhēng)奪等，在經(jīng)濟(jì)上這是推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ餍姓^(qū)域之間關(guān)于生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益之間的沖突則會(huì)成為整個(gè)流域可持續(xù)發(fā)展的阻礙.行政區(qū)域具有清晰明了的邊界，同時(shí)這種邊界也是利益的邊界，而區(qū)域內(nèi)的政府部門是這個(gè)邊界內(nèi)的決策者，掌握各類資源，顯然應(yīng)該成為區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w.

太湖流域在行政區(qū)劃上分屬江、浙、滬、皖三省一市，聯(lián)系我國(guó)當(dāng)前的行政管理機(jī)制實(shí)際情況，顯然利益相關(guān)方應(yīng)為該三省一市，并應(yīng)該由上述利益相關(guān)方的共同上級(jí)部門參與協(xié)調(diào)（如國(guó)務(wù)院所屬部委），或者充分利用已經(jīng)存在的長(zhǎng)三角地區(qū)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，這樣能夠盡可能保證各方履行各自的義務(wù)與責(zé)任，能夠?qū)嵸|(zhì)上確定各方未來橫向轉(zhuǎn)移支付的方式和方法.

2.2 突破幾個(gè)關(guān)鍵性科技難題

流域的生態(tài)補(bǔ)償，如前文所述江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案中出現(xiàn)了上下游、補(bǔ)償方法、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等的一些規(guī)定，而這些規(guī)則的制定需要一些科學(xué)知識(shí)的支持，所以關(guān)于太湖流域跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償還有一些關(guān)鍵性的科技難題需要突破：

一是太湖流域內(nèi)應(yīng)該如何進(jìn)行生態(tài)功能分區(qū)，這是界定各個(gè)主體責(zé)任重要依據(jù).應(yīng)該從太湖流域的自然狀況、湖泊地質(zhì)、地理情況、湖泊水的來源等進(jìn)行分析研究；二是從環(huán)境治理的角度，研究出應(yīng)該以哪些影響因素來制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，如江蘇省內(nèi)的太湖生態(tài)補(bǔ)償就是以化學(xué)需氧量、氨氮和總磷這三個(gè)因素進(jìn)行控制的，那么結(jié)合最新的環(huán)保方面、化學(xué)方面的研究，或者加入一些太湖流域急需解決的重點(diǎn)污染因素等，和補(bǔ)償資金計(jì)算有關(guān)的治理費(fèi)，應(yīng)該采用哪些方法測(cè)算比較合理，要結(jié)合流域內(nèi)各行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況綜合考慮和研究；三是補(bǔ)償方法如何實(shí)施及其后續(xù)效果的監(jiān)測(cè)如何執(zhí)行，這兩個(gè)問題，均需要用科學(xué)的方法，比如水質(zhì)的測(cè)定，測(cè)定的區(qū)域，水的樣本如何擇取等，關(guān)于對(duì)補(bǔ)償方法實(shí)施后對(duì)太湖流域水體生態(tài)如何監(jiān)控、評(píng)價(jià)，也需要相應(yīng)的科學(xué)支撐；四是還需要評(píng)價(jià)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償方法后，各區(qū)域內(nèi)相關(guān)的企業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)等方面的變化，為后續(xù)修正生態(tài)補(bǔ)償方案做有效的準(zhǔn)備依據(jù).上述問題的解決有助于生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧炕芯?

也就是說，要做好太湖流域的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償方案，突破這個(gè)跨區(qū)域的難點(diǎn)，需要認(rèn)真研究已經(jīng)不僅是要不要補(bǔ)償，而是應(yīng)該研究怎么補(bǔ)償，將補(bǔ)償方案要放到各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中來.

2.3 跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、制度建議

要形成有效的跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償制度，首要的就是區(qū)域內(nèi)的各級(jí)政府要承擔(dān)起自己的責(zé)任，由于太湖流域橫跨幾個(gè)區(qū)域，涉及多個(gè)省級(jí)政府，目前尚未形成一個(gè)共擔(dān)責(zé)任的機(jī)制.在我國(guó)的現(xiàn)狀區(qū)域制度下——強(qiáng)勢(shì)的地方政府和地方經(jīng)濟(jì)、激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和顯著的區(qū)域發(fā)展差距,使這一問題表現(xiàn)的更為顯著[6].

目前，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，不管是從政府層面還是民間層面，都給予了極大的關(guān)注.建立跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償模式，不僅僅對(duì)保護(hù)太湖流域的水生態(tài)有很積極的意義，甚至對(duì)我國(guó)其他地區(qū)的江河湖海的生態(tài)保護(hù)具有示范意義.因此，在考慮太湖流域跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒〞r(shí)，應(yīng)該從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從全面、妥善的角度考慮制定相應(yīng)、合適的生態(tài)補(bǔ)償政策：

第一：因?yàn)樘饔虻目鐓^(qū)域性特點(diǎn)，需要一個(gè)超區(qū)域的平臺(tái)，建議以水利部所轄的太湖流域管理局為管理平臺(tái).在此類平臺(tái)上，太湖流域的各利益相關(guān)方能夠在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，從而可以更完善的構(gòu)建一個(gè)可持續(xù)的太湖流域生態(tài)補(bǔ)償方法.太湖局應(yīng)當(dāng)成為這樣的協(xié)商平臺(tái)，有利于各利益相關(guān)者充分討論、平等協(xié)商，制定出各方均能接受的生態(tài)補(bǔ)償方法.

第二：加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度建設(shè).目前國(guó)內(nèi)有些省份已經(jīng)有了較完備的地方生態(tài)補(bǔ)償辦法及相應(yīng)法制，應(yīng)盡快學(xué)習(xí)、吸收這些成功案例的做法，聯(lián)系太湖流域的實(shí)際情況，全面考慮其所存在的跨行政區(qū)域的特點(diǎn)，出臺(tái)相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償方面的法規(guī)，從而可以使跨區(qū)域水生態(tài)補(bǔ)償有法可依，有據(jù)可循，有利于在在執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償方法時(shí)，建立相應(yīng)的督導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)各行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性.

3 結(jié)語

在保護(hù)生態(tài)環(huán)境這個(gè)問題上，應(yīng)該說大家在遭遇了霧霾、沙塵暴、水源被污染、無法天天享受“APEC藍(lán)天”等生態(tài)惡化的后果后，已經(jīng)沒有意義，當(dāng)前的重要問題就是研究如何更好的保護(hù)啊生態(tài)環(huán)境，而生態(tài)補(bǔ)償這一從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度提煉出的解決思路也被大家所認(rèn)可，針對(duì)太湖流域這種跨區(qū)域的大型湖泊，如何做好生態(tài)補(bǔ)償，克服跨區(qū)域這一障礙，是需要得到重視了.

因此，從如何做好跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償出發(fā)，梳理因?yàn)橐粋€(gè)流域內(nèi)存在多個(gè)區(qū)域而產(chǎn)生的一些難點(diǎn)，并且想辦法破解這些難點(diǎn).從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，未來應(yīng)該形成一個(gè)“跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”的理論和實(shí)踐研究熱潮，并且將這種生態(tài)補(bǔ)償與各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展通盤考慮，生態(tài)補(bǔ)償作為一種生態(tài)環(huán)境保護(hù)方法，應(yīng)盡可能構(gòu)建可持續(xù)的、對(duì)經(jīng)濟(jì)影響小甚至是對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)有推動(dòng)作用、能夠有效影響整個(gè)流域內(nèi)各區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的方法.

〔1〕秦艷紅,康慕誼.國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀及其完善措施[J].自然資源學(xué)報(bào),2007,22(4):557-567.

〔2〕王昱,丁四保,王榮成.區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撆c實(shí)踐需求及其制度障礙[J].中國(guó)人口資源與環(huán)境,2010,20(7):74-80.

〔3〕毛顯強(qiáng),鐘瑜,張勝.生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎接慬J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2002,14(2):36-39.

〔4〕蘇州市陽澄湖水源水質(zhì)保護(hù)條例（修訂）[S].2012.

〔5〕蘇政辦發(fā)〔2007〕149 號(hào)，省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法（試行）[S].2007.

〔6〕丁四保.我國(guó)的地方經(jīng)濟(jì):制度特征與發(fā)展不平衡[J].經(jīng)濟(jì)地理,2007,27(6):1-4.