村鎮建設中的融資問題及對策探索

□文 璽

村鎮建設是社會主義新農村建設的重要內容，近年來隨著我國經濟健康發展，人民的生活水平不斷提高，村鎮建設也在不斷發展，各地不斷涌現出“美麗鄉村”代表著我國的村鎮建設有了綜合提高。但是從大范圍看，我國村鎮建設中仍然存在著很多問題，特別是村鎮建設資金嚴重不足困擾并制約著村鎮建設的有效進行，因此必須采取有力措施解決村鎮建設中的資金問題，保證村鎮建設的持續健康發展。

一、村鎮建設融資概述

(一)概念。村鎮建設廣義上是指小城鎮和農村建設，狹義上是指新農村建設。在此將村鎮建設定位為農業生產、農民生活和農村社會發展所必需的公共品和準公共品，大致包括以下三類:一是農業生產基礎設施建設，主要包括農田水利設施、農業生產技術服務設施等;二是農民生活基礎設施建設，主要包括農村交通、飲水、排水設施等;三是農村社會發展設施建設，主要包括教育設施、醫療衛生設施、文化娛樂設施等。

(二)村鎮建設的融資主體分析。村鎮建設主要是由基層政府作為主導的，政府在村鎮建設中以融資主體存在，同時直接投資進行建設投資。眾所周知，村鎮建設投資具有風險大、報酬低等的特點，而這種特點決定了私人資本不愿意將資金投入到村鎮建設中。因此村鎮建設需要各級政府的財政支持，并且在此基礎上積極拓寬融資渠道，大力融入金融機構資金，特別是農業發展銀行、農村信用社等資金，積極組建農村商業銀行，并采取措施吸納社會資金。同時，政府可以對村鎮建設過程中其他融資主體的行為進行監督和管理，使之活動符合國家法律、法規的要求。

二、村鎮建設融資中存在的問題

(一)國家財政資金短缺，使用不到位。我國財政缺乏專項的村鎮建設資金，政府沒有一個明確規章制度規定各級政府在村鎮建設責任上的具體劃分，缺乏配套的相關法規來規范國家財政的投資比例和投資力度，導致了鄉鎮建設資金投入多頭化和弱有效性。在財政資金使用過程中，存在著特別是行政管理部門滯留財政資金，同時缺乏科學論證盲目立項，財政投入資金方向失準等問題，而且在村鎮建設中財務管理混亂，一些基層干部將財政支農資金挪為他用甚至中飽私囊，大大影響了村鎮資金的使用效率，使財政資金不但在數量上不足而且質量低下。

(二)村鎮建設融資渠道單一。我國鄉鎮道路、農業技術服務以及農村文化、醫療、衛生事業的資金仍以民間自籌為主。傳統的融資方式難以滿足新型村鎮建設對資金的需求，導致村鎮各方面的建設嚴重滯后于現代農村發展的需要，村鎮建設配置效率低下。一方面，各種本應該為村鎮服務的金融組織由于“嫌貧愛富”而將資金政策偏向于城市或者效益較好的企業，完全偏離村鎮金融機構設立的初衷。另一方面，我國村鎮建設的融資主體數目比較少，融資渠道單一，而且各個融資主體之間相互獨立，不能形成整合效應，導致這些投資主體進行籌款明顯無法達到預期的建設目標和效果。

(三)村鎮建設融資體系尚未建立，投資主體缺失。地方政府負責農村基礎設施建設主導責任，但是由于財力所限及結構體制的影響，村鎮建設資金供給依靠制度內財政撥款遠遠不足，最基本的村鎮建設供給不足，本應該負起責任的各級政府相互推諉，反而是農民成了基礎設施建設的全部成本的承擔者。但是農民財力有限，組織缺乏，不可能成為真正的投資主體，這造成投資體系難以建立，投資主體嚴重缺失。

(四)村鎮金融機構支農作用發揮不到位。我國農村金融體系在村鎮建設中投入有限。我國的村鎮銀行是一個新事物，其設立的數量少、社會認知度低、籌集資金比較困難、資金供給不足，因此在村鎮建設中的發揮作用有限。農村信用社是一種比較典型的官辦的金融機構，但是近期也出現了農村信用社資金不斷轉向城市投資的傾向，特別是由于村鎮居民信貸的天然不穩定性，使信用社目前逐年減少對農業領域的貸款。一直以來中國農業發展銀行、農業銀行是我國很重要的面向村鎮建設的金融機構，在我國農村扶植政策上都發揮了極為重要的作用，但是其業務對象主要是糧食收購或者對其他經濟性作物進行投資，很少涉及對村鎮建設的投資。

三、改善村鎮建設融資的對策及建議

(一)政府在村鎮建設融資中應積極發揮主導作用。政府應盡快樹立公共財政觀念，按照城鄉一體化的公共財政體制要求，調整財政支出分配結構，奠定村鎮建設在財政投資中的基礎性地位，切實加大村鎮建設投入力度，進一步歸并財政支農項目，集中資金投入村鎮建設的薄弱環節。同時，政府應該加大支持村鎮地區外部金融市場環境的力度，增加對農村金融機構的放貸數量，充分發揮財政資金的杠桿功能，加大農村金融組織對村鎮建設資金投入，監管部門需明確履行對小額貸款機構的職責，幫助和監督小額貸款機構，提高創新金融服務、改進金融技術等來滿足村鎮建設的資金需求。

(二)拓寬融資渠道，進行招商引資。政府應積極拓寬融資渠道，引導農村集體、企業、非營利組織以及社會閑散資金投入到村鎮建設之中，發展成農村集體投入、農民資金或勞動投入、社會資金注入、以及社會捐贈等村鎮建設多元投資體系。特別是在融資資金使用過程中，應積極借鑒現代融資模式，根據市場經濟的受益原則，分別取得各自的投資報酬，比如可以通過招商引資、以地生財、社會集資、合理收費以及群眾主動投工投勞等方式，充分發揮社會多層資本融資的有效作用。

(三)建立投資體系，構建多層次運行機制。在現行體制下，農村公共物品供給資金只能一部分來自政府財政，還有一部分由農村居民出資、出力解決。在此背景下，可以通過明晰產權，采取股份制、股份合作制、私有化等多種形式，按“誰投資，誰受益”的原則，鼓勵農戶和企業投資興建生產生活中所需要的村鎮建設。這些制度安排給予農民和企業一定的分享利益激勵，將能有效地增加農村基礎設施供給量。水利工程、義務教育、種子培育、水土保持工程、農村道路等方面的建設，由于其只有外部收益而沒有內部收益，屬于純公共品的范疇，適合于政府提供。農業病蟲害防治、中小型水利工程、農業科技教育、農技推廣和農機推廣、農村電力、節水農業等方面的村鎮建設，通常既有社會受益又有生產者個人受益的特點，屬于準公共產品的范疇，可以在政府補貼的基礎上，按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則，由農民按照受益程度的大小進行集資生產。這類產品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相應的費用。

(四)完善村鎮金融機構，服務村鎮建設。為使村鎮銀行更好解決我國村鎮貧困地區的資金問題，相關職能部門要給予村鎮銀行一定的政策支持。一是要積極鼓勵投資者或者其他金融機構參股或者組建村鎮銀行，利用其他金融機構資金運營的成熟經驗，來幫助和增強村鎮銀行的服務水平和服務意識;二是央行應該放松對利率的管制，可允許村鎮銀行根據當地資金供求狀況、經濟發展水平、債務人可承受能力在一定范圍內確立貸款的利率;三是建立和維護良好的金融外部環境，給村鎮銀行發展打好基礎。在農村地區根據當地的需要和金融機構的布局，實事求是發展村鎮銀行的試點和發展規模。同時加大村鎮銀行的宣傳，增加村鎮銀行的知名度，消除誤區，穩定群眾基礎。