基礎研究發展的政策選擇
——基于經濟政策與科學政策的協調視角

南愛華 吳善超 李建民

(山東理工大學 科技政策研究中心，山東 淄博 255049;國家自然科學基金委員會 政策局，北京 100085)

基礎研究發展的政策選擇
——基于經濟政策與科學政策的協調視角

南愛華 吳善超 李建民

(山東理工大學 科技政策研究中心，山東 淄博 255049;國家自然科學基金委員會 政策局，北京 100085)

重視經濟政策與科學政策的協調性，是今天科學發展面臨的現實背景。在實現創新驅動發展的過程中，只有統籌考慮科學發展模式、基礎研究投入強度、知識產出與知識轉化的統一、科學政策的包容性以及科學倫理建設等問題，我國的科學發展才能與先導國地位相適應，進而為人類福祉做出應有的貢獻。

經濟政策;科學政策;基礎研究;政策選擇

任何政策都是時代的產物，都是對特定時空條件下某一問題如何解決所提出的方案或建議，不可能一勞永逸。科學的貢獻主要體現在知識產出上，但知識要想真正發揮對人類社會進步的促進作用，必須借助于某種“載體”。由此，如何實現科學知識產出向經濟社會領域的轉化就成為人們關注的重點。傳統的“科學的社會契約”強調這種轉化是自發實現的，只要政府給予科學共同體足夠的財政支出，科學家的研究工作最終自然會促進經濟社會的發展，但是政府和公眾不能把這種作用預期直接下達給科學共同體。應該說，這是一種理想主義的科學發展觀，在科學研究更多的是一種個人行為的時代有其合理性。不過，二戰后由于各國政府越來越重視科學研究，更多的人開始把從事科學研究當成了一種職業選擇。在這種情況下，從事科學研究的“興趣”首先是職業規范下的興趣，科學共同體必須跟隨社會進步的節奏，將履行特定時空條件的職業規范作為選擇科學家職業的一個基本出發點。

當今社會，基礎研究與應用研究的界限日益模糊，社會發展所提出的科學問題越來越多，由應用引發的基礎研究的比重不斷提高，實踐科學的經濟特征成為社會各界重點考慮的內容之一。國家“十二五”科學和技術發展規劃提出，在規劃實施過程中，必須將其與貫徹實施國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要相銜接，重視其與各項國家級重點專項規劃及各地方經濟社會發展規劃相協調。黨的十八大又明確將創新驅動發展上升為國家戰略，要求科技界積極回應經濟社會發展提出的現實需求。這說明，重視經濟政策與科學政策的協調性，是今天科學發展面臨的現實背景，我國的科學發展必須在更好地堅持科學共同體本質屬性的前提下為經濟發展與人類福祉服務，實現從理想主義科學觀到現實主義科學觀的轉換。

一、堅持“雙力驅動”，形成與先導國地位相適應的科學發展模式

二戰結束后，V·布什的科學發展線性模式就在多國科技政策中確立了主導地位，與此同時，對這一模式的質疑之聲也從來沒有停止過。司托克斯在《基礎科學與技術創新:巴斯德象限》一書中，探討了認識驅動與應用驅動這兩類基礎研究之間的聯系，向人們展現了科技政策所具有的多面性。司托克斯認為，基礎研究發展有自下而上(自由探索)和自上而下(需求導向)兩種方式，科學共同體應該圍繞國民經濟發展提出的重大問題進行科學研究。進入21世紀以來，基礎研究的需求導向模式日益清晰，許多國家在基礎研究尤其是科學基金的管理過程中注重引導科學家關注現實問題并促進基礎研究成果與經濟產業領域的關聯。例如，2011年6月，南非國家研究基金委(NRF)發布了2010年NRF機構評估報告，在針對評估結果提出的16條建議中，強調NRF要繼續現有的與利益相關方的溝通，提高NRF在從基礎研究到產業化這條價值鏈上的重要作用;2012年2月，瑞士國家基金會(SNF)在其2012-2016年戰略規劃中提出了SNF面臨的四項挑戰，其中有兩點涉及到基礎研究的知識創造應用問題，強調社會和政治對科研成果的產出、利用與傳播的要求越來越高，SNF必須對那些面向應用的基礎研究給予特別的資助機會;2012年4月，韓國啟動“基礎研究成果后續研發資助項目”，積極探索基礎研究成果的產業化問題;同年12月，瑞典戰略研究基金會在其2012 -2017年研究戰略報告中強調，基金會資助的科研項目除了必須要滿足科學卓越的標準外，還必須要有潛力生產額外的知識與專門技術，以滿足瑞典知識密集型與高技術產業或者社會領域的需要。世界頭號科學技術大國美國也是如此。應奧巴馬總統的要求，美國商務部2012年1月發表了《美國競爭力與創新能力》分析報告，建議聯邦政府繼續維持基礎研究的資助水平，加快新思想由基礎研究實驗室向市場應用的轉化。當月，美國國家科學理事會在一份報告中建議NSF的價值評價應該在促進知識前沿發展的同時，要把能夠促進更廣泛社會目標的實現作為重點。

從我國科學基金的發展歷程來看，一方面科學基金是我國科學家自主的自由探索性基礎研究的最主要的資助渠道;另一方面，從設立開始科學基金在實現國家目標方面就被寄予了厚望。在資助導向上，科學基金除了“促進學科均衡、協調與可持續發展”、“人才培養”、“促進基礎研究的國際交流與合作”外，始終堅持貫徹好奇心驅動與需求驅動相結合的“雙力驅動”原則。①湯震宇:《建設21世紀海上絲綢之路構筑對外開放新格局》，《華僑大學學報》(哲學社會科學版)2015年第1期。科學發展模式的這種轉換不僅是解決科技經濟“兩張皮”問題的必經之路，也是引導科學家和社會公眾對基礎研究有一個更為全面、更為準確認識的需要。2010年國務院發布的《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》中就明確了我國基礎研究在強化科技創新、提升產業核心競爭力方面的責任，強調科學基金要在支撐戰略性新興產業發展的關鍵共性技術突破方面做出貢獻。國家“十二五”科學和技術發展規劃再次確認要促進技術轉移和成果產業化應用進程，并在2013年促進科技成果轉化法修訂過程中，針對高校、科研機構等基礎研究主體的科研成果轉化做了明確規定。這說明，科學發展或者說基礎研究“雙力驅動”原則已經在我國科技法規層面上予以確立。

二、多渠道增加基礎研究投入，奠定科學產出的物質基礎

科學研究是一項投入巨大、風險性強的活動，單憑科學家個體的力量難以支撐巨額的研究成本。由于研究結果存在較大的不確定性及成果產出具備一定的公共產品屬性，企業投入基礎研究的意愿同樣明顯不足。近年來，規模更大、成本更高成為基礎研究發展的一個突出特點，如果沒有相應的財政投入與利益補償機制，基礎研究的持久發展是不可能的。如上所述，各個國家在科技政策導向上將科學與技術同步發展，即推進科學研究成果向現實生產力轉化作為一種現實的政策選擇。雖然這一做法符合科學政策與經濟政策相協調的趨勢，但是，如果不與公共財政方面國家對基礎研究的投入增長結合起來，其效果是不會持久的。

應該說，得益于經濟的快速發展，我國基礎研究投入的絕對量已位居世界前列。2012年，我國中央財政投入科技領域的總經費為594.5億元。其中，基礎研究投入總計228.4億元，包括自然科學基金170億元、“973”計劃40億元、中科院“創新2020”戰略性先導科技專項18.4億元。在基礎研究之外，中央財政投入“863”計劃民口項目、“科技支撐”計劃、“國家科技重大專項”等高技術研究項目經費總計264億元。我們也必須看到，雖然近年來我國基礎研究投入總量不少，但投入強度多年來始終維持在5%左右的較低水平，而美國和加拿大等國很早就達到了15%-17%。現在，我國經濟發展與維護國家安全所需要的大量先進技術還需要進口。因此，無論是從建設創新型國家、實現創新驅動發展的客觀需求，還是從國家間的對比來看，我國基礎研究的投入規模還應該加大。

當然，對于我國基礎研究投入強度究竟維持在什么指標范圍內比較合理，人們的看法并不一致。2011年，教育部科技委基礎研究戰略課題組發布了一份由16位院士和多位教授起草的關于加強我國基礎研究的呼吁書。在呼吁書中，這些專家學者強調投資基礎研究就是投資國家未來。目前中國在發展階段上正處于由追趕國向先導國轉變的歷史時期。在這樣的條件下，如果科學技術特別是基礎研究無法實現更大的突破，則上述轉變將難以實現，國人追求的“中國夢”也將受到嚴重遲滯。從國際經驗來看，對中國基礎研究投入究竟多少合適的判斷標準除了看投入總量指標外，更應該關注強度指標，即基礎研究(BR)的投入強度。作為衡量特定國家或地區基礎研究經費在其R＆D經費總額中所占比重的指標，基礎研究投入強度所透露出的信息是一個國家對基礎研究的重視程度;①王明明等:《我國基礎研究投入格局——基于熵測度法的研究》，《中國科技論壇》2011年第2期。是一個關系到國家科學技術持續發展后勁的重大問題。考慮到我國科學發展同樣處于從量的積累到質的提高的重要躍升期，因此上述呼吁書提出，我國總體上需要將BR強度由2009年的5%提高到2020年的15%。②教育部科技委基礎研究戰略課題組:《加強基礎研究投資國家未來》，《中國高校科技》2011年第9期。

為了實現上述目標，無疑需要政府加大對基礎研究的投入。由于中央政府公共政策需要在社會各個子系統之間尋求適當的平衡，因此在一定條件下，為了彌補財政投資總量的不足，也需要利用中央財政投入的“杠桿”作用，吸引地方政府、企業與民間組織加大對基礎研究的投入力度。在社會公眾看來，只有那些能夠真正為人類福祉改善作出貢獻的基礎研究，才應該得到國家財政持續不斷的資助。因此，努力凸顯基礎研究的顯性成果或者增進公眾對基礎研究顯性成果的預期，是基礎研究經費能夠保持不斷增長的一個重要條件。為此，一方面要求科研工作者努力實現科學研究的自由探索與國家需求的有機結合，根據社會經濟發展的需要選擇自由探索的著力點，通過科研成果轉化等途徑建立起與產業界的聯系，進而為國家維持乃至增加對基礎研究的高額投入提供有利氛圍;另一方面，也要注意到，科學和技術畢竟有著不同的發展規律，基礎研究更大的發展空間應該建立在全社會對科學技術有著現實需求這一基礎之上。

近些年，由于中國大多數企業走的是一條依靠社會資本而非科技創新發展的道路，因此企業對科學技術的需求明顯不足，普遍將發展戰略重點放在關系資本的營造上，從而使得中國雖然經濟總量位居世界第二，但經濟發展質量與有國際影響的創新性企業的數量并不多。經驗表明，如果企業對基礎研究的知識產出有足夠需求，不僅能夠極大地加快知識轉移轉化進程，而且有助于基礎研究投入的多元化增長。因此，在我國經濟發展由要素驅動向創新驅動轉換的歷史時期，在解決社會對科學技術需求不足的問題時，更重要的是改變企業家的愿景預期。如果企業能夠從提升自身市場競爭力的高度增強對基礎研究問題的關注，就能夠在全社會形成一種更加健全的科研環境意向因素，從而不僅有利于基礎研究知識產出的增加，而且能夠引導企業積極投資于基礎研究。惟有如此，現代科學發展的物質基礎才能真正得到保證。

三、加強基礎研究成果專利化管理，實現知識產出與知識轉化的統一

基礎研究對經濟發展和社會進步的巨大貢獻已經人所共知。但是，在涉及到基礎研究要不要考慮為經濟、產業發展服務時，部分科學家卻持保守態度:一方面，這些科學家反對基礎研究涉足經濟與商業領域，另一方面在闡述其政府應該加大對基礎研究的投入強度時，又將基礎研究對技術進步、經濟發展的貢獻作為一個理由。應該說，在對待基礎研究與經濟發展的關系問題上，始終存在這樣一種奇怪的悖論。那么，怎么解決這一矛盾呢?適應現代科學發展的客觀趨勢，加強基礎研究成果的知識產權化、知識產權成果的專利化、專利成果的商業化和產業化是一個現實的選擇。專利既是科技管理的一種手段，也是一種經濟政策工具。專利的這種雙重屬性正好契合了基礎研究、技術進步與經濟發展關系的復雜化趨勢，有可能以其為中介在科學與經濟之間建立一種新的聯系。因此，發揮專利的作用，促進基礎研究知識產出與知識轉化的有機結合，是實現科學政策與經濟政策相協調的一種最為簡便的工具。

在我國，許多科研人員缺乏經濟意識，國家投入的大量研發經費最終換來的往往只是薄薄的幾頁紙為載體的論文。研究與市場脫節，研究成果不考慮商業化，不積極地轉化成產品，更難以形成產業鏈。美日等國在重視探索宇宙和自然奧秘等科學前沿研究的同時，非常關注與戰略新興產業及國計民生相關的基礎研究及其成果的社會經濟價值，特別重視此類基礎研究對技術與產業的牽引與推動作用。例如，20世紀60年代末延續到70年代初的經濟危機以及70年代中后期來自日本、歐洲的挑戰，使得美國基礎研究的重點開始從軍事競賽轉向解決社會問題與促進技術進步。1972財年美國NSF在6.22億美元預算中拿出8100萬美元支持應用研究領域。盡管這一計劃曾經引發人們對NSF使命的擔憂與討論，但是加強基礎研究知識轉化與應用的傳統卻在美國確立起來。近年來，圍繞增強工業競爭力這一國家戰略目標，NSF已經在生物技術、醫療保健、基礎設施、信息技術、能源、可持續發展、微電子技術、傳感等領域創建了17個工程研究中心，實現了基礎研究知識產出與知識轉化的統一，基礎研究成果進入市場的步伐大大加快。

在上述探索中，一個重要的激勵政策就是，以知識產出與知識轉化的結合為中心，鼓勵基礎研究成果通過專利管理的方式實現向產業領域的擴散。雖然很多科學家和科技主管部門以公有私有之爭回避基礎研究成果的專利化管理問題，認為專利會限制發明的傳播，與基礎研究“公共產品”的性質不符。事實上，專利與論文一樣，始終是基礎研究成果管理的一個具體方式，科學家對知識的占有可以通過專利來實現，專利可以視為科學知識的發表方式和對知識產出本身的重視。而且，由于知識產權服務業的發展，專利信息可以像以往我們查閱論文一樣公開查詢，并不會像人們傳統印象中的那樣會限制信息交流與公開，相反，人們可以將其視為一種有效的知識傳播方式。當然，對于基礎研究來說，要讓科學家與政府管理者接受將專利作為衡量產出與績效評估的一個指標，目前還有很大困難。但是，現在產學研合作的趨勢加速，基礎研究的承擔主體逐漸增多，傳統的管理辦法顯然已經適應不了當前的現實。基礎研究的知識產權制度必須保證知識產出能夠以某種方式轉移給公眾并為其所用，且這種方式必須有效率。作為選擇，就是以專利為中介，對基礎研究向應用技術推廣的中間環節給予足夠重視。

作為我國基礎研究主要資助工具的科學基金，每年結題項目的專利產出數量不斷攀升:2003年僅為1351項，到2013年已經上升到29506項，并且我國科學基金每年產出的發明專利始終高于其他國家主體性科技計劃。這些數據表明，我國基礎研究自主創新能力很強。但我們也要認識到，目前我國以科學基金為代表的基礎研究的知識產權管理仍然非常薄弱，作為知識產權管理主要內容的專利管理更是滯后。因此，現在的問題是如何激發科學家和項目承擔單位致力于研究成果知識產權化、知識產權成果專利化的意識，而不要片面地將對基礎研究經濟社會價值的關注視為一種急功近利行為。

當今世界，研發成果商品化的周期不斷縮短，促使科學研究越來越向市場驅動和績效為主的方向發展，政產學研用五位一體的國家創新系統將進一步強化基礎研究評價的績效意識。在這種情況下，基礎研究管理過程中必須要善于運用專利這一經濟政策工具。特別要注意利用現有的體制機制，諸如高技術服務業產業化專項、科技成果轉化引導基金，打通基礎研究成果產業化鏈條，并嘗試將基礎研究專利成果轉移轉化情況作為進一步提供基礎研究資助的一個條件。

四、注重科學政策的包容性和整合性

政策的“包容性”是近年來被經常提及的一個話題。雖然在人們的觀念中，科學是一種公共產品，但是由于國家、民族、區域、性別以及其他各種復雜因素的影響，并不是每一個人都能參與到科學發展的進程中，也不是每個人都能夠享受科學發展帶來的益處。因此，“包容性”對科學發展來講同樣適合，這是基礎研究服務于人民福祉時必須要確立的一個觀念。

首先，科學研究中的專利政策也存在局限性。基礎研究的專利管理不是強調科學家要成為純粹的經濟人，這是違背國家財政投入要符合公共利益這一基本原則的。就基礎研究的專利化管理來說，其好處主要在于它比論文能夠更好地保護科學家的勞動付出和國家財政經費的使用效益。不過，并非所有基礎研究成果都符合專利授予的“三性”原則，專利作為創新的一種衡量方式事實上漏掉了相當大一部分創新活動。因此，我們在科學政策與經濟政策協調視角下研究基礎研究發展政策時，必須對這個問題有清醒認識，不能過分理想化專利管理，而要將其與其他諸如論文、著作等更為傳統的基礎研究成果管理方式相包容。

其次，基礎研究具有多種功能。知識目標與應用目標的并存提醒人們包含多種多樣的視角對科學的發展至關重要。基礎研究功能的多樣化意味著需要多樣性的評價標準，絕不可片面地強調其經濟功能，而忽視它在文化、教育、社會等方面的作用，反之亦然。科學發展的目的在于造福人民。圍繞這一目標，科技體制改革在強調科學技術與經濟目標結合的同時，必須注意方式方法問題上的包容性。以協同創新為例，本質上是想改變我國國家創新體中的知識創新系統、技術創新系統、知識傳播系統、知識應用系統四部分各成體系、創新效率低下的情況，但在實際工作中卻產生了一個誤區:放棄了系統的邊界或者模糊了職業的邊界。有人就認為，鼓勵企業承擔國家科技項目就是協同創新。其實，這是一種淺層次的理解。如果企業沒有實際的技術需求或者僅僅是把承擔國家科技計劃作為緩解R＆D投入壓力的一種手段，那么這種協同創新是不會收到效果的。正確的做法是，既要從宏觀的角度加強創新體系各部分間的統籌協調和有機銜接，同時又要充分考慮各個組成部分的自身定位，注意發揮特色優勢，防止同質化。這就需要注意政策設計的包容性。

再次，現實的利益沖突也決定了科學政策需要包容性。我國科技主管部門眾多，各個部門都有基于本部門職責的對于我國科學技術發展的考量。雖然大部制能對競爭力的提升有促進作用，是政策包容性的一個選擇，但國家不能指望由一個部門來實現競爭力提升的全部任務，尤其是對基礎研究，重要的還是機構之間的協調，即尋找另外一種包容性。此外，利益沖突不僅存在于與科學技術有關的政府主管部門之間，也存在于科學共同體、政府、社會公眾之間。由于科研經費有限，“競爭擇優”決定了一部分科學家暫時無法獲得科研順利進行所必須的經費，因而必然會在一定程度上造成科學家內部的沖突。除了由于科學家個人原因造成的沖突外，青年科學家與其他年齡層面的科學家之間的沖突也需要引起關注。由于科學家群體的迅速擴大，科研項目納新率下降，這意味著有很多青年人被排除在政府公共財政支持之外。因此，如何使青年科學家在科研早期保持獨立性是良好科學文化的重要支柱。

科學政策是國家公共政策的一個組成部分，但是在這一政策形成的過程中，公眾很少有發表意見的機會，這就為其后的沖突埋下了隱患。科學共同體在接受財政資助的時候又以科學的自主性為名反對施予自身的績效指標，這在大多數公眾看來，是不符合現代社會治理原則的。處在二者之間的政府，其政策往往搖擺于科學共同體與公眾之間，這在某種程度上又加劇了二者的矛盾。上述問題的實質，就在于人們對利益沖突的關注，或者說對科學政策的議題有不同的分析框架。20世紀末期以來，世界各國普遍加強了對科學活動的績效管理與評估，以作為解決科學與政治矛盾的一種手段。這一趨勢強調的是科學政策在保證科學家自由探索的同時必須代表公眾的利益需求，科學共同體要實現自由探索與社會需求的包容。

五、加強科學倫理建設，致力于人類幸福

科學雖然強調客觀性，但在實際生活中卻無法擺脫利益糾葛的影響。科學家強調政府與公眾要相信科學共同體，其理由在于科學與政治無關，而完全是對真理的追求，因此能夠擺脫利益的影響;公眾對科學界的上述表態持懷疑態度，理由在于科學家與其他人為劃分的社會群體一樣，扮演的只是一種角色或者說職業，而科學界的各種丑聞更加劇了公眾的疑慮。從公眾與政府的角度看，資助科學是可能的，也是必要的，但是公共財政的連續資助必須建立在科學共同體學術自覺的基礎上。因此，為了科學的健康發展，科學家必須通過恰當方式尋求公眾的支持。從目前的情況看，加強科學倫理建設是一個可行的途徑。

首先，要正確處理個人興趣與謀生手段的關系。進入現代社會后，科學日益滲透到人類社會的方方面面。在國家越來越重視科研的情況下，科學研究逐漸成為一種職業，成為人們謀生的一種手段，像古代一樣的純粹出自個人興趣的科學研究已經不復存在，而興趣的產生往往來自于社會發展過程中遇到的各種問題。因此，科學家在從事基礎研究時，必須要有職業上的責任感，要有產出意識。當然，國家也不能因為強調科學家的職業素養就忽視了對科學共同體的財政支持。事實上，如果要想讓科學家安心從事科學研究，就必須保證科學家的職業聲望是相對較高的。2012年引起社會關注的部分博士“逃離科研”現象固然有這些人科研素養不夠的因素，但主要還是社會環境沒有提供一個讓有志于科研的人能夠安心于科研的環境。

其次，要妥善處理科學研究與商業文化的關系。在市場經濟條件下，由于科研項目的獲取是以“競爭擇優”這一機制來決定的，從而使得科學共同體內普遍遵循的是市場經濟的自由競爭原則。因此，如果科學共同體內的差距過大，就會使科學研究易受商業文化的侵蝕，導致一部分人從事科學研究的目的發生異化，將其作為謀取錢財和仕途榮升的手段。目前我國科學界飽受詬病的誠信缺失、學風浮躁、剽竊造假等各種不當行為的出現與此密切相關。甚至可以說，現行評價體系的誤導與商業文化的侵蝕是導致當前我國科學事業表面繁榮，而真正在世界上有開拓性意義的科研工作相對較少的根本原因。當然，我們也要看到，反對商業文化的侵蝕不是說不能對基礎研究成果進行專利化管理。這是兩個不同層面的事務。基礎研究成果的專利化就是為了將科學研究的產出通過商業運營的方式，使其更好地服務于社會。而商業文化對科學共同體的侵蝕所導致的是科學家對個體利益的重視，是對科學公共性異化的產物。

對于這種異化現象，需要科學家個人和科學共同體共同努力予以消除。一方面科學家個人需要加強社會責任感和自律意識;另一方面，科學共同體要努力抵制和消除科學的社會結構中存在的異化源泉。具體來說，科學家要防止和避免自身被異化，就必須做到堅持科學態度，永葆科學良心。為此，必須認識到更新科學與政府的關系同樣非常重要。國家必須信任科學家，而且要通過機制設計來保證這種信任;同時科學家也要相信政府，要對政府在科學發展問題上關注科學誠信和產出率問題給予足夠的理解與支持。在整個社會包括科學共同體對基礎研究的認識已經相對固化的背景下，從科學政策與經濟政策協調的視角分析現代科學的發展，首先要受到沖擊的利益主體就是基礎研究從業人員。因此，如果不把科學的社會契約的重塑視為加強科學倫理建設的一項重要內容，那么就難以保證基礎研究的健康發展。

(責任編輯:欒曉平)

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1003-4145［2015］08-0156-05

2015-01-12

南愛華，女，山東理工大學科技政策研究中心副教授。吳善超，男，國家自然科學基金委員會政策局發展戰略處處長、研究員。李建民，男，山東理工大學科技政策研究中心教授、博士。

本文系國家自然科學基金項目(項目編號:L1422005)、國家知識產權局軟科學研究項目(項目編號:SS13-B-03)的階段性成果。