涉地行政賠償案件化解機制研究

柳硯濤 孫驥

(山東大學 法學院，山東 濟南 250100)

涉地行政賠償案件化解機制研究

柳硯濤 孫驥

(山東大學 法學院，山東 濟南 250100)

涉地行政賠償案件種類多，差異性大，利益關系復雜，對這類案件的化解一直是實踐中的難點問題。通過深入分析涉地行政賠償案件的多樣性成因，可以發現當前的機制難以有效化解糾紛。按照最高人民法院建立國家賠償聯動機制的要求，有必要建立事前預防與事后救濟并重的多元化化解機制。預防性機制側重于通過一系列措施從源頭上減少涉地行政賠償案件的發生;救濟性機制則注重原則性與靈活性的統一，講求糾紛化解的實際效果。通過建立多渠道、多角度的化解機制，有利于真正做到定紛止爭，構建和諧的涉地法律秩序。

涉地案件;行政賠償;化解機制

涉地行政賠償案件是指賠償請求人認為涉地行政機關及其工作人員違反法定條件和程序行使職權，造成自身權益受到損害而引發的案件。近年來，涉地行政賠償案件一直是實踐中的難點問題，相關矛盾的化解日益成為影響社會穩定的重要因素。為此，有必要對這類案件的化解機制進行專項研究。

一、涉地行政賠償案件現狀分析

對涉地行政賠償案件化解機制必要性的認識源于對案件現狀的分析。鑒于最高人民法院和國土資源部的案件數據中都沒有將涉地行政賠償案件單獨統計，筆者選取北大法律信息網收錄的189個涉地行政賠償典型案件作為研究對象，從多個角度分析這類案件的現實狀況。

(一)案件類型多樣

通過對案例的分類統計，筆者發現涉地行政賠償案件的類型呈現多樣化特征:土地確權、登記案件58起(由于登記、確權案件存在一定的交叉，故在此一起統計)，占總數的30.69%;集體土地使用權、經營權糾紛案件47起(主要包括相關涉地行政處罰、行政強制引發的案件)，占總數的24.87%;土地征收案件41起，占總數的21.69%;地上房屋拆遷案件10起，占總數的5.29%;國有土地使用權糾紛案件9起，占總數的4.76%;其他涉地行政賠償案件較為分散，占總數的12.7%。案件種類的多樣化顯示出涉地利益關系的復雜性。

(二)地域差異明顯

涉地行政賠償案件在不同地域之間體現出數量及類型的差異。相關案件在數量上呈現出“東部多、西部少、中部增長快”的態勢。經濟發達的東部省市土地利用率高且人口稠密，涉地行政行為更容易觸及地塊上相對人的利益。例如海南省發生案件27起，上海則有18起，在各省市中分列二、三位。中部地區部分省市在2008—2009年以后案件增長較快，其中河南省以57起案件居各省市之首，湖北、湖南兩省各12起案件也處于較高水平。相比較之下多數西部地區土地利用強度不高且人口密度小，涉地行政賠償案件數量也較少，例如內蒙古自治區僅有1起案件，而西藏、青海則實現了零案發。不同省市間案件的類型與當地的經濟發展水平、土地利用狀況密切相關。以河南省與上海市為例，上海市經濟較發達城市化水平高，相關案件主要涉及國有土地使用及地上房屋登記、拆遷。而河南是農業大省，農業經營領域案件較多。例如，侵犯農村集體土地權益、土地確權、征收問題較為突出。

(三)案件化解難度大

涉地行政賠償案件化解難度大主要體現在賠償請求人服判息訴率低。根據對被調查案件裁判結果的統計，原告一審勝訴案件有22件，勝訴率為11.64%。一審判決后，原告方不服判決提出上訴的情況較為普遍。從審理程序角度分析，被統計案件中進入二審的有127起，案件二審率為72.49%。經由二審法院維持原判的有126件，改判的11件。另外有3件案件進入再審程序，全部維持原判。司法程序結束后常常伴隨賠償請求人的申訴、信訪，有的賠償請求人為了引起高層領導的注意在數年間多次進京上訪，久拖不決的涉地矛盾對正常的社會秩序造成了影響。

(四)群體性問題突出

在被統計涉地行政賠償案件中，群體性案件(筆者的認定標準為實際原告主體在5人以上)有56件，占案件總數的29.63%。這些案件中，有的原告主體為相關集體組織，例如村民委員會、村民小組、村生產隊因本組織內全部或部分成員利益受到損害提起訴訟。也有的主體為全部當事人個體，例如鐘開標等101人與儋州市人民政府因頒發農村土地承包經營權證及行政賠償發生糾紛，作為共同原告提起賠償訴訟。由于涉及人數較多，這些案件在司法程序之外容易引發群體性事件，突出表現為靜坐、拉橫幅、沖擊政府機關等。群體性事件的直接起因、規模程度和行為形式在各地表現不一，但都會對當地社會正常秩序造成不同程度的負面影響，并引起社會的高度關注。①楊海坤:《認真看待和處理群體性事件》，《江淮論壇》2012年第1期。社會輿論在進行報道時，出于對弱勢群體的同情往往有一定傾向性，導致案件未經裁判就已被輿論定性，繼而引發社會對涉地行政機關的信任危機。

二、涉地行政賠償案件成因分析

案件的化解有賴于對其成因的準確把握，涉地行政賠償案件種類多樣，各類案件的成因也存在差異。根據對相關案件的分析，涉地行政賠償案件的主要成因有以下幾點:

(一)涉地職權界限不清

涉地職權界限不清是導致涉地行政中濫權及不作為的重要誘因。我國土地立法層次較低，由中國人大常委會通過的法律如《土地管理法》《城市房地產管理法》等寥寥無幾，行政法規也不多，大批量的則是部門規章如“報告”“意見”“暫行規定”或者司法解釋等。②嚴金明:《土地立法與〈土地管理法〉修訂探討》，《中國土地科學》2004年第1期。其他領域的立法層級較低且多由相關部門制定，土地行政管理的大致分工如下:農地與礦業資源等屬于國土資源部門管理;征地、拆遷工作的部分職能歸住建部門和基層人民政府享有;房屋登記等工作則屬于房管部門的職權范圍。由于部門間缺乏協調，這些層級較低的立法呈現出“條塊化”特征，各部門從自身利益出發界定權限，對有利于擴展本部門權限的事項“搶著管”，而對棘手問題“都不管”，極易出現職權的不明晰，為濫權或不作為形式的行政違法埋下隱患。同時，我國土地立法中“重實體、輕程序”現象比較突出，對行政權的行使缺乏程序性約束，各涉地行政機關自由裁量范圍大，也從一個側面模糊了涉地部門間職權的界限。

(二)土地增值利益的驅動

涉地行政賠償案件的頻發，與土地征收后巨大的增值利益有關。我國現行土地制度將土地分為國家所有和集體所有兩種形式，其中集體土地的功能以農業生產為主。集體所有的農村土地如果轉變為非農用途須經批準，經政府征收變成國有土地，在土地用途轉換過程中大大增值。①莫于川:《是與民爭利還是服務便民——透過農地權益行政案件看政府機關的角色錯位與出路》，《南都學刊(人文社會科學學報)》2011年第1期。在巨大經濟利益誘惑下，各地政府為增加財政收入往往加緊圈地，將集體農用地變為國有土地，再將土地的經營權通過拍賣方式授予開發商，以賺取土地紅利。有的涉地行政機關未經論證就盲目作出征地決定，導致決策主體及程序都存在違法性。執行中面對“釘子戶”等阻礙征收的情形，有的涉地行政機關為了完成征地任務違法適用行政強制手段，導致相對人的財產甚至人身受到損害。

(三)歷史遺留問題的影響

涉地行政賠償案件的發生也與土地管理中的歷史遺留問題密切相關。我國土地法律制度長期不完善，相關制度在幾十年間多次隨政策發生變化，導致大量涉地權利關系長期處于模糊狀態。家庭聯產承保責任制確立后，我國進行過多次規范土地管理的嘗試，但由于土地數量多情況復雜，土地管理工作一直不夠理想。例如從上世紀90年代初開始，我國嘗試進行農村宅基地初始登記發證和集體土地所有權、使用權發證，但因各地情況復雜登記情況不夠理想，登記遺漏、重疊等問題突出。特別是由于市轄區區劃調整、市區范圍內土地發證權限變更等原因，極易造成土地重復發證、權屬糾紛等現象發生，為土地權利的確認留下隱患。近年來，隨著土地登記工作的深入開展，公權力開始更多地介入權屬糾紛的處理，此時原先權屬關系不明狀態下的各種矛盾容易集中轉化為對涉地行政行為的不滿。實踐中，涉地行政機關對當事人之間土地糾紛作出裁決后，很多受到不利裁決的一方當事人認為行政機關存在“偏袒”行為，就以土地使用權、經營權受到損害為由而提起行政賠償訴訟。此外，涉地行政機關的登記、確權行為還容易觸及案外人的利益引發新的糾紛，給案件的處理增加了難度。鑒于我國目前土地管理制度存在的各種歷史遺留問題，新制度的出臺必然會對原有的模糊狀態造成沖擊，故在今后一段時期內相關賠償案件仍有可能集中爆發。

(四)依法行政能力有待提高

近年來，涉地行政機關的工作有了一定改善，但實踐中仍然存在一系列問題，突出表現為依法行政能力有待提高。部分涉地行政機關工作人員對相關法律依據認識不到位，以致于執法中亂用、錯用相似法條。例如，涉地行政機關因公共利益提前收回國有土地使用權時應當給予土地權利人經濟補償，然而有的涉地行政機關工作人員卻錯用了對違法相對人無償收回國有土地的條款，導致土地權利人提起賠償訴訟。隨著近年來相關涉地立法的制定與修改，有的涉地行政機關工作人員對法律的變動不熟悉，導致新舊法適用的混亂。還有的涉地行政機關在執法中不重視程序性規定，甚至將合法程序看做行政效率的負擔，因程序違法導致的侵權損害時有發生。例如在房屋拆遷案件中，按照《土地管理法》的規定建設單位應當先完成征地手續，將集體土地轉為國有土地，然而有的地方政府在尚未完成征地之時就向建設單位發放了許可證，這種先建后征極易因安置不到位導致行政賠償案件。

(五)賠償請求人法律意識不強

通過對涉地行政賠償案件進行統計發現，一審原告的勝訴率僅為11.64%，絕大多數案件中涉地行政機關并不存在違法情形，這也從一個層面反映出賠償請求人法律意識不強，賠償訴訟的提起帶有較大盲目性。根據《國家賠償法》第二條的規定，只有賠償請求人的合法權利受到侵害才可能產生國家賠償。然而，很多賠償請求人判斷是否受到侵害的出發點是行政行為與自身利益是否相沖突，而對自身利益是否合法在所不問。實踐中，涉地行政機關采取的強制措施多數是針對賠償請求人先前的違法行為，所謂“財產損失”實則因賠償請求人違法行為所致。例如，涉地行政機關依照法定權限和程序對違章建筑依法強制拆除，此時賠償請求人就不存在“財產損失”。有的賠償請求人則認為政府遇到“民告官”的案件愿意花錢息事寧人，明知自身行為違法仍不斷提起行政賠償，并試圖借助輿論的力量把事情“鬧大”，通過提高社會關注度以獲取不合理的賠償。賠償請求人對行政賠償的認識不到位，導致近年來相關案件數量一直處于高位。

(六)涉地決策不透明

目前涉地行政決策往往由行政機關單方作出，行政相對人的參與途徑有限，決策機制不透明常常受到詬病。在傳統的“封閉型決策模式”下，行政權力主導著行政決策的全過程，公眾的知情權和參與權缺失，行政決策中缺乏對公眾意見、建議和利益訴求的充分尊重和考量，雖以“公共利益”為名卻因受決策主體自利性的影響以及決策信息不對稱等因素的制約而背離公眾的利益，并遭致公眾的質疑、抵制甚至對抗。①石佑啟、陳詠梅:《論開放型決策模式下公眾參與制度的完善》，《江蘇社會科學》2013年第1期。實踐中，由于相對人對行政行為缺乏了解和信任，出現利益糾紛時常常認為涉地行政機關“暗箱操作”，導致對立情緒嚴重。例如在集體土地征收行為中，國土資源部門征收決定的作出往往是單方行為，沒有吸收利益相關人員參與論證，征收行為實施后就容易引起被征收人的不滿，乃至發生群體性事件。同時，由于不透明機制中決策主體單一，其對潛在的違法性因素難以及時發現，不利于行政違法的事前預防。

三、對當前涉地賠償化解機制的反思

目前，國內學界對涉地行政賠償案件的研究尚不充分，有限的研究往往還只涉及國家賠償案件的一般層面，還沒有將這類案件作為獨立對象進行研究。當前我國法定的行政賠償化解機制是對受到損害的賠償請求人依照《國家賠償法》給予國家賠償。當前機制在涉地行政賠償案件化解的實踐中體現出一系列不足:

(一)涉地賠償實施細則缺失

《國家賠償法》作為規定行政賠償問題的一般性立法，規定的多為賠償案件中的普遍性問題，難以具體規范涉地案件中的特殊事宜。而在涉地立法中，對于行政賠償問題的規定往往非常簡略，多數都籠統地表述為“造成賠償請求人損失的，應當賠償”或“按照《國家賠償法》賠償”。而對于涉地行政賠償中相關事宜的具體認定問題，相關立法普遍缺乏規定。由于立法中對涉地行政賠償的針對性不強，司法機關往往只能根據一般性的規定作出裁判，對一些涉地問題的認定存在困難，最典型的就是對賠償數額的認定。《國家賠償法》將財產損失的范圍限定為“直接損失”，《土地管理法》等相關土地立法也是簡單地表述為參照《國家賠償法》，而對涉地行政賠償案件中常見情形的損失認定標準沒有作出規定。司法實踐中，各地針對違法提前收回國有土地導致賠償請求人損失案件的認定標準就有以下幾種:有的對地塊上受損財產進行估值確定賠償;有的結合當事人在該地塊上一年的收益，按照剩余使用年限計算賠償;有的則直接參照當地年收入平均值計算賠償額;還有的參照提前收回國有土地對當事人進行補償的規定，直接退還剩余年度出讓金。由于涉地行政賠償案件缺乏具有針對性的立法，司法機關對“直接損失”的裁判尺度差異大，賠償請求人實際獲得的賠償額常常遠小于受到的損失，容易引發對司法公正性的質疑。

(二)賠償外濫用補償

對于行政賠償案件中能否出現賠償與補償并存的情況，相關立法中沒有明確規定，因兩者在性質上區別明顯，故在規范邏輯上不應存在既有賠償又有補償的情形。②江必新:《國家賠償辦案指南》，中國法制出版社2010年版，第162頁。然而，“賠償”與“補償”具有相似的文義和近似的彌補損害功能，加之我國尚未制定完整統一的《國家補償法》，公眾在腦中尚未樹立完整的國家補償制度概念，以致在實踐中不自覺地模糊了兩者的界限。③付洪林:《國家賠償法新論》，廣東人民出版社2009年版，第205頁。涉地行政賠償糾紛發生后，部分基層涉地行政機關為避免糾紛進入司法程序而打起“擦邊球”。有的地方以經濟補償代替行政賠償，甚至把經濟補償冠以行政賠償之名，幻想“花錢買平安”，用經濟補償換取上訪人的息訴罷訪，且由于經濟補償沒有統一標準其具體數額隨意性大，造成的結果是上訪人員互相攀比，要價越來越高，客觀上鼓勵了無理上訪行為。④呂巖峰等:《中華人民共和國國家賠償法條文精義與案例解析》，中國法制出版社2010年版，第181頁。這也導致是否獲得補償及補償數額多少成為賠償請求人與行政機關博弈的產物，偏離了經濟補償的制度價值。

(三)調解適用不規范

判決與調解都是涉地行政賠償案件的化解方式，然而與判決相比調解的結案方式不僅數量少，其適用也缺乏規范性。《國家賠償法》第十三條規定賠償請求人可以就賠償方式、項目、數額等相關事宜與賠償義務機關進行協商溝通。然而該條僅僅規定“可以協商”，對于協商缺乏相關的保障措施，導致這一程序在土地行政賠償案件中的可適用性不強。實踐中賠償請求人向國土資源部門提出賠償請求后，相關部門通常認為協商賠償事宜就意味著自認違法，因此不愿通過協商與賠償請求人就賠償問題達成一致，協商溝通很難實際發揮作用。這也導致大量案件進入司法程序，加重了司法機關的負擔。與之相反，在一些行政違法明顯的案件中有的行政機關考慮到敗訴后可能導致的追責，會利用職權壓制賠償請求人達成調解協議。此時賠償調解的自愿平等性難以得到保障，也背離了賠償協商調解制度的設立初衷。

(四)化解方式信訪化

由于種種原因，我國司法的公信力不強，法律尚沒有成為公民的普遍信仰。反映在涉地行政賠償案件中，這種不信任感集中表現為化解方式信訪化。有的賠償請求人在司法途徑未能支持其賠償請求時就采取上訪的方式，寄希望于因上級領導的重視引發新一輪的救濟。信訪作為一種司法救濟程序外的救濟方式，在一定程度上能夠通過行政方式來解決糾紛和實現公民的權利救濟，但同時也造成了現今大量存在的“信訪不信法”現象。①劉爍玲:《“信訪不信法”的現實考量及應對》，《江西社會科學》2011年第4期。涉地信訪沒有法定的程序，其處理過程很大程度上取決于接訪機關的態度，故帶有很大的隨意性。信訪案件的大量存在不僅造成司法資源的浪費，還對正常的司法程序造成沖擊，降低了司法的社會公信力。

四、完善化解機制的具體設計

鑒于涉地行政賠償案件的多樣化成因及當前化解工作中的突出問題，對相關化解機制的完善應當以定紛止爭為目的，在綜合考量各方利益的基礎上既要拓寬化解機制的實現形式，又要對現有機制的化解功能予以完善。根據最高人民法院關于建立國家賠償聯動機制的要求，涉地行政賠償案件化解機制的完善應當做到事前預防與事后救濟并重，通過多元化的設計構筑糾紛化解的安全網。為此，預防性化解機制側重于通過一系列制度設計防范案件的發生，救濟性化解機制則強調原則性與靈活性的結合，講求定紛止爭的實際效果。

(一)預防性化解機制

1.完善相關法律體系建設

第一，應當增強涉地立法的協調性與程序規范性。加強相關立法的協調性，即有步驟地對現有立法進行清理，消除不同立法之間的沖突，明確土地行政相關部門的職權界限，避免因職權不明確導致權力濫用或不作為，從根源上減少涉地行政違法的發生。今后各部門在起草、制定有關土地法律規定時，必須考慮其他職能部門既有的相關規定，力圖避免相互矛盾沖撞或交叉重復。②鐘京濤:《我國土地立法評價》，《國土資源科技管理》2003年第3期。同時，相關立法應當加強程序性規定，進一步規范行政權適用的范圍與方式，以保證在執法中有法可依、有法必依。

第二，應當完善涉地行政賠償適用細則。《國家賠償法》為賠償案件的解決提供了主要法律依據，然而《國家賠償法》作為規定賠償問題的一般性立法難以深入細致地解決土地賠償案件中的特殊性、復雜性問題。為此，最高人民法院可以出臺涉地行政賠償領域的司法解釋，在《國家賠償法》立法精神的指導下對案件中的焦點問題如賠償情形、賠償數額認定標準等焦點問題作出規定。針對賠償情形，應當結合涉地行政賠償司法實務中的典型問題，通過列舉和兜底的方式予以明確;而對于賠償數額問題，也應當在《國家賠償法》規定“直接損失”的基礎上進行細化，綜合各方面因素制定涉地行政賠償案件的標準。同時，國土資源部門也可以出臺《土地行政賠償案件認定處理辦法》，以完善涉地賠償案件在行政處理環節的化解，減少流入司法環節的案件數量。

第三，制定相關地方性規范。我國幅員遼闊，地區間面對的涉地行政賠償案件存在差異，各地國土資源部門可以針對本地實際情況制定地方性處理辦法。例如，一些經濟發達地區城市國有土地使用與收回糾紛較多，應當著重針對國有土地問題制定規范;而一些經濟欠發達的農業大省農地行政糾紛較多，則應當重點規范行政權在集體土地管理領域的行使。

2.建立涉地決策說明理由制度

鑒于相當數量的涉地行政賠償案件起因于不透明的決策過程，化解機制的設計應當保障相對人的知情權與參與權，避免因決策主體單一導致的對立情緒。通過建立涉地決策說明理由制度，涉地行政機關在決策時不僅要向社會說明決策的合法性依據，還應當進一步提供合理性依據，以更積極的方式接受社會監督，推進涉地行政決策的科學化與民主化。除非情況緊急，涉地行政決策在說明理由后都應當留出一定期限接受社會公眾評價，相對人對決策理由有異議的，涉地行政機關應當認真聽取其意見并及時給予回復。對于公眾普遍反映強烈的問題應當邀請利害關系主體參與論證，在評估后再次作出決策，并第二次說明決策理由。說明理由制度能夠最大限度地減少雙方的對立情緒，并將糾紛在決策階段提前化解。同時，相關規定還應當對涉地機關不履行說明義務或說明理由不恰當的行為設定行政責任，以保證這一制度真正落到實處。

3.制定涉地行政裁量基準

涉地行政賠償案件中暴露出裁量權適用不規范的問題，自由裁量適用的不一致既影響了執法的嚴肅性，也容易給行政侵權行為埋下隱患。為此，應當構建涉地行政裁量基準以規范相關職權的行使。所謂裁量基準，是指行政機關在法律規定的裁量空間內，依據立法者意圖以及比例原則等的要求并結合執法經驗的總結，按照裁量涉及的各種不同事實情節，將法律規范預先規定的裁量范圍加以細化，并設以相對固定的具體判斷標準。①周佑勇:《裁量基準的正當性問題研究》，《中國法學》2007年第6期。各涉地行政機關在涉地行政裁量基準的制定中，應當嚴格遵循比例原則。具體而言，涉地行政裁量基準應當在合法行政的前提下，制定過程中充分考慮到各方當事人的利益，使行政方式與其追求的結果成比例。相關具體裁量基準的制定中，既要對涉地行政權作出有效規范，又要為行政執法留有彈性空間。例如《土地管理法》中對各種違法使用土地的行為規定應處罰款，對具體的罰款數額需要涉地行政機關根據實際情況自行決定。實踐中各地對罰款數額的尺度不一，“小案大罰”的現象較為突出，導致因不服行政處罰而引發的案件時有發生。通過制定行政裁量基準，涉地行政機關應當按照相對人違法程度的不同將罰款分為幾個不同的額度范圍，針對具體情形在一定數額內進行處罰。通過制定相關裁量基準，有利于提高行政權行使的精確性，也有利于增進相對人的信任感。

(二)事后救濟性化解機制

1.完善賠償協商調解制度

與國家賠償審判決定方式相比，協商調解方式因其靈活性和合意性可以更加充分地保障賠償申請人的合法權益，促使國家機關主動糾正違法的職權行為，以平和的方式解決國家賠償糾紛，并在解決制約國家賠償審判的確認和執行等瓶頸問題上能夠有所作為。②李景春:《論調解在國家賠償審判中的適用》，《山東審判》2008年第1期。在涉地行政賠償領域，案件復雜多樣、群體性強、矛盾容易激化等特點決定了很多案件中采用剛性判決難以有效解決糾紛，為了達到良好的社會效果還需采用協商調解的手段予以配合。長期的司法實踐中協商調解的方式沒有得到應有的重視，其對于化解涉地行政賠償案件的潛在價值也未能得到展現。在建設法治國家的大背景下，為了求得社會效應的最大化我們應當對協商調解制度加以完善，以更靈活、多樣的方式解決涉地行政賠償案件。

涉地行政部門可以探索建立賠償案件協商會見制度。即涉地行政機關在接到賠償請求時，應當與賠償請求人當面協商解決爭端。如果賠償請求人沒有提出協商，涉地行政機關必要時也可以主動通知賠償請求人進行協商。通過協商會見制度，有利于及時溝通化解矛盾，針對不同情況分別作出決定:對于確因行政行為給賠償請求人造成損失的，涉地行政機關可以及時與賠償請求人就賠償數額進行溝通，避免案件進入司法程序造成成本的增加;如果不存在行政賠償情形，涉地行政機關也可以通過協商溝通制度與賠償請求人增強互信，使賠償請求人對相關權利關系有更深入的了解，避免因對相關問題缺乏了解而盲目提起賠償訴訟。

為保證調解的效果，還應明確協商調解的平等性及調解書的效力。國家賠償發生的基礎關系體現不平等，但賠償糾紛當事人交涉賠償事宜，類于侵權債權人向債務人請求損害賠償之債，在求償關系上具有形式平等性。③楊臨萍、楊磊:《和諧視野下的權利救濟——關于國家賠償協商調解機制規范基礎、正當性來源及其他幾個問題》，《中國審判新聞月刊》2011年第70期。為此，調解中應當充分發揮司法機關的作用。可以適時提出調解建議與方案，保障雙方在調解中盡量實現權利的平等性。對于賠償調解中明顯違反平等性原則的情況，司法機關還應當進行有限審查并及時予以糾正，以保證調解的公正合法性。而為保證調解內容的最終履行，還有待于對賠償調解書效力的確認。當前部分涉地行政機關不按時履行義務的主要原因在于賠償調解書的拘束力不足。為此，賠償調解書中應當明確履行的內容與期限，并規定不按時履行調解書要承擔的法律后果。通過對賠償調解書制度的完善，有利于督促相關行政機關積極主動履行賠償義務，改變過去賠償調解執行難的問題。

2.完善行政救助的適用

行政賠償屬于法定賠償，其對賠償數額、范圍等的規定較為明確，賠償請求人可獲得的救濟有限且較為固定。同時，部分賠償請求人因特殊情況(如失去土地后缺乏就業技能、年老等)需要額外的救濟。目前實踐中有的行政機關對涉地賠償案件適用經濟補償，因賠償與補償本身性質的差異，這種模糊兩者界限的救濟方式實則于法無據。且經濟補償的適用常常以息事寧人為目的，不僅背離了經濟補償的制度價值，也使得真正存在困難的賠償請求人難以得到救濟。針對現階段涉地行政賠償案件中額外救濟的隨意性，筆者認為應當規范救濟的形式，杜絕于法無據的經濟補償，轉而適用行政救助制度。根據我國法律對社會保障制度的安排，行政救助是國家和社會為不能以其它來源獲得足夠收入支持的居民或公民提供最低收入的保障，以維護其繼續生存的權利，即救助不能自救者;其在整個保障網絡中處于最初級、最基本的層次，為社會民眾撐起最后一道安全網。①吳尚:《我國行政救助法律制度研究》，2006年4月華東政法大學碩士論文。故通過國家賠償與行政救助的銜接，能夠為賠償外的救濟提供合法性支撐。為保證行政救助的合目的性，具體實施中應當受到規范。

首先，應當確立行政救助的補充性適用原則。所謂“補充性適用”，即行政救助只有在賠償請求人獲得法定國家賠償款后仍存在實際困難時才能夠適用，不能將行政救助代替國家賠償，也不能將其作為化解涉地行政賠償案件的簡易方式。為保證補充性適用原則的落實，對行政救助的適用時間需要進行限制。如果行政救助適用過早，不僅容易造成變相的“花錢買平安”，且難以保證賠償請求人獲得國家賠償時仍存在救助的必要。故除非存在特殊事由，請求人申請行政救助的時間應當在賠償款執行后。

其次，應當規范行政救助的決定、實施主體。現階段的實踐中決定并實施經濟補償的主體往往就是涉地行政機關本身。從職能角度考慮，法律并沒有賦予涉地行政機關實施行政救助的權限，而考慮到民政機關具有負責城鄉居民最低生活保障、醫療救助、臨時救助、生活無著人員救助工作的職權，相關救助由民政部門決定并實施更為科學和現實。為保證行政救助有效落實，涉地行政機關在履行完賠償義務后，對于確有必要給予額外救助的情況應當向民政部門提交《行政救助建議書》就被救助人相關情況作出說明，由民政部門最終決定是否進行救助。通過《行政救助建議書》制度將行政救助決定權轉交民政部門，既可以避免救助程序的隨意啟動，也保證了救助的專業性。

再次，優化行政救助的實施方式。從救助決策的特征來看，地方政府設定的行政救助多是一種政策性救助，具有臨時性和權宜性等特點。②席能:《行政救助決策權法治化研究》，《河北法學》2011年第3期。在救助方式上各地多采取直接的金錢救助，其他方式適用較少。金錢救助固然能夠保證賠償請求人在短期內得到額外的救濟收入，但這種單純“輸血”的救助方式難以持久，賠償請求人日后返貧的現象也時有發生。為此，應當優化行政救助的方式，實現行政救助從單純“輸血”到“造血”的轉變。例如，相關部門可以為賠償請求人提供職業技能培訓，或根據實際情況為其安排力所能及的崗位。“造血”的方式能夠實現社會效益的最大化，保證行政救助的實際效果。為此，各涉地行政機關應加強與其它部門之間的合作，同時動員社會力量參與救助，以真正實現救助的可持續性。

五、結語

綜上所述，涉地行政賠償案件化解是一項有機聯系的系統性工程，相關機制的建立與完善對于構建和諧的涉地法律關系意義重大。黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，涉地行政賠償化解機制作為法治體系的重要一環，在法治國家的建設中必將彰顯其制度價值，推動涉地行政賠償案件處理的公正性與專業性，真正做到“定紛止爭，取信于民”!

(責任編輯:張婧)

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1003-4145［2015］08-0138-07

2015-06-07

柳硯濤(1965—)，山東大學法學院教授、博士生導師。孫驥(1990—)，山東大學法學院碩士研究生。

本文系山東省國土資源廳項目“土地行政爭議預防與化解機制研究”的階段性研究成果。