珠三角地區(qū)鎮(zhèn)街一級教育管理問題及政策建議

羅 曼

羅曼/廣東培正學(xué)院會計學(xué)系助教，碩士(廣東廣州510830)。

2002年開始，我國農(nóng)村實行“以縣為主，鄉(xiāng)為基礎(chǔ)，三級辦學(xué)，兩級管理”的教育管理體制，其中三級辦學(xué)指的是，縣辦高中、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))辦初中、村辦小學(xué);兩級管理指的是，縣、鄉(xiāng)兩級政府統(tǒng)一管理。投入主體為縣，管理主體為縣、鄉(xiāng)兩級，“以縣為主”，即指財政投入上“以縣為主”。珠三角地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，但教育管理行政業(yè)務(wù)比較紛繁復(fù)雜，為此，該地區(qū)保留了原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室，有的改名為“科教文體宣傳辦”，有的直接“升格”為“街道教育局”。

一、街道教育局管理面臨的問題

1.街道教育局法律地位、人員定性定編不明。法律中的權(quán)利和義務(wù)是對等的，因此，在撤銷鎮(zhèn)教辦的同時，收回了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級教育管理部門的權(quán)利和義務(wù)。然而，實際是“街道教育局”受上級委托仍在履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的教育管理義務(wù)，但在法律上卻缺乏對其管理權(quán)能的認(rèn)可。權(quán)利和義務(wù)不對等，法律地位尷尬。

街道教育局法律地位不明，導(dǎo)致街道教育局人員定性、定編不明。這些人員是屬于公務(wù)員編制還是教師編制，還是可以參照公務(wù)員管理的事業(yè)編制，沒有一個政策文件做參考。

2.教育主管人員和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)難以適應(yīng)新的財政制度。實行“以縣為主”的教育管理體制后，九年義務(wù)教育的財政撥款全部源于政府。縣級教育局依據(jù)財政撥款制定財務(wù)管理制度，規(guī)定辦公經(jīng)費、師資培訓(xùn)、設(shè)備引進維修、圖書資料等各大比例開支項目，教師的工資也由縣級教育局統(tǒng)一撥發(fā)。每筆開支的使用都要詳細(xì)注明，對超過規(guī)定數(shù)額的開支，需要填寫項目經(jīng)費申請書和相關(guān)材料證明。整個經(jīng)費的使用都嚴(yán)格按照一定的程序。教育主管人員和學(xué)校校長難以適應(yīng)這種制度，認(rèn)為要將過多的時間和精力投入申請報告的撰寫上，勢必耽誤業(yè)務(wù)的辦理。

3.外來工子女就近入學(xué)存在困難。珠三角地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達，外來工子弟占整個學(xué)校在讀比例的大部分。以順德勒流街道某校為例，二千多學(xué)生中只有三百多是本地戶口。區(qū)域內(nèi)存在著大量的家庭作坊式的工廠，一個家庭作坊就可以養(yǎng)活10—20個人，家庭作坊聚集了大量的外來工子女，導(dǎo)致的直接后果就是區(qū)域內(nèi)的學(xué)位不夠，很難滿足每個外來工子女都能就近入學(xué)的需求。只能按照政策，優(yōu)先本地戶口、駐軍家屬、五保戶等子女就近入學(xué)。

4.“校安工程”重建不重修。教學(xué)樓的設(shè)計需要符合一定的抗地震、抗臺風(fēng)風(fēng)險系數(shù)，不同年代的樓房，其抗地震和抗臺風(fēng)風(fēng)險系數(shù)也有所不同。建設(shè)部在2010年下發(fā)的樓房抗風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)是，90年代以前的樓房要達到抗地震能力8級;90年代以后的樓房要達到抗地震能力7級，抗臺風(fēng)能力8級。依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，各學(xué)校對教學(xué)樓進行檢驗。由于年代已久的建筑其抗震抗臺風(fēng)能力都不如新建的建筑，修補要花錢，新建也要花錢，不如新建，在這種思路的引導(dǎo)下，勢必會造成資源的浪費。

5.公辦學(xué)校服務(wù)意識不足。公辦學(xué)校雖然有政府的大力投入，但如果不能提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，為學(xué)生成長創(chuàng)造好的服務(wù)環(huán)境，很快就會被民辦學(xué)校所取代。民辦學(xué)校為了自身的長遠發(fā)展，會盡最大可能滿足家長和孩子的需要，保證教學(xué)質(zhì)量，提升學(xué)校聲譽。加之珠三角地區(qū)正處在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時期，隨著產(chǎn)業(yè)調(diào)整，外來工人數(shù)減少，學(xué)生就學(xué)人數(shù)會大大降低，公辦學(xué)校如果不提高自身的服務(wù)意識，則很快就會被私立學(xué)校所取代。

6.大量補習(xí)班、輔導(dǎo)機構(gòu)無人管、無人問。珠三角地區(qū)很多學(xué)校附近存在著大量的補習(xí)班和輔導(dǎo)機構(gòu)，這是基于外來子女由于家長無暇照顧而產(chǎn)生的，然而，這些輔導(dǎo)機構(gòu)的主管部門卻不清晰。工商局不管，教育局認(rèn)為是執(zhí)法局管，大家都推卸責(zé)任。其后果是存在安全隱患，打架斗毆是小事，出現(xiàn)失火、劫持就是大事。

7.教育行政主管部門和政府對政策理解不一致。教育行政主管部門站在教育的角度去理解國家的方針政策，而政府基于各方面的考慮，對同一政策理解存在偏差。而教育行政部門受制于政府，故而對國家的一些政策也很難有效落實。

二、解決街道教育局面臨問題的政策建議

街道教育局面臨的諸多問題是教育管理體制改革過程中必然出現(xiàn)的。解決了“財”的問題，“人”“事”“物”的問題自然就凸顯出來。外來工子女就近入學(xué)問題，若通過區(qū)域內(nèi)布局調(diào)整不能得到有效解決，可以換個思路，通過在學(xué)校設(shè)立午休校舍和飯?zhí)脕斫鉀Q，而午休飯?zhí)煤托Ｉ岬脑O(shè)立又可以借助制度、政策的完善來解決。這涉及自身觀念的轉(zhuǎn)變，如公辦學(xué)校的服務(wù)意識、教育行政主管人員和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)適應(yīng)新的財政制度。教育行政主管部門和政府對政策理解的不一致，則可通過有效的溝通來解決。

1.完善鎮(zhèn)街一級教育管理行政部門法制化建設(shè)。一是健全教育行政組織的法律機制，在法律允許的范圍內(nèi)，將“街道教育局”的法人地位和人員定性問題以法律機制和法律授權(quán)的方式使之合法化。二是明確教育行政機關(guān)的法律地位，我國《教育法》確定的是“指導(dǎo)和監(jiān)督”的關(guān)系，上下級教育行政機關(guān)都是獨立的行政法人，上下級教育行政機關(guān)之間是執(zhí)法監(jiān)督關(guān)系。而在實際工作中，由于缺乏對自身法律地位的認(rèn)識及相互之間關(guān)系的把握，有的教育行政機關(guān)疏于履行自己應(yīng)盡的職責(zé)，有的則超越自己的法定權(quán)限，非法為下級教育行政機關(guān)或政府設(shè)定義務(wù)，出現(xiàn)了該管的事沒有管，無權(quán)管的事又越權(quán)去管的現(xiàn)象，嚴(yán)重擾亂了教育行政管理秩序。因此，要進一步增強對教育行政機關(guān)法律地位的認(rèn)識，采取措施規(guī)范教育行政機關(guān)之間的關(guān)系，以維護穩(wěn)定的教育行政管理秩序。“街道教育局”具體的管理職能，如，教育事業(yè)規(guī)劃、區(qū)域內(nèi)人財物資源配置、教學(xué)業(yè)務(wù)管理、教學(xué)質(zhì)量督導(dǎo)評價、教師學(xué)校教學(xué)活動后勤保障服務(wù)方面的定位和作用，應(yīng)該以法律的形式規(guī)范化。三是規(guī)范教育行政機關(guān)的授權(quán)與委托。行政授權(quán)是指有權(quán)機關(guān)依法授予有關(guān)組織某種特定的、可以由該組織自己行使的行政權(quán)力的活動和制度。行政委托是指行政機關(guān)依法將自己負(fù)責(zé)管理的某一項或者某一方面的行政事務(wù)委托給其他行政機關(guān)、社會組織或者個人辦理的法律行為。

2.教育行政主管部門要具有服務(wù)意識。樹立服務(wù)型行政管理部門意識，強化與學(xué)校、教師的溝通與聯(lián)系，為教師的專業(yè)發(fā)展、職稱評定、業(yè)績評價與評比活動打造平臺。地方教育行政管理領(lǐng)導(dǎo)，要樹立自身學(xué)術(shù)權(quán)威，提升自身素養(yǎng)，為老百姓提供教育咨詢和服務(wù)，為鎮(zhèn)街一級搭建教育信息化服務(wù)平臺，為一線的教育管理者、教學(xué)實施者聚集優(yōu)質(zhì)教育資源，提供互動、交流等功能，形成網(wǎng)上長效的學(xué)習(xí)型社區(qū)，提供專項服務(wù)如網(wǎng)絡(luò)教研、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)。

3.全面定位區(qū)域教育發(fā)展思路。鎮(zhèn)街一級教育管理部門應(yīng)該基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)的地理環(huán)境、經(jīng)濟、社會、資源、文化、人口等社會的諸多要素，在系統(tǒng)分析區(qū)域教育外部環(huán)境、區(qū)域教育現(xiàn)狀及其區(qū)域教育發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，把握區(qū)域教育發(fā)展的動力因素和制約條件，確定本區(qū)域的區(qū)位優(yōu)勢，提出符合實際的、具有超前性和可行性的發(fā)展路徑和政策建議。

一是明確自身教育發(fā)展定位，對本區(qū)域教育現(xiàn)狀、發(fā)展目標(biāo)展望、發(fā)展要素確定、設(shè)置保障系統(tǒng)等進行全方位分析。二是明確本區(qū)域教育發(fā)展優(yōu)勢，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育在地理位置、學(xué)校分布、校長隊伍建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、課程建設(shè)、公共關(guān)系、教學(xué)質(zhì)量、生源以及硬、軟件等方面的優(yōu)勢或長處，并充分利用和發(fā)揮這些優(yōu)勢，以推動區(qū)域教育的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。三是針對具體教育管理問題，重點突破，推動整體教育發(fā)展。在分析自身存在問題的基礎(chǔ)上，應(yīng)對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點突出的問題加以解決。突出牽動全局的重點工作，如，勒流“街道教育局”面臨的區(qū)域布局調(diào)整問題、農(nóng)民工就近入學(xué)問題、教師素質(zhì)提高問題，應(yīng)該重點突破，并把問題解決辦法復(fù)制到其他地區(qū)，因為很多問題具有共性，具有參考作用。以重點問題的解決帶動整體發(fā)展。

［1］張作功.以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制運行中的突出問題及對策［J］.中國農(nóng)村教育，2004(1).

［2］楚江亭.“十二五”區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃新思路［J］.人民教育，2009(24).

［3］中央教育科學(xué)研究所教育綜合改革實驗區(qū).區(qū)域推進教育發(fā)展的若干問題［J］.大學(xué)(學(xué)術(shù)版)，2010，11.