我國城市社區(qū)服務(wù)體系的構(gòu)建與展望

□錢伍全

中國的城市社區(qū)服務(wù)是伴隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而提出和建立起來的。經(jīng)過30多年的風(fēng)雨歷程，我國城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展迅猛，也取得了不俗成就，形成了具有國情特色的綜合服務(wù)體系，但仍與國外先進(jìn)城市社區(qū)服務(wù)存在較大的差距。尤其在服務(wù)性質(zhì)與內(nèi)容界定、發(fā)展模式、運(yùn)行機(jī)制以及最大程度滿足居民需求等問題上，我國城市社區(qū)服務(wù)理論研究尚落后于實踐發(fā)展的需要，擁有較大的研究空間與潛力，怎樣更好地完善我國城市社區(qū)服務(wù)體系，成為目前亟待解決的重大課題。

一、我國城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題分析

中國城市社區(qū)服務(wù)經(jīng)過30多年發(fā)展，已由基礎(chǔ)社會保障向更廣泛的社會生活領(lǐng)域拓展延伸，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定和改善人們的生活水平，構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮著巨大作用。

(一)我國城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展建設(shè)所取得的成就。

1.我國城市社區(qū)服務(wù)范圍和內(nèi)容得到拓展延伸。我國城市社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容目前可以涵蓋社區(qū)居民生活的各個領(lǐng)域，呈現(xiàn)出服務(wù)供給多樣化特征。通過城市社區(qū)服務(wù)項目的全面發(fā)展，社區(qū)服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)范圍得到進(jìn)一步拓寬，開辟了更為廣闊的城市社區(qū)服務(wù)新領(lǐng)域，能夠為社區(qū)成員提供更加多元化，更加平衡的城市社區(qū)服務(wù)。

2.我國城市社區(qū)服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模。目前我國已建立了社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)與居委會兩級聯(lián)動，極大地方便了社區(qū)居民的生活。至2013年，已建成社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)160，352個，各項社區(qū)服務(wù)設(shè)施198，053個，便民利民服務(wù)網(wǎng)點452，868個，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率達(dá)27.6%。依托社區(qū)服務(wù)中心(站)為紐帶的城市社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系已經(jīng)形成。

3.城市社區(qū)服務(wù)在創(chuàng)造就業(yè)和維持社會穩(wěn)定方面作用突出。為有效增加就業(yè)，維持社會穩(wěn)定，各城區(qū)、街道(鎮(zhèn))以城市社區(qū)服務(wù)為載體，落實社區(qū)再就業(yè)服務(wù)，積極擴(kuò)大社會就業(yè)機(jī)會，指導(dǎo)和幫助失業(yè)人員二次就業(yè)。2013年底，我國各城區(qū)、街道(鎮(zhèn))社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員達(dá)467.8萬人。其中安置下崗失業(yè)人員248.8萬人，實現(xiàn)了人員分流，增加了職工收入。不僅為提供更為優(yōu)質(zhì)的城市社區(qū)服務(wù)奠定了基礎(chǔ)，還帶動了更多的再就業(yè)和二次就業(yè)，消除了潛在的不穩(wěn)定因素，極大地維持了社會穩(wěn)定。

4.改進(jìn)了社區(qū)服務(wù)的方式和模式。全國各城區(qū)、街道(鎮(zhèn))都在社區(qū)服務(wù)范圍內(nèi)開展了“一站式”服務(wù)，不再局限于傳統(tǒng)的工作方法。通過配備勞動保障、計劃生育、治安保潔等設(shè)施與人員，設(shè)立扶貧組織，幫助社會弱勢人群解決問題，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)的社會效益。此外，把計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于社區(qū)服務(wù)，建立了信息網(wǎng)絡(luò)平臺，為社區(qū)成員提供便捷的信息化服務(wù)，讓科技的力量帶動城市社區(qū)服務(wù)向信息化轉(zhuǎn)變，同時也促進(jìn)工作效率的提升與社區(qū)服務(wù)方法模式的改進(jìn)。

(二)我國城市社區(qū)服務(wù)存在的問題及原因分析。

1.對城市社區(qū)服務(wù)認(rèn)識不足，服務(wù)意識淡薄。一方面，我國在城市社區(qū)服務(wù)建設(shè)方面缺乏系統(tǒng)認(rèn)識，城市社區(qū)服務(wù)不是單一地提供與享受，而是需要各社會主體和多方社會力量參與。單純依賴政府是不可能建立城市社區(qū)服務(wù)體系的。另一方面，我國城市社區(qū)服務(wù)行業(yè)內(nèi)普遍存在服務(wù)意識淡薄，不能做到以人為本為社區(qū)居民和群眾提供服務(wù)，易與社區(qū)成員產(chǎn)生矛盾。

2.城市社區(qū)服務(wù)管理職能權(quán)限模糊，重點服務(wù)領(lǐng)域定位不準(zhǔn)。我國的城市社區(qū)服務(wù)是伴隨著國家經(jīng)濟(jì)、政治體制改革而改變，可以將它作為彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)管理缺位的一種手段。目前我國城市社區(qū)服務(wù)中“管理與服務(wù)不分”的問題仍然存在，政府的管理行為與服務(wù)職能重疊，社區(qū)服務(wù)更多體現(xiàn)的是政府行為，社區(qū)應(yīng)有的職能與服務(wù)得不到有效發(fā)揮。此外城市社區(qū)服務(wù)受制于政府行政管理，并沒有最大程度讓社區(qū)成員享受社區(qū)服務(wù)的便利，造成大量公共服務(wù)與城市社區(qū)服務(wù)資源設(shè)施荒置與浪費(fèi)。另一方面，沒有把社區(qū)服務(wù)重點放在社會保障、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、便民利民服務(wù)等關(guān)鍵項目上，造成我國城市社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域定位不準(zhǔn)。

3.城市社區(qū)服務(wù)建設(shè)資金匱乏，資源整合力度不足。我國城市社區(qū)服務(wù)存在建設(shè)資金匱乏，資源整合力度不足的弊端。城市社區(qū)服務(wù)的資金主要由政府提供，但政府資金在整個城市社區(qū)服務(wù)資金供給中所占比重偏低。此外社會捐助與有獎募捐也是我國社區(qū)服務(wù)資金的重要來源，但兩者具有非經(jīng)常性和不穩(wěn)定性。另一方面，城市社區(qū)服務(wù)資源分散且不完整，面臨城市社區(qū)服務(wù)資源無法充分合理運(yùn)用的實際問題。因此會出現(xiàn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施共享性差，服務(wù)資源整合力度不足，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。

4.城市社區(qū)服務(wù)法律不健全，缺乏完善的制度化環(huán)境。只有健全的法律和完善的制度化環(huán)境才能保證社區(qū)服務(wù)健康持續(xù)發(fā)展，才能夠?qū)Τ鞘猩鐓^(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)型起到?jīng)Q定性的促進(jìn)作用。僅靠一部《關(guān)于加快社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》的政策文件精神，并不能解決我國城市社區(qū)服務(wù)出現(xiàn)的新情況與新問題。為適應(yīng)新形勢的要求，亟待出臺制定一系列相關(guān)法律與制度，雖然近年來，各級政府有關(guān)部門已經(jīng)制定了相關(guān)配套法規(guī)。但沒有適時出臺實施細(xì)則，因而導(dǎo)致政策缺乏可操作性，最終出現(xiàn)執(zhí)行不足不到位問題。導(dǎo)致在城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展過程中出現(xiàn)無章可循的狀況，城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展得不到制度化的保障。

5.城市社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員素質(zhì)偏低，缺少高素質(zhì)人才隊伍。城市社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員素質(zhì)偏低與缺乏專業(yè)技能，是制約我國城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展的重要瓶頸。主要表現(xiàn)為社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員受教育水平偏低及缺乏有針對性的專業(yè)技能培訓(xùn)，不能適應(yīng)城市社區(qū)服務(wù)快速發(fā)展和建設(shè)的需要。以煙臺市為例:根據(jù)煙臺市民政局2013年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在市區(qū)、街道(鎮(zhèn))的社區(qū)從業(yè)人員中受過大學(xué)專科以上教育的約占14%，中等專業(yè)學(xué)校畢業(yè)的約占47%，尚有29%的人員只受過初中或小學(xué)程度的文化教育，根本無法適應(yīng)越來越系統(tǒng)專業(yè)的社區(qū)服務(wù)工作。

二、我國現(xiàn)代城市社區(qū)服務(wù)體系的構(gòu)建對策

(一)提升服務(wù)意識，吸引多方參與城市社區(qū)服務(wù)建設(shè)。一方面，在我國城市社區(qū)服務(wù)中要增強(qiáng)服務(wù)意識，為社區(qū)成員提供滿意的服務(wù)種類與形式。另一方面，社會整體要提高對城市社區(qū)的認(rèn)識與了解，吸納社會多方力量參與，使城市社區(qū)服務(wù)主體不再單一。讓社團(tuán)組織，非營利機(jī)構(gòu)和個人志愿者更好地進(jìn)入城市社區(qū)開展服務(wù)，發(fā)揮他們的優(yōu)勢，與主體服務(wù)相結(jié)合。同時也要努力提高城市社區(qū)服務(wù)人員的社會地位，構(gòu)建符合國情且具有中國特色的城市社區(qū)服務(wù)體系。

(二)把握城市社區(qū)服務(wù)建設(shè)的最終目標(biāo)，實行無差別化服務(wù)。把滿足社區(qū)成員需要作為社區(qū)服務(wù)工作的立足點，全面準(zhǔn)確掌握社區(qū)內(nèi)居民群眾與社區(qū)內(nèi)單位需求現(xiàn)狀和發(fā)展變化趨勢，并據(jù)此制定社區(qū)服務(wù)規(guī)劃。一是要保障弱勢群體的基本需求與基本生活。二是力求實惠全部社區(qū)成員，不分等級不打折扣地實行無差別化社區(qū)保障服務(wù)，便民利民，實現(xiàn)滿足社區(qū)成員需求多樣化的最終目標(biāo)。

(三)界定政府介入尺度，明確政府在社區(qū)服務(wù)中的定位。在我國的城市社區(qū)服務(wù)中要明確政府與社區(qū)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府指導(dǎo)與扶持的責(zé)任。在政府的扶持與幫助下，社區(qū)要整合運(yùn)用社區(qū)資源和公共服務(wù)投入，實現(xiàn)自身社會職能與高效社區(qū)服務(wù)。此外，要嚴(yán)格界定政府在社區(qū)服務(wù)中的介入尺度，合理干預(yù)社區(qū)服務(wù)，準(zhǔn)確定位政府在城市社區(qū)服務(wù)中的職權(quán)范圍，鼓勵和扶助社區(qū)實現(xiàn)自我管理。在多元化服務(wù)參與主體的新形勢下，政府不再是城市社區(qū)服務(wù)及設(shè)施的壟斷提供者，而處于多方利益的協(xié)調(diào)位置，因此要提高監(jiān)管水平和利益分配的協(xié)調(diào)能力，形成激勵機(jī)制，促進(jìn)多方合作鏈最優(yōu)運(yùn)作。

(四)提高公共財政投入比例，多方籌集城市社區(qū)服務(wù)建設(shè)資金。資金作為城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展的先決條件，政府有責(zé)任提高公共財政投入比例，增加城市社區(qū)服務(wù)建設(shè)資金投入。一方面采取國家、集體、社會團(tuán)體和個人多主體多渠道進(jìn)行籌集。另一方面也可以通過建立城市社區(qū)服務(wù)基金，不僅能夠通過基金運(yùn)作來獲得收益，也有利于鼓勵社會力量以各種形式的投資社區(qū)建設(shè)，尤其要吸納和鼓勵企業(yè)，社團(tuán)組織和個人的贊助，共同促進(jìn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的改善。

(五)確保政府有效監(jiān)管，健全城市社區(qū)服務(wù)法律體系，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)的制度環(huán)境。我國城市社區(qū)服務(wù)的開展要確保政府在服務(wù)中的主導(dǎo)作用，增強(qiáng)政府的有效監(jiān)管，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)資源的籌集和社區(qū)服務(wù)的持續(xù)發(fā)展。另一方面我國應(yīng)該加大城市社區(qū)服務(wù)的法律制度建設(shè)力度，制定綜合性城市社區(qū)服務(wù)管理制度，并配套相關(guān)法律法規(guī)予以保障。還要盡快清理和廢除過時的法規(guī)、政策，把城市社區(qū)服務(wù)從僵化的桎梏中解放出來，引導(dǎo)社區(qū)服務(wù)進(jìn)一步走向法制化、制度化、規(guī)范化。

(六)實現(xiàn)城市社區(qū)服務(wù)隊伍專業(yè)化，提升社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員素質(zhì)，打造高效服務(wù)團(tuán)隊。我國要實現(xiàn)城市社區(qū)服務(wù)隊伍職業(yè)化，提升社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化水平，一是必須建立一批擁有高專業(yè)技能的社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員隊伍，引導(dǎo)社區(qū)服務(wù)人才隊伍的建設(shè)走出困境;二是把社會專業(yè)人才吸引到城市社區(qū)服務(wù)中去，重點引進(jìn)稀缺專業(yè)類人才;三是要積極吸納半官方的工會組織，婦聯(lián)，共青團(tuán)組織和其他政治團(tuán)體使用專業(yè)知識在城市社區(qū)工作事務(wù)中的服務(wù)群眾，打造社會多方力量參與執(zhí)行的高效服務(wù)團(tuán)隊。

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