高職院校財務兩級管理的困難和問題及其解決途徑

許定愛

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高職院校財務兩級管理的困難和問題及其解決途徑

許定愛

（湖南民族職業學院，湖南 岳陽 414000）

隨著辦學環境、辦學規模、辦學層次的變化，高職院校院系兩級管理在不斷深化，但在實踐中存在著諸多問題，需要在財權分解，科學預算，體制重建，職能轉換等方面采取積極措施解決這些問題。

高職院校；院系財務管理；兩級管理；解決途徑

高職院校積極實施院系兩級管理辦法，對于增強系部的自主意識，調動系部自主辦學的積極性，提高學校整體辦學實力與活力具有重要作用。筆者在高職院校從事財務工作多年，認識到院系兩級管理的核心是財務的兩級管理，如何在學院與系部之間、職能部門與系部之間、系部與系部之間合理分配經費、劃分財權，又是院系兩級財務管理的核心問題。

1　財務兩級管理中的主要困難和問題

1.1經費分配方面存在的主要困難和問題

1.1.1經費分配方法難選擇。目前各個學校分配系部經費的方法很多，有的實行“基數+增長”的辦法，有的按工作量法分配，有的實行積分分配法，有的采用定額法，但無論哪一種方法，其公平性、科學性、合理性都很難得到認同，總是難以盡如人意。

1.1.2系部經費包干范圍難確定。有的學校只對系部的基本運行經費實行包干，包干范圍比較小，部分經費仍由學院統包、統管，造成各系部對學校支付的公共性開支漠不關心，損失浪費現象嚴重。有的學校名義上把屬于系部的經費統統撥給系部了，系部實行經費包干，但由于經費總額有限，有的系部根本就包不住，造成系部與學院間的矛盾。

1.1.3系部經費包干難徹底。實行院系財務兩級管理以后，有些業務職能部門往往還掌握著一定的專項經費或業務費，擁有第二次分配權，甚至二次分配經費過多，而系部認為這部分經費應直接劃撥到系部，不應該通過職能部門再分配，系部與職能部門間存在分歧。

1.1.4系部經費難滿足。有些學校的系部包干經費總額占經費總預算的比例過低，且系部包干經費增長比例低于學校總經費的增幅，分配給各個系部的經費嚴重不足，系部工作運行受到一定制約。

1.2財權分配方面存在的主要困難和問題

1.2.1財務制度制定權難把握。在預算分配制度、財務審批制度、收入分配制度、財務支出標準的制定時，學院與系部考慮各自的利益，總是難免產生制定權之爭。

1.2.2集權與分權難把握。對學院而言，一方面，既想調動系部的積極性，但還是擔心財權全部下放以后，系部不會用權或濫用權力，又不愿充分放權。另一方面，學院充分放權后，相關監管、考核制度不能跟上，確實出現系部濫用權力的現象。對系部而言，存在以下問題：一是學校下放財權以后不會用權，又請求學院收回財權；二是片面理解財務“一支筆”，經費分配權和開支審批權都掌握在一個人手里，造成系部領導班子成員之間的猜忌和矛盾；三是財務不公開，教職工有意見。

1.2.3財力資源分配權難把握。主要表現有兩種情況：一是系部的自籌收入，學院往往要求按一定比例上繳學校，而系部卻認為上繳比例太高或不應該上繳；二是學院為了防止經費的擠占挪用，在下達系部經費預算時，明確經費預算項目，而且規定在各預算項目之間不得調劑使用，而系部卻要按實際情況重新進行分配。

1.2.4財力使用審批權難把握。一是對系部的自籌收入的使用，學院往往有種種限制性規定，而系部認為自己應有充分的支配自主權；二是學院在經費開支審批中規定，超過一定額度的支出或某些方面的支出必須經學院審批，而系部認為自己應有審批權。

2　財務兩級管理主要困難和問題的形成原因

一是學校財力不夠，有些學校由于經費籌措渠道單一，主要依賴財政撥款，缺乏經費自籌能力，財力嚴重不足，無法滿足系部的經費需求。二是有些學校在財力分配中，沒有充分體現系部、專業之間的共性和差異，分配方法簡單化，缺乏科學性，導致財力資源分配缺乏公平性。三是學院放權不充分，主要是學院擔心系部不會用權或濫用權，出現財務混亂，不愿充分放權，在編制綜合預算時，把大量的經費留在學校。四是職能部門職能錯位，有些職能部門習慣把資源分配權掌握在自己手中，認為只有掌握了資源才能控制住各系部，一邊下達工作任務，一邊分配資源。五是系部監督制衡機制不健全，有些學校沒有強制性要求系部建立內部監督制衡制度，有些系部的負責人習慣于凡事一個人說了算，獨攬財權，經費的安排、使用情況其他班子成員和教職員工無從了解，無從監督。由于財務缺乏透明度，導致班子成員之間、職工與領導之間相互猜疑，出現予盾。六是系部“事權”與“財權”不對等，許多學校只對系部的津貼和日常運行經費實行包干，系部包干經費偏低、調劑余地太小，不能調動系部理財的積極性、主動性；大量專項經費留在職能部門，用作本部門的業務支出，而系部干很多事情但不能支配經費。

3　財務兩級管理主要困難和問題的解決途徑

3.1加強權責研究，合理劃分財權

財權的構成要素分為所有權、分配權、使用權和監督權。在院系兩級管理模式下，應當正確處理集權與分權的關系，賦予系部一定的財權。首先，學院對全校資產擁有所有權，包括資金的統籌、調配、監控和使用的權力，并擁有對系部財務實施監控的權力。系部必要的財權，主要是指有一定使用經費的權力。系部的經費使用權服從于學校的所有權、統籌調配權和監控權。其次，學院應賦予系部更大的預算分配權、經費支配權、資源配置權等財務管理權限，使系部成為真正的辦學主體。應該允許系部在遵守學校財務管理制度的前提下，擁有自主理財權；在遵守學校有關資產管理的規章制度前提下，擁有自主配置資源權；系部在核定的經費和設備規格范圍內，有權自主統籌購買和使用工作所需的設備及物品；在學校核定的預算范圍內，有權自主編制預算和決算，自主制定財務分配政策；在明確用途及支出比例的基礎上，系部可自主審批具體經費使用事項。

3.2加強預算管理，科學分配經費指標

3.2.1明確院系兩級的財力來源和預算支出范圍。

①明確院系兩級的財力來源。學院財力來源由以下幾項組成：財政撥付的事業經費；學費收入的部分；校友和社會捐款；專項經費撥款；下屬單位上繳收入；房租、利息、科研經費提成等其他收入。系部財力來源包括以下幾項：學生的大部分學費；國家定點培養學生培養費的一部分；成人教育收入的大部分；培訓班收入；系部其他自籌收入等。系部預算收入的內容表現為兩個渠道、四個方面：學院轉移財力（包括人員經費、公用經費、項目經費），系部自籌收入。

②明確院系兩級預算支出范圍。院級預算支出范圍包括：院級教職工的人員費用；院級學生資助經費；公共實訓平臺等建設經費；學院公共事業費；基建項目支出；大型維修經費等。系部預算支出范圍包括：系部教職工人員費用；基本運行費用；公共設施費；學生活動經費；學校規定的建設配套經費。小件設備購置與小型維修費等。

③建立院系兩級預算體系。學院分別編制全院的綜合財務收支預算和院級財力預算。系部根據自己的財力來源和預算支出范圍，編制系部財務收支預算，報學校財務部門備案、執行。

3.2.2實行以生均經費標準為核心的經費分配方法。

①合理計算人員經費預算標準。人員經費預算包括教職工工資和學生資助金兩大部分。教職工工資可以先按實際在崗教職工核定工資總額預算控制數，逐步過渡到按定編人數進行工資總額包干?？冃ЧべY按系部定崗職數和學院崗位績效工資標準核定。學生資助金按列入計劃的學生人數和標準核定。

②測算公用經費生均標準。第一步，測算公用經費生均綜合定額基礎標準。可根據財力狀況和當地支出水平，以辦學“規模、質量和效益”為主要參考因素，測算教學公務費、教學業務費、學生工作經費、公共設施費等每個公用費用項目的單項生均定額，匯總核定公用經費生均綜合定額基礎標準。第二步，按專業設置公用經費專業折算系數，按照高職院校教育分類設置，設定不同檔次的專業折算系數，對不同系部按專業性質確定不同的公用經費定額標準，體現不同專業辦學成本的差異。第三步，計算公用經費生均綜合定額。其計算公式為：某系部公用經費生均綜合定額=公用經費生均綜合定額基礎標準×該系部學科折算系數。

③建立動態調整機制。根據系部發展要求，結合財力情況、物價變動水平、學生人數變化等因素，對系部公用經費基礎定額標準實行動態調整。

④合理分配項目經費。項目經費，主要指學院為了保證重點工作的完成，安排并下達系部的一次性項目資金，以及分配給系部的學生資助經費。為了提高項目經費的分配、使用效率，防止擠占、挪用、積壓，應改變先將項目經費分配給職能處室，再由職能處室二次分配給系部的辦法，盡量減少二次分配，能直接分配到系部的，由職能處室提出分配意見，列入系部經費預算，一次分配到系部。

3.2.3建立績效評價機制，創新經費分配模式。為了進一步提高預算經費的使用效益，按照“目標明確、分類考核、先易后難、穩步實施”的原則，建立與公共財政相適應、科學規范的預算績效評價體系，引入以績效為導向的資源配置方式。在預算支出績效考評的基礎上，增加績效獎勵，形成“綜合定額十專項補貼十績效獎勵”的預算經費分配模式，逐步過渡到最終的績效撥款。

3.3加強財務監控，規范系部財務管理工作行為

系部的財權可分為決策調配權、執行權、監督權、知情權，怎樣分別設置，適當授權，形成既相互協調又相互制約、既有效使用又權責共擔的權力運行機制，是對系部進行有效的制衡和監控的關鍵。由此，要做好以下兩個方面的工作：

(1)合理分解并授予財權。在系部財權分解中，首先，將系部經費的決策調配權、監控權授予系部黨政聯席會議，使預算計劃、重要以及重大財務支出、財務預算階段執行情況置于系部領導集體的審議、決策與監督之下。系部領導集體擁有系部經費使用的最終決定權。其次，將財務的執行權授予行政負責人之一，設置財務審批“一支筆”，并規定“一支筆”審批裁量權的最高限額。學院相應的財務負責人按照規定審批權限，對系部日常財務支出和預算內的重要支出行使審批權；對財務階段執行情況定期向領導集體做出報告，并定期實施財務公開。再次，將財務報銷審核權授予財務人員。財務人員按財務會計法規及學院規定，履行會計核算和財務管理職責。最后，將系部財務的知情評判權、監督權授予職工代表或工會組織，使其對系部財務實施知悉、質詢和監督。

(2)監控系部權力運行。一是及時掌握系部財務管理情況，通過定期和隨機審核，對系部經費的使用、效益，領導干部在理財中的廉潔情況，從宏觀上進行有效監控系部財務運行情況。二是督促財務公開。要求系部建立財務公開制度，明確開的內容、范圍、形式、時間，跟蹤檢查財務公開制度實施情況和效果，收集、分析、反饋意見，接受民主監督。三是強化系部財務績效考評。學院應建立科學合理的系部財務績效考評體系，明確考評主體、層次、方法、工作程序、評價指標體系及標準，以及考評結果應用等一系列的規范。定期對系部的財務運行績效、財務管理績效、財務綜合實力和社會貢獻進行考評。考評結果作為對系部進行獎懲的重要依據。四是嚴格責任追究。對于違規違法辦事者，該為而不為，不該為而為之的責任者必須承擔相應的黨紀、政紀、法紀責任。

3.4加強成本核算，建立資源有償使用制度

主要的措施是積極推行系列收費制度改革，建立成本分擔機制，防止搶占資源和資源閑置浪費現象。對校內單位的水電費，實行按計量收費；對占用的公房、儀器設備、實訓場地等，要實施資源有償使用辦法，按資源占用量收費。使校內各單位牢固樹立成本效益觀念和付費意識、節約意識。

3.5加強財務管理體制探索，實現集權與分權有機結合

《高等學校財務制度》第五條提出，高等學校實行“統一領導、集中管理”的財務管理體制，規模較大的學校可以實行“統一領導，分級管理”的財務管理體制。高職院校同樣可以根據學校財力結構的劃分與院系兩級管理職能的特點，按照事權與財權相統一的原則，建立“統一領導、分級管理”的財務管理體制及“系部為主體，權責明晰，一級核算，兩級管理”的學校財務工作運行機制。具體來說，學校的財務政策、財務資金、會計核算工作與會計人員等由學校統一管理，確保學校財力資金的集中與會計政策的統一；系部作為管理的主體，則負責本系部預算的編制、管理制度的制定、經費的審批與使用等具體的財務管理工作。

3.6加強作風建設，督促職能部門切實履職。

職能部門要弱化權力意識，淡化官本位意識，充分發揮服務和監督作用。既有過程管理又有目標管理，同時強化宏觀管理職能。在下達工作任務后，做好服務工作，加強檢查考核。

在踐行院系財務兩級管理體制的過程中，難免會遇到各種各樣的困難和問題，要求學校根據財務管理內、外部環境變化，從經費分配、預算執行、建章建制、監督考核、獎懲措施等各個環節加以規范，確保系部為主體，院系兩級財務管理體制順利運行，充分調動系部辦學積極性、主動性和創造性，不斷提高學校的綜合競爭力。

[1]許學丹.高校內部控制存在的問題及其完善措施[J].財會通訊,2009,(3):88-89.

[2]財政部,教育部.高等學校財務制度[N].2012.

[3]趙莉平.高校財務二級管理內控制度探析[J].財務與金融,2009,(6):71-73.

(責任編校：何俊華)

2015－03－10

湖南省教育科學“十二五”規劃項目（項目編號XJK014BXS2018）。

許定愛（1963－），男，湖南岳陽人，副研究員，研究方向為高校財務管理。

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1673-2219（2015）10-0130-03