我國民事訴訟公益事業的完善

□張 鍵

一、民事公益訴訟概述

(一)民事公益訴訟的涵義。民事公益訴訟簡單說應該就是以維護民事領域范圍內(包括經濟、勞動、環境)公共利益為目的而提起的民事訴訟。民事公益訴訟具有公益性質，故其起訴主體具有廣泛性，裁判結果的效力范圍也相對較廣。民事公益訴訟能夠彌補國家在維護公共利益中的漏洞，縮小侵害公益所造成的不良后果，有助于及時全面地制止損害公益行為的發生，防患于未然避免侵害結果的進一步擴大。民事公益訴訟基于其維護公共利益的目的，與傳統的民事訴訟制度相比有許多不同和突破。民事公益訴訟中原告與訴訟標的在法律上并不必然要求有直接的利害關系。因為原告提起訴訟的目的是維護公益，而不是僅僅只局限于維護專屬于某個特定原告的私益。

(二)我國民事公益訴訟相關法律制度的不足。司法實踐中已出現了一系列民事公益訴訟案件，而使處理結果大相徑庭的主要原因是有關民事公益訴訟的現行立法存在缺失。現有用以解決民事公益訴訟案件的制度很少，僅限于民訴法中的一些條款規定，但這些規定并不能解決我國民事訴訟實踐中出現的越來越普遍的超越現行立法框架的侵害公益的案件。

1.支持起訴制度不足以支撐民事公益訴訟。《民事訴訟法》第15條中雖然規定了機關、團體、企業可以幫助受損害的一方向法院提起訴訟，但在訴訟中只起輔助作用，并不能成為此種訴訟的當事人，故提起訴訟的權利仍掌握在受損害方，支持者并沒有代為起訴的權利，在侵害極有可能擴大的狀況下，就算機關、團體、企業想要遏制侵害的進一步擴散，但是現有受害人不同意起訴時支持者也是愛莫能助的。且機關、團體、企業的這種幫助只是建議“可以”而不是明確的義務、責任的規定，這些支持者懈怠或推卸這種責任并不會受到法律的制約，在這種情況所謂的支持就只是依靠支持者主觀的意愿了。支持起訴制度在實踐中的應用功效是非常有限的。

2.民事公益訴訟下代表人訴訟制度實際應用上的缺陷。我國《民事訴訟法》中第54、55條規定了代表人訴訟制度，代表人訴訟制度中既包括人數確定的代表人訴訟制度也包括人數不確定的代表人訴訟制度。代表人訴訟制度中對訴訟代表人產生方式的規定并不夠科學，因為運用代表人訴訟制度的均是當事人人數眾多的情況，在人數眾多的情況下由于各個當事人利益大小的不同，通過推舉很難有所進展，常常很難達成一致意見。在人數不確定的代表人訴訟中，由于規定只有訴訟標的是同一種類時權利人才可向法院登記參加訴訟，此規定無心間增加了當事人的證明范圍。此些原因導致代表人訴訟的門檻過高，當事人可能更愿意選擇到一對一的訴訟中，由此此制度運用便減少了，訴訟效率也就無法真正得到提高，使得代表人訴訟制度在實踐中難以發揮其制度本身的功能。

二、完善我國民事公益訴訟制度的具體設想

(一)確定我國民事公益訴訟案件的范圍。我國學術界對民事公益訴訟的受案范圍并未形成統一的意見，但總體上民事公益訴訟都應定位于公共利益受損的情況下。考量我國現階段實踐中所遇到的有關公益訴訟案件，提起民事公益訴訟的案件應主要確定在:

1.國有資產流失案件。當出現國家財產受到損失，缺乏相應的主張權利主體使得國有資產流失沒有得到有效的制止時，應當允許提起民事公益訴訟。

2.環境污染案件。自然環境的好壞直接涉及每個人生存環境的好壞，直涉每個生活在環境下的人民的切身利益，而且是最為重要的生存利益。現實中常因為相關部門因職責界定模糊不清，導至相關主管部門對環境利益保護不作為，為了保護這與人們生活息息相關的重要生存權利，應當把環境污染的案件納入民事公益訴訟案件范圍內。

3.反壟斷訴訟案件。處在市場經濟發展的初期，我國市場制度還需不斷的改進及完善。在這一時期經濟壟斷的案件時有發生，壟斷案件中遭到侵害的受害者的范圍通常是不確定的較廣泛的群體，在實踐中就個體而言損害數額也許并不大，但就群體而言如不制止此種壟斷行為，必然使侵害進一步擴大，且嚴重影響公平、有序的經濟秩序。所以反壟斷案件應納入到民事公益訴訟案件范圍內。

4.消費者保護案件。作為生活在社會中的成員，每一位公民都可能成為消費者。由于消費者的信息、經濟實力與商家并不對稱，在消費過程中不可避免成為弱勢的一方，從消費者個體而言這是一種私益，但因為消費者個體數量眾多且具有擴散性，如不加以保護在具體實踐中極有可能使侵害擴大。故消費者保護案件應納入到民事公益訴訟中。

隨著社會的發展，可能會出現更多有關公共利益保護的案件類型納入到民事公益訴訟中來。不管是什么案件類型都是由實踐中具體案件類型的出現決定的，都是基于保護公共利益的實際需要產生的。

(二)擴大民事公益訴訟原告主體的選擇。

1.賦予公民個人提起民事公益訴訟的主體資格。我國憲法第2條的規定為公民個人提起民事公益訴訟提供了基本法依據，而在我國司法實踐中也已經出現由公民個人提起的民事公益訴訟，且獲得了勝訴，但這些勝訴案件中原告基本都是實際的直接受害者之一。當原告不是直接受害人，或與案件沒有直接利害關系時，起訴中就會受到限制，很有可能法院不予受理。而事實上民事公益案件往往涉及面較廣且侵害不加制止會向社會不特定多數人繼續擴散，從而造成不可估量的擴散性侵害。當侵害發生時雖然有些公民還沒有受到損害，但其極有可能就是潛在的受害者，在受害前就可以積極通過訴訟避免其受到侵害，如果剝奪他們的起訴權直至其真正受害才賦予其起訴權是不合理的。

2.賦予社會公益團體提起民事公益訴訟的主體資格。我國公益團體自身還處于成長期，成立時間不長也有待進一步的規范。所從事公益事業還處于探索和積累經驗的階段，公益團體本身也并無公益訴訟的經驗可言，所以現階段可以賦予公益團體提起民事公益訴訟的資格，以增加他們參與到公益維權領域的積極性。但是必須對可以提起該訴訟的公益團體資格有嚴格的規范與限制，且其可以提起公益訴訟的案件范圍也應有嚴格的限制，以確保取得良好的法律效果及社會效果。公益團體的廣泛認知度可以提高大眾對案件的關注，從而起到普及相關法律知識的作用，使得公民在自身維權的過程中能有參照和經驗;在引起關注度的同時使更多的潛在受害者提起注意，加強自身權利的保護，防止侵害的進一步擴大。

3.賦予檢察機關提起民事公益訴訟的主體資格。無論是賦予公民個人提起民事公益訴訟的主體資格還是賦予公益團體這項主體資格，這種資格都是以權利為主體的，并不能強迫他們提起公益訴訟以達到維護公益的目的，而只能是在某種程度上進行一些鼓勵促使他們提起公益之訴。在這種情況下很多公共利益受到嚴重侵害卻沒有主體對之進行司法保護的可能性就增加了。現實中對公共利益的保護中有以行政手段或刑事手段達到的。但是在民事領域公益受損時，維權主體不明確的狀況，行政機關權力界限不明確的同時又缺乏硬性規定的真空領域還很多，此時的公共利益受到侵害又由誰予以保護呢?雖然民事領域采取的是不告不理的原則，但在許多領域，如任由某些侵害行為的發展，損害后果會擴展到無法估量的地步，對公共利益的損失將給社會的發展、人民的切身利益帶來巨大的損失。此時必須有一股力量具有主動性及相關職責來保護公共利益，通過司法途徑懲罰損害公共利益的行為，同時把損失以最快速度控制在最小范圍內。

檢察機關提起民事公益訴訟案件的范圍。檢察機關作為法律監督機關，在提起民事公益訴訟時應考量節約司法資源，所以納入其提起訴訟范圍的案件應作一定限制。對于受害人數較多，受害區域范圍較大，具有較為惡劣的社會影響的案件應納入檢察機關提起民事訴訟的范圍;對于侵害國家利益、國有資產的案件應納入檢察機關提起民事訴訟的范圍;對于公民、社會公益團體提起訴訟從經濟成本、搜集證據能力上與侵權人實力懸殊較大的情況下檢察機關應提起民事公益訴訟。比如，重大的反壟斷案件、涉及范圍較廣的消費者保護案件、重大的環境污染案件、國有資產流失案件等。當然隨著實踐經驗的增多，社會中案件的復雜程度的增加，檢察機關起訴范圍也會有所改變，總的來說，檢察機關在民事公益訴訟中的起訴范圍應依照實踐中的實際需要而定，既要兼顧私法自治又要全面維護好公共利益。

(三)完善支持起訴制度及代表人訴訟制度。我國民訴法中的支持起訴制度雖然明確了支持起訴的主體是機關、社會團體、企事業單位，但是沒有明確規定支持起訴的條件、支持的具體方式以及在訴訟中的具體作用，導致在司法實踐中支持起訴制度很難得到真正的應用。一是支持起訴制度作為一種援助制度，在法律中應該進一步明確其適用的具體情形。二是支持起訴主體在支持起訴時的具體方式應予以明確，以使支持起訴制度在實踐中發揮較好的作用。通常來說民事公益訴訟中的受損害一方往往處于社會的弱勢一方，專業知識較薄弱導致起訴時難以提供對自己較有利的證據。這時支持起訴主體就可以發揮自身優勢，在調取證據方面幫助到被支持起訴的主體。

完善我國代表人訴訟制度方面，可以對美國的集團訴訟進行一些思考，吸收其有益成分。集團訴訟作為美國民事公益訴訟制度中解決群體糾紛的重要救濟手段，在制度建設方面已較為完善，在實踐運用中也取得了較好的作用。美國集團訴訟制度的一個重要特點，就是訴訟代表人獲得訴權時并不需要每一個集體成員的一一授權和選定，而是只要其他成員沒有直接提出反對的意見，該成員就可以作為適格的當事人提起集團訴訟。美國集團訴訟的這一特點擴大了訴訟的救濟范圍，可以更好地保護公共利益。我國代表人訴訟制度中代表人的產生是由已登記的權利人推選出來的，這一規定雖然很符合當事人適格理論，但是在訴訟效率上效果并不是很好。因為在民事公益案件領域權利人往往所涉范圍非常廣，人數很多，且權利人之間訴求也各有差別，要統一意見會耗費很多的時間且不一定達到統一的結果。我國可以借鑒美式選定代表人的優點并結合我國具體實踐中的需要作出具體的規定。