中國彩票業發展困境及對策研究

劉圣文

(山東大學，山東 濟南 250100;山東體育學院，山東 濟南 250061)

中國彩票業發展困境及對策研究

劉圣文

(山東大學，山東 濟南 250100;山東體育學院，山東 濟南 250061)

我國彩票業經過三十多年的發展已經初具規模，成為國家新的經濟增長點。不同于其他行業，我國彩票業在自身發展的同時還肩負著為社會籌集公益資金的艱巨任務，所以探尋彩票業在發展中出現的問題，并提出解決對策，使其健康快速發展，對于國家和社會都有著重要的意義。

彩票;福利彩票;體育彩票

一、中國彩票業的發展現狀和特點

(一)中國彩票業的現狀

新中國第一次有記錄的發行彩票是在1984年10月的北京國際馬拉松比賽上，主辦單位發行了“1984北京國際馬拉松賽”獎券。1987年6月，經國務院批準，中國社會福利有獎募捐委員會在北京成立，成為新中國第一個全國性專業彩票發行機構。1994年國家體委獲準發行體育彩票。1999年財政部接替人民銀行成為中國彩票的主管部門，至此，中國彩票業的行業構架基本形成。2004年中國彩票銷量為380.57億元，2014年達到3823.68億元，十年間，我國彩票銷售量增長了十倍，年均復合增長率高達25.95%，成為發展最為迅速的新興產業之一。

具體來說，2014年我國彩票銷量創出歷史新高，達到3823.68億元，比2013年彩票銷量增加了730.43億元，增速高達23.6%，而同期我國GDP的增幅只有7.4%。其中，福利彩票市場份額為53.9%，共銷售2059.68億元，比2013年增加294.4億元，同比增長16.7%;體育彩票市場份額為46.1%，共銷售1764.10億元，比2013年增加436.13億元，同比增長32.8%。北大公益彩票研究中心主任王薛紅指出，發達國家博彩業收入大概占GDP的2%～3%，而目前中國合法博彩收入只占GDP的百分之零點幾。①程惕潔:《博彩社會學概論》，社會科學文獻出版社2009年版，第59頁。中國2014年GDP達到63.64萬億元，理論上彩票收入可以達到1.2萬億元，而實際彩票收入只有不到4000億元，可見我國彩票業仍存在巨大的發展空間，經過合理的開發應該能夠成為新的經濟增長點。

從1984年到2014年，經過三十年的發展，中國彩票產業從無到有，由弱到強，如今已經形成了覆蓋全國的福利彩票和體育彩票兩大系統，它滿足了人民群眾日益增長的多樣化的物質文化需求，在拉動經濟增長、促進社會消費、增加國民就業、優化經濟結構等方面發揮了巨大的作用，成為中國經濟不可缺少的組成部分。

(二)中國彩票業的特點

經過三十年的探索，中國彩票業立足中國國情，參考西方成熟博彩行業發展經驗，走出了一條具有中國特色的道路，并形成了自己的特點:

1.三部門協同管理體制。2001年10月30日，國務院發布了《關于進一步規范彩票管理的通知》，確定了財政部門主管彩票法規、政策和制度的制定，監管彩票市場及彩票資金，民政部和國家體育總局負責發行銷售彩票，進行市場運作的現行彩票管理體制。三個部門共同協作、相互制約的構架，既有利于市場的正常競爭，又保證了彩票資金的安全，是我國彩票行業健康發展的基石。

2.雙寡頭市場競爭模式。世界上大多數國家都采取獨家壟斷的彩票發行模式，少數國家采取頒發特許經營執照的模式，而我國經過反復論證，最終選擇了福利彩票和體育彩票雙寡頭壟斷的彩票發行模式。從產業經濟學理論來說，這種模式既克服了完全壟斷模式的低下的效率，保證了市場的適度競爭，使得消費者在兩家機構的相互競爭中獲益，又避免了自由競爭模式的過度競爭，可以使國家更好地監管和籌措公益資金，有利于實現社會福利的最大化。

3.以樂透型彩票銷售為主，競猜型和視頻型彩票增長迅速，尚未開放賽馬游戲。按照國際上通行的說法，廣義的博彩業主要分為四大類:樂透(lottery)、體育博彩(Sports Betting)、賭場游戲(Casino)、賽馬(Racing)。我國根據自己的國情，首先發行了被動型的傳統型彩票，其后于1988年開始試點即開型彩票，1995年引入可以主動選擇的樂透型彩票，取得了巨大成功，至今樂透型彩票仍占據中國彩票市場50%以上的市場份額。2001年10月，競猜型足球彩票面世，開創了中國彩票發行的新紀元。隨著競猜型彩票玩法的不斷創新，參與人群的不斷擴大，其已經成為目前增長最為迅速的彩票產品。另外，2006年福利彩票開始嘗試具有賭場游戲性質的視頻型游戲，標志著中國彩票業在國際化的道路上又邁進了一步。鑒于各方面條件都還沒有成熟，我國始終沒有放開賽馬彩票游戲。

4.對彩票資金監管嚴格。我國目前主要通過財政部門采取專戶管理模式對彩票資金的運作進行監督，國務院頒布的《關于進一步規范彩票管理的通知》第六條規定:按照“收支兩條線”的原則，對彩票發行收入實行專戶管理。彩票公益金和發行費用必須納入財政專戶，支出應符合彩票發行與銷售機構財務管理制度和彩票公益金管理制度規定。彩票公益金不得用于平衡預算，發行費用結余不得用于補充民政、體育部門的行政經費。國家審計機關要加強對彩票發行以及彩票公益金籌集、分配和使用情況的審計，年度審計結果向社會公布。①國務院《關于進一步規范彩票管理的通知》，國發〔2001〕第35號，2001年10月30日。這種資金管理模式提高了我國彩票資金的安全性，降低了彩票資金被挪用的風險。

5.公益性是中國彩票業的最主要特征。福利彩票和體育彩票發行的初衷是為中國公益事業和體育事業的發展籌集資金，以彌補國家財力不足，所以最初國家對彩票資金的構成比例有著統一的規定，返獎率只有35%，而提取的公益金比例高達50%。隨著時代的發展，人們觀念的變化，以及彩票產品玩法的不斷創新，2005年以后，國家逐步放開了對于彩票資金構成比例的嚴格限制，返獎率也有了很大的提高，最高可以達到70%左右，但是還是明顯低于國際大型博彩公司90%以上的返獎率。因此，中國彩票具有一定的社會公益性質，是一種“微笑稅收”，購買彩票也體現了彩民對于社會的奉獻精神。

二、中國彩票業存在的問題

(一)行業管理體制不夠健全

從管理機構設置來看，國家尚未將彩票業當作一個新興產業或者新的經濟增長點予以足夠的重視和扶持。在現行的管理體制中，彩票只是國務院負責的眾多事務之一，國務院只能規劃彩票行業大的發展方向，并且存在著一定的時滯性;財政部只有一個處室不足十人負責全國彩票行業的政策制定、資金監管、玩法審批等事務，工作量大、人手不足;而福利彩票發行管理中心和體育彩票管理中心主要精力都集中在市場競爭、彩票銷售等具體性事務上。以上各個主管部門應付日常瑣碎事務尚力不從心，更無暇實現對彩票行業的長遠發展戰略和政策的具體規劃，這導致了我國彩票行業制度建設相對滯后，經常出現現實問題倒逼制度改革的情況。

(二)法律保障體系尚不完善

發達國家主要通過制定專門的法律法規來對彩票行業進行管理，雖然2009年7月1日實施的《彩票管理條例》把中國彩票市場納入了法制化管理的軌道，但是我國依然缺乏一部與彩票相關的法律法規。時至今日，彩票行業管理仍只能依據國務院、財政部以及彩票主管部門發布的通知、規定、條例等進行，一直處于無法可依的不利境地。隨著整個行業規模的不斷擴大，所面臨的問題也日益復雜，單純的行政性規章條例已經不能滿足監管的需要。另外，涉及彩票業與其他一些法律的銜接也需要在法律層面上做出明確的規定，如彩票與刑法所禁止的賭博，以及與《反不正當競爭法》中的商業有獎銷售進行區分等。②肖捷:《中國彩票年鑒》，中國財政經濟出版社2003年版，第9頁。

(三)傳統陳舊觀念抑制發展

我國的傳統觀念一直不能接受博彩行為，在我國歷史上，很多朝代都奉行禁賭政策。鴉片戰爭之后，清朝政府為了充實日漸空虛的國庫，放開了對賭博的管制，采取征收賭博稅的方式來彌補財政虧空，此后華夏大地賭博之風日盛，由此帶來了很多社會問題。新中國成立后，國家將博彩業定性為非法行業予以嚴厲打擊。直到改革開放以后，市場經濟逐步為人們所接受，彩票才以為公益事業籌資為突破口，重新煥發生機。但是至今我國大部分人對于彩票業的印象還是負面的，將其與生貪欲、壞心術、喪品行、費資財等負面效應相聯系，社會輿論對于彩票業的褒貶不一，特別是新聞媒體正面宣傳力度不夠，這從一定程度上抑制了彩票業的發展，限制了彩票公益金的募集規模。

(四)市場參與主體定位不清

兩大彩票發行機構屬于國有事業單位，發行機構的上級部門和監管部門屬于政府機關，與發行機構合作的渠道商和設備供應商等都是社會企業。不同性質的主體共同參與到彩票市場的競爭之中，無法充分、有效地發揮市場有效配置資源的作用，并且行政力量的過度干預還會造成市場的混亂，不利于彩票市場的健康發展。此外，兩大發行機構在市場競爭中存在非合作博弈。在全國大部分省份都出現過福利彩票和體育彩票惡性競爭的情況，兩家機構之間的宣傳戰、價格戰時有發生，降低了集資效率，與發行彩票的公益目的相背離，沒有使社會福利達到帕累托最優。

(五)彩票相關人才十分匱乏

博彩行業是一門專業性很強的行業，從產品的設計、研發到運營，均需要很高的數學基礎和專業知識。由于國家對博彩行業的發展態度一直不明確，我國基本沒有高校培養相關人才，唯一試點開設彩票專業的北京師范大學，僅在招生一年以后就停止了招生。這使得社會上出現了大量畢業生找不到工作，但是彩票業卻招不到專業人才的奇怪現象，專業人才的缺乏使我國喪失了競猜型彩票的定價權和專業產品的自主創新能力。

(六)產品玩法創新明顯滯后

由于傳統觀念限制、缺乏相關人才、制度壁壘等，我國彩票產品創新緩慢，彩票行業沒有發揮其最大潛力。如因為擔心假球、黑哨等情況的發生，我國始終沒有推出基于國內體育聯賽勝負的競猜型彩票玩法，而與本國聯賽相關的玩法是國際彩票市場上銷售的主力，根據研究，此類產品還會明顯帶動體育產業及其相關行業的發展。缺乏新型玩法，限制了公共彩票的規模，降低了彩票的趣味性，給私彩留下了生存空間。

(七)市場銷售渠道創新受阻

市場銷售渠道創新迅速，但是監管理念落后，阻礙了市場的健康發展。我國在手機、互聯網開始普及之后，迅速出現基于手機、互聯網的創新型彩票銷售渠道，但是很快財政部于2002年3月1日在《彩票發行與銷售管理暫行規定》第十條中規定“禁止利用因特網發行銷售彩票”，①財政部《彩票發行與銷售管理暫行規定》，財綜〔2002〕第13號，2002年3月1日。直到2010年9月頒布《互聯網銷售彩票管理暫行辦法》和《電話銷售彩票管理暫行辦法》，才從國家層面恢復這兩種新型銷售模式的試點。可是由于利益分配不均、監管困難、互聯網私彩盛行等原因，2015年1月15日，財政部、民政部和國家體育總局聯合下發《關于開展擅自利用互聯網銷售彩票行為自查自糾工作有關問題的通知》，再次完全關閉了通過互聯網銷售彩票的渠道。這對我國彩票行業發展產生了不利影響。首先，影響了彩票的銷售量。按照國家統計局公布的數據，2014年通過互聯網銷售彩票850億元，占到總體彩票銷售量的22.2%，此次網絡停售使得3月份彩票銷售量比預估下降了80億。其次，打擊了整個互聯網彩票產業鏈。圍繞互聯網彩票這條產業鏈，已經涌現出如500彩票網、中國競彩網、中彩網、淘寶彩票網等一批知名的彩票銷售企業。政策公布后，在美國上市的500彩票網股價下跌了50%，股價創出歷史新低。再次，造成了優質客戶群體的流失。根據相關統計，通過互聯網投注彩票的群體普遍學歷、收入都比較高，是未來彩票行業最大的目標顧客群體。新政切斷了他們購買彩票的途徑，影響了他們的投注熱情。最后，暴露了管理體制的弊端。在互聯網售彩問題上，相關部門相互推諉、相互博弈，不出臺解決問題的辦法，僅僅采取強行關閉網絡銷售端口，禁止網絡銷售彩票的措施，與國家鼓勵自主創新的政策相背離，也無法從根本上解決問題。

(八)現代投融資手段缺乏

彩票資金的“收支兩條線”制度設計，雖然保證了彩票資金的安全，杜絕了挪用公益金的行為，但是只能通過財政獲得發展資金的規定，徹底封住了福利彩票和體育彩票通過資本市場進行正常的投融資渠道，限制了我國彩票行業的發展。一般來說，中國彩票產業這種新興產業在資本市場一般都享有很高的資本溢價，如2013年11月在美國納斯達克市場上市的中國彩票行業第一股——500彩票網，上市當日市值接近50億人民幣，市凈率達到6倍，市盈率更是超過了200倍。500彩票網只是中國眾多互聯網銷售彩票的企業之一，其市場份額不高，競爭優勢不明顯，也缺乏核心競爭力，但是國際市場竟然給出了如此高的估值，可見國際資本對于中國彩票產業的追捧。我國完全可以通過低息發行債券或者高價發行股票的方式來獲取資本市場對于資本溢價，來更快更好地發展彩票產業。

三、中國彩票業改革建議

(一)完善行業管理體制

我國應當完善政府管理體制，確立彩票業的產業意識，將其作為中國經濟的新的增長點之一，成立專門部門負責彩票的研究、監管和政策的制定，做出詳盡的產業規劃。目前，我國彩票年銷售額已經接近4000億元，僅僅依靠國務院和財政部下屬的一個處室去制定彩票業的發展政策、規則制度、審批產品、監管資金是遠遠不夠的，國家有必要成立專門的部門管理彩票行業。同時應該聯合相關部門和專業研究機構，設立項目調查分析，共同對中國彩票行業發展進行規劃和研究，未雨綢繆，從戰略上為中國彩票業的發展指明方向，對可能出現的問題提前預判并且做出相應的規劃。

(二)盡快制定《彩票法》

據不完全統計，因為缺乏相關法律的震懾，在某些省份私彩憑借其返獎率高、玩法靈活等優勢已經超過了正規彩票的市場份額。以海南為例，2013年海南銷售正規彩票21.14億元，而海南私彩保守估計20億元，幾乎與公彩規模相當，讓本該用于公益事業的公益金嚴重流失。由于缺乏相應的法律規范和部門整治，海南私彩問題已不是簡單的現象，經過多年的發展，目前已經日趨專業化、規模化、產業化，尤其是私彩銷售網絡體系的推動，私彩莊家與犯罪勢力緊密勾結，嚴重影響著海南形象。①《海南省2013年彩市分析報告摘要》，中華彩票網http://www.china-lottery.net/news/135257.html。由此可見，僅依靠行政規章處罰，遠不足以震懾非法博彩行為，單純的行業行政規章制度已經應付不了我國彩票行業出現的復雜問題，制定相應的法律法規迫在眉睫。法律和行業規則相互配合才能建立有序的彩票市場，使我國彩票走上法制化軌道，做到有法可依，依法制彩，使整個行業健康發展。

(三)加強博彩正面宣傳

我國古代圣賢雖多反對賭博，但是在有些朝代賭博卻因為被賦予特殊的文化涵義而流行。在魏晉時期，士大夫之間以六博、格塞、棋奕為雅尚者不少②江泛:《好賭的中國人》，團結出版社2010年版，第21頁。，文人雅士追求“托杯玄勝，遠詠莊老”這種精神超俗的“魏晉風度”，借賭博表達蔑視世俗、風流自賞的態度，謝安、桓溫等名士在賭博中發生的趣事至今還廣為流傳。到了唐朝，國力興盛，士林文壇講究“金盤一擲萬人開”的豪邁，從李白的“有時六博快壯心”到杜甫的“相與博塞為歡娛”，都反映了當時社會的賭風盛行，賭博在文人士大夫筆下成為一種博取功名的寄托。以往我國過于強調博彩業的負面效應，對其正面的效應卻鮮有提及，對我國彩票特有的公益性也宣傳不夠。現代社會中博彩對于稅收、就業等方面的刺激作用是顯而易見的，以美國的賭城拉斯維加斯為例，因為政府特許發展博彩業，所以一座生機勃勃的新城在荒涼的內華達州沙漠腹地拔地而起，帶動了建筑、旅游、酒店、餐飲、表演等行業的發展，為政府創造了大量的就業和稅收，創造了世界經濟發展史上的奇跡。我國可以學習相關經驗，轉變傳統的觀念，取其精華，去其糟粕，通過合理的分配制度設計，對博彩收入進行二次分配，使得社會整體福利進行帕累托改進。

(四)明確市場改革方向

隨著社會主義市場經濟體系的不斷完善，行政性的政府組織作為市場主體承擔彩票發行和銷售的任務已經不合時宜，行政壁壘也阻礙了彩票機構根據市場情況在全國范圍內有效配置資源。2011年國務院發布的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》明確指出，從事生產經營活動的事業單位要按照現代企業制度的要求，逐步進行轉變為企業的改革。③中共中央、國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，國發〔2011〕第5號，2011年3月23日。我國兩大彩票發行管理中心都屬于典型的“從事生產經營活動的事業單位”，根據《意見》的安排，應當盡快進行企業化的改造，改革機構設置，轉變管理機制，采取現代法人治理結構，引入獎罰機制。政府今后只應該負責彩票產品審批、公益金運作和市場監管，這樣才能打破僵化的體制約束，充分發揮市場優化資源配置的作用。

(五)引導機構良性博弈

在世界經濟區域化、一體化和全球化的發展格局下，許多西方企業尤其是跨國公司迫于強大的競爭壓力，開始對企業競爭關系進行戰略性調整，紛紛采取競合共贏模式，從對立競爭走向大規模合作競爭。而我國兩大彩票發行機構在激烈的市場競爭中卻陷入了“囚徒困境”，此時，政府應當適時運用有形之手，通過對兩大彩票發行管理部門的市場運作、產品設計、市場營銷等方面進行適當的監督與引導，既要制止市場發生惡性競爭行為，使公益金募集量減少;又要避免兩大發行機構串謀形成卡特爾聯盟，損害消費者利益。通過合理的制度設計，使得兩大機構既有競爭又有合作，使其在良性的競合博弈中推動彩票行業的健康發展，最終實現多贏目標。

(六)積極培育相關人才

彩票并不等同于賭博，我國彩票業肩負著為社會籌集公益金的使命，只要合理控制彩票的刺激性，彩票行業對于社會的正面效應遠大于負面效應。國家應當引導社會公眾轉變對于彩票業的負面認識，鼓勵高等院校開設彩票相關專業，成立相關的研究機構，積極培育博彩方面的人才，為彩票行業的發展儲備力量。

(七)加快產品創新步伐

國家應該站在優化經濟結構的高度來布局彩票業的后續發展，不能一葉障目、因噎廢食，因為相關產品有可能會有負面效應就放棄發展。根據國際經驗，每一個新產品的開發都會帶動由不同行業組成的產業群的發展，如西班牙的足球博彩盤活了整個足球產業，幫助其數次舉起大力神杯，使足球產業成為該國唯一沒有受到經濟衰退影響的產業;香港的馬彩游戲激發了整個香港賽馬產業的活力，帶動了旅游、傳媒、文化等眾多產業的協同發展;美國拉斯維加斯的賭場游戲，直接在沙漠中創造了一座城市，建筑、表演、娛樂等眾多產業都從中受益。首先，應著力推進彩票產品創新，探索嘗試逐步放開基于國內體育比賽的彩票產品，以此帶動相關產業集群的共同發展，為國家創造新的經濟增長點;其次，在進行彩票產品創新時要注意不能閉門造車，要參考國際先進經驗，引入成熟彩票產品，但是也不能邯鄲學步，一味的模仿，還要結合中國國情，根據市場需要，開發出符合中國市場的彩票產品;最后，要選擇合適的時機開放新型博彩游戲，雖然根據薩伊定律來說“供給能夠創造自己的需求”，但是新型游戲的推出要考慮到社會的接受能力和需求等因素，循序漸進，這樣才能取得最優的效果。

(八)改進彩票銷售方式

目前我國彩票銷售采取特許經營的方式，主要通過“彩票專營投注站”銷售彩票，這種模式最初是參考香港馬會的投注站模式而建立的，對專營人員的專業知識、場地面積、設備配備都有一定的要求。國際上采取此類模式主要是為了配合專業性比較強的體育博彩的銷售。這種模式的缺點是成本比較高，由于我國試點發行競猜型彩票的時間還不長，其在整個彩票市場中的份額不大，完全沒有必要采取這種單一的銷售模式。從歷史上來看，我國每一次銷售渠道的創新都帶來了彩票市場的擴張。下一步我國可以嘗試西方比較成熟的彩票亭式銷售模式或者采取與大型零售商合作在商業零售環節搭售彩票的美國銷售模式，同時應該重構互聯網彩票銷售體系，通過發放特許執照等方式規范網絡售彩，而不是一味的對其進行打壓。

(九)用活現代金融工具

在保證公益金安全的前提下，國家應該允許兩大彩票發行管理機構適當運用財務杠桿，嘗試銀行借款、發行債券等方式籌措發展資金，優化資本結構。還可以對兩大機構進行股份制改造，將國家收取公益金的權力轉換成相應的股權，同時引入戰略投資者，并選擇合適的時機在公開市場進行IPO，通過發放股份紅利的方式回報社會，讓全民都享用到中國彩票業高速發展的盛宴。

(責任編輯:曹守新)

F203

A

1003-4145［2015］08-0168-05

2015-01-10

劉圣文(1985—)，男，山東大學管理學博士研究生，山東體育學院講師，主要研究方向為產業管理。

本文系山東省體育局課題“山東省體育彩票競爭戰略研究”(項目編號:2015-032)的階段性研究成果。