金融改革下廣東自貿區法律框架的構建路徑

劉坤坤 楊 娉（廣東工業大學，廣東 廣州 510643；中國保險監督管理委員會汕頭監管分局，廣東 汕頭 515041）

金融改革下廣東自貿區法律框架的構建路徑

劉坤坤 楊 娉
（廣東工業大學，廣東 廣州 510643；中國保險監督管理委員會汕頭監管分局，廣東 汕頭 515041）

從國際經驗看，構建一整“自上而下，層級分明”的法律法規體系，明確監管體制，是發達國家自貿區成功的關鍵因素。按照定位，廣東自貿區將建設成為粵港澳深度合作示范區、21世紀海上絲綢之路重要樞紐和全國新一輪改革開放先行地，圍繞這些定位，保險業發揮作用的空間很大，而廣州保險業改革開放的有序推進，有賴于法律體系的特設和監管體制的創新。

自貿區；法律特區；金融改革；保險業

《中國（廣東）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《自貿區方案》）目前已正式發布，按區域布局劃分，廣州南沙新區片區重點發展航運物流、特色金融等產業，凸顯了金融改革在自貿區建設中的戰略地位。為此，本文將從金融改革視角，探討構建自貿區法律特區的必要性，并以成熟自貿區法制體系建設經驗為借鑒，提出建設廣州保險業改革開放法律政策體系的戰略方向。

一 構建自貿區法律特區的必要性

作為對外開放的先行示范區，自貿區的優勢體現在各種改革創新舉措，但法治是改革的前提和保障，只有構建健全 的法制體系，才能最大程度地釋放自貿區改革紅利。而現行法律體系難以適應改革的特殊需要，這就要求對法律體系的改革應放在自貿區制度改革創新的首位，即首先構建自貿區的法律特區。在這個法律特區之內，通過委托立法權制定法規、設立公正的司法制度、建立和健全行政程序，形成自貿區核心制度優勢，為實現一系列改革目標奠定基礎。

（一）構建自貿區法律特區是理順國家法制體系的內在要求

依據法律適用理論，全國人大及其常委會制定的法律、國務院頒布的行政法規，在所有領域普遍適用，但全國人大常委會授權國務院暫時停止部分法律條款在自貿區的適用，這使得如何處理國家法與地方法關系成為自貿區法律適用的關鍵問題。一方面，廣東地方制定自貿區基本管理制度的立法權限有待進一步明晰。《自貿區方案》經由國務院批準，是自貿區的基礎性法律文件，但它不是由國務院制定而是由國務院批準的，所以其法律效力還有待明確。另外，由于自貿區先行先試的是國家事權，須經國務院批準才能運行，可以定位為行政規章，但其與傳統意義上的行政規章又有所不同。與地方法規相比，根據《立法法》，兩者法律地位相同，若發生沖突，則需由國務院審定，因此，在實際操作中，如何處理國家法與地方法、地方性法規與政府規章的關系還有待進一步理順。另一方面,關于國家立法和地方立法的關系，既要尊重《立法法》的基本原理，又要在不與國家立法沖突的前提下，充分發揮地方立法的作用。[1]自貿區的先行先試，對維護國家的法制統一提出了挑戰，需要在實踐中探索，為深化改革的法制建設積累經驗。

（二）構建自貿區法律特區是轉變政府職能的必然結果

轉變政府職能，關鍵是處理好政府和市場的關系，劃清政府和市場的界限，把該由市場機制調節的職能放權于市場。自貿區試行“負面清單”管理模式,旨在推動行政管理體制改革由事前審批轉向事中、事后監管，是轉變政府職能、建立陽光政府的關鍵舉措。為了有效衡量政府職能轉變的實效，需要建立客觀的評價標準。一是公開性，市場主體能夠獲得政府規定的規章、政策決定或有關文件；二是參與性，對國家的法律法規和政策，企業、公民有權利發表意見和建議;三是穩定性，法律法規政策一經發布不得隨意修改和廢止。為進一步提高行政透明度，需要借鑒國際比較成熟的自貿區的管理模式，建立法律監管體系、誠信管理體系等來保證政府行政行為的高效廉潔。

（三）構建自貿區法律特區是適應金融保險改革的現實選擇

從已經公布的金融領域改革措施來看，有人民幣跨境使用、金融業的對外開放、產品服務創新等，特別地，為適應粵港澳服務貿易自由化，提出了系列保險創新措施，包括降低港澳資保險公司進入自貿試驗區的門檻、支持符合條件的港澳保險中介機構進入自貿試驗區、探索與港澳地區保險產品互認、資金互通、市場互聯的機制等，金融改革力度相當之大，相應地，對金融保險監管也提出了更高的要求，盡管金融監管體系存在著信息披露不完善、市場干預偏多等諸多問題，但法律體系的不完善才是其深層問題所在。具體體現在兩個方面：一是法律制度不健全。金融領域，目前雖然制定了《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等相關法律，但原則性條款太多，實踐操作性不強，沒有充分考慮到金融業的特殊性和復雜性。[2]二是法律結構不合力。目前金融監管法律主要以規章規定為主，而規章和規定在法律位階上，效力低于法律法規，另外，這些規章規定一般是由具體職能部門制訂，獨立性難以得到保證。

二 境外自貿區法律監管模式

基于廣東自貿區創新和發展的核心內容在于服務業和金融業，與傳統意義上的自由貿易區有著根本區別，文章對自貿區法制的研究不同于傳統自貿區框架下法制的研究，而是在自貿區傳統自貿區框架下融合金融中心的構建路徑探索構建“法律特區”，為此，既研究了荷蘭鹿特丹港，新加坡及香港等國家和地區成熟自貿區法制建設經驗，還重點研究了部分國家或地區國際金融中心的法律監管經驗，并將兩者有機結合，從中得到借鑒。

（一）自貿區法制建設

作為成熟的自由貿易區,美國自貿區、德國漢堡港自由港區等為廣東自貿區的法制建設提供了經驗啟示。

1.美國自貿區。當前，美國是對外貿易區數量最多、法律規制最完備的國家，為了凸顯自貿區的競爭優勢，其在自貿區框架下建立了一套新規則，其中最具特色的是1934年美國國會通過的《對外貿易區法》。作為自貿區的基本法規，《對外貿易區法》核心內容主要包括以下七方面:（1）對外貿易區中管理機構、經營者、管理者的定義；（2）對外貿易區的設置原則、數量和委員會的權限；（3）國外商品的運輸和處理的程序；（4）申請建立自貿區和復制擴張的程序；（5）自貿區管委會的規章制定權、委員會和企業之間的關系；（6）產權轉讓的禁止、資產使用、設施的提供和維修以及產權的撤銷；（7）對外貿易區作為公共設施經營的原則。自貿區基本法授權成立對外貿易區管理委員會，負責制定自貿區各項規章。為了保證自貿區法律體系的動態適應性，及時反映新的需求，對外貿易區管理委員會會及時取消或修改不合時宜的條款。

2.德國漢堡港。作為世界上規模較大的自貿區之一，政策法規的支持是1888年設立的漢堡自由港成功的關鍵，主要體現在進出口貿易方面，《德國聯邦法》和歐盟的《關稅法案》賦予了漢堡自由港等同于第三國的特殊地位。貿易貨物只有從自由港輸入歐盟市場時才需繳納海關關稅，而第三方貨物進入到自由港則不需要繳納海關關稅或其他稅種。

（二）金融中心法律監管

從金融改革角度看,香港國際金融中心、新加坡國際金融中心、迪拜國際金融中心等相關經驗為廣東自貿區金融保險改革提供了參考。1.香港。風險監管是香港金融監管的核心。香港設立了由金融管理局、證券及期貨事務監察委員會、保險業監理處及強制性公積金計劃管理局組成的金融監管架構，根據法律授權履行相應的監督職能。為降低風險對金融體系的不利影響，金融管理局對金融體系潛在風險進行了細分，從而更有效地識別、防范和應對風險。2.新加坡。《新加坡金融管理局法》授權成立了新加坡金融管理局，對金融業統一監管、功能監管和原則監管。特別地，金融管理局強調公司治理監管，在實施功能監管的同時，致力于提升金融機構公司治理水平。為加強窗口指導，新加坡金融管理局于2007年出臺了《金融機構影響及風險評估框架》、《銀行、金融控股公司和直接保險人的公司治理指引》，成為境內銀行、金融控股公司和保險機構的公司治理實踐指南。3.迪拜。迪拜國際金融中心主要由迪拜國際金融中心法院、迪拜國際金融中心管理局、迪拜金融服務局等構成。迪拜金融服務局作為獨立的監管機構，根據《監管法》授權行使金融監管職權，下設董事會、監管上訴委員會、金融市場審理委員會等。

三 境外自貿區法律監管模式的啟示

境外自貿區法制建設經驗表明，立法是設立自貿區的先決條件，只有建立健全的法規及配套體系，才能確保自貿區設立后穩定運行。“先立法，后設區”是各國普遍采用的做法。考慮到自貿區的特殊性，構建一整套適應自貿區改革開放需要的法律體系，并在法律框架下健全配套的監管體制，保證自貿區在改革上有法可依、在監管上有章可循，是發達國家自貿區成功的關鍵因素。[3]與此同時，不同國家或地區國際金融中心在監管理念、監管立法等方面，也有一些共同點。

（一）完備法規是金融監管的基礎支撐

各國際金融中心都有健全的法律體系，對金融監管基本框架和具體制度予以規定。根據《保險公司條例》授權，香港保險業監理處實施審慎監管，對保險機構設立了準入門檻，只有取得保險業監理處核準經營資質的保險機構，才可以在香港經營保險業務。另外，新加坡、迪拜通過《新加坡金融監管局法》、《監管法》確立了實施混業監管的金融監管機構，并授予其準立法權、行政權和準司法權，通過立法，金融監管機構的獨立性和權威性得到有效的保證。[4]

（二）“原則監管”是金融監管的理念共識

在新加坡，金融管理局對金融機構實施監管的主要依據是監管法規和原則性的規章制度，實踐證明，原則監管在維持金融安全的前提下，有效地提升了金融效率。同樣地，迪拜《監管法》在賦予金融服務局法律職權的同時，也明確了風險監管的定位，應盡量避免給監管對象造成不必要的監管負擔，即不能因為監管影響行業的自由競爭效率。

（三）溝通合作是金融監管的根本保障

金融監管既要保持監管者與被監管者之間的溝通和互動，也要充分發揮市場機制的作用，搭建監管與市場合作機制。為調動被監管對象金融創新的主觀能動性和創造性，新加坡金融管理局通過立法強化公司董事會和高級管理層風險管理的主體責任，以此督促被監管對象加強自身的公司治理和風險控制。區別于新加坡，香港金融監管更注重發揮自律組織的作用，通過建立香港銀行公會、香港交易及結算有限公司和香港保險業聯會與政府監管部門的聯動機制，形成合力，重點加強對金融機構內部風險的控制和審查。

四 廣東自貿區法律特區的構建路徑

（一）爭取立法突破

在金融立法方面，首先要豁免適用“地方法規制訂不得與國家法律和行政法規相抵觸”的規定，允許建立適應自貿區需要的法律法規，并以此為框架，在新規則約束下健全自貿區內金融監管法制體系，通過立法明確金融監管的基本模式和主要制度，包括清晰的監管理念和目標、監管機構職權和責任、基本監管框架及消費者權益保護機制等。針對廣東自貿區與國內其他地區法律有可能產生的沖突，應建立專門的協調機制，在自貿區管理委員會下設金融監管合作與協調委員會,加強監管部門之間的溝通與協作。

（二）推進簡政放權

落實好降低港澳資保險公司進入自貿試驗區的門檻、再保險公司在自貿區內設立分支機構以及自貿區內保險支公司高管人員任職資格的事前審批等簡政放權措施。探索在自貿區法律特區框架下，實行負面清單管理模式，進一步減少行政審批的事項和范圍，精簡行政審批的機構和環節，提高行政審批效率，推進行政信息公開化。

（三）完善監管體系

轉變金融監管理念，建立宏觀審慎監管，完善事前風險監管，重點防范系統性金融風險。具體來說：一是建立健全監管體系。由微觀審慎轉向微觀審慎和宏觀審慎并舉，由合規監管轉變為風險監管。建立健全宏觀審慎管理框架，加強機構間的監管協調，運用逆周期措施，維護區內金融穩定。構建區內保險業系統性風險的監測和管理體系，重點關注區內系統重要性金融機構。二是改進非現場監管。建立針對流動性風險、利率風險等風險監管的指標體系，包括償付能力充足率、杠桿率和流動性指標，對異常情況進行預警，及時采取相應防范措施。[5]三是加強信息公開披露。梳理分散在各種法律法規中的信息披露制度，統一信息披露內容、程序等相關要求，提高行政透明度。

[1]李玉潔.金融改革視角下的中國(上海)自貿區試驗區法律制度建設與發展模式選擇[J].商界論壇,2014,(14).

[2]彭鳳蓮.中國自貿區法律適用的基本問題[J].安徽師范大學學報(人文社會科學版),2015,(3).

[3]曾春花.生態型小微企業與珠江流域喀斯特地區經濟發展研究述評[J].廣西師范大學學報(哲學社會科學版),2014, (3).

[4]王建文,張莉莉.論中國(上海)自由貿易試驗區金融創新的法律規制[J].法商研究,2014,(4).

[5]王茜,張繼.我國金融服務業的開放與法律監管問題研究——基于上海自貿區的分析[J].上海對外經貿大學學報, 2014,(3).

（責任編校：周欣）

D922.29

A

1673-2219（2015）08-0111-03

2015-03-12

廣州市金融業發展第十三個五年規劃編制課題一般項目“自貿區框架下廣州保險業改革開放法律政策研究”。

劉坤坤（1979-），女，湖南衡陽人，碩士，廣東工業大學講師，研究方向為金融法。楊娉（1987-），女，江西撫州人，碩士，中國保險監督管理委員會汕頭監管分局工作人員，研究方向為經濟法。