南海無居民海島開發利用的困境與出路

唐 俐

(1．吉林大學 法學院，吉林 長春130000;2．海南大學 法學院，海南 海口570228)

無居民海島，是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島①參見《中華人民共和國海島保護法》第57 條第(二)項的規定。。隨著國家第一批開發利用無居民海島名錄的公布，無居民海島開發利用進入一個嶄新的歷史階段，媒體關于“島主夢”的宣傳報道鋪天蓋地，極大地拉動了人們的眼球、滌蕩了人們的心靈。然而，無居民海島開發利用并非輕而易舉，做島主不僅需要極大的勇氣和魄力，還需要大量資金以及相關制度的支撐。當前我國對無居民海島的權屬，無居民海島的有償使用，無居民海島的功能區劃、保護與利用規劃等方面作出了較詳細的規定，為無居民海島的保護、開發利用和管理提供了基本的制度保障，但在實踐中無居民海島開發利用卻面臨各種困難，相關制度還存在著不完善的地方，需要明晰無居民海島開發利用的困境及其原因并探尋其出路。

一、南海無居民海島及其資源概況

2012年的《全國海島保護規劃》將我國海島分為黃渤海區、東海區、南海區和港澳臺區等4 個一級海區。其中南海區主要涉及到廣東、廣西和海南三省區②根據全國海島保護規劃對南海區所劃分的二級海區，主要涉及到廣東、廣西和海南三省區，因此，本文的研究所稱的“南海無居民海島”的范圍界定為這三個省區內的無居民海島。，被劃分為粵東區，珠江口區，粵西區，廣西北部灣區，海南島區，西沙群島區，中、南沙群島區等7 個二級海區。南海區共有島礁1 800 多個，其中無居民海島近1 600 個，占南海區島礁的絕大部分③根據全國海島保護規劃上的數據顯示，南海1 800 多個島礁中，有居民海島65 個(暫不計新建三沙市的有居民海島)，無居民海島近1 600 個。。南海區的無居民海島及其周邊海域有豐富的港口資源、旅游資源和海洋生物資源、油氣礦產資源，適合發展旅游業、漁業、海島交通運輸及物流倉儲業、清潔能源基地建設等。此外，南海區的無居民海島還涉及如紅樹林、珊瑚礁、海草床等特殊海島生態系統的保護以及包括粵東區的南澎列島、針頭巖，珠江口佳蓬列島、粵西區圍夾島、大帆石，海南島區的鶯歌嘴、感恩角、四更沙角及西沙群島區的東島、北島、浪花礁、趙述島、中建島等在內的多個重點保護的領海基點海島，需要特殊保護。

二、南海無居民海島開發利用困境及原因分析

(一)南海無居民海島開發利用的困境

新中國成立后至20 世紀末，由于立法滯后，包括南海區在內的我國無居民海島的開發利用曾經一度出現較為嚴重的“無序、無度、無償”的“三無”開發狀況，造成海島及其周邊生態環境受到嚴重破壞、海島消失等嚴重問題。據不完全統計，廣東海島20年銳減300 多個，海南海島消失51 個，中國的海島正面臨前所未有的生存危機［1］。隨著2003年《無居民海島保護與利用管理規定》、2010年《海島保護法》以及2012年《全國海島保護規劃》等一系列法律法規和規范性文件的出臺，我國無居民海島的利用和管理的法律依據逐漸完善，就南海區而言，廣東、廣西作為全國的省級海島保護規劃試點省區在2011年上半年完成了《廣東省海島保護規劃》和《廣西省海島保護規劃》，《海南省海島保護規劃》也于2014年3月通過審查。南海無居民海島的開發利用在規劃方面有了相應的具體依據。值得關注的是，雖然相關法律法規的出臺對無居民海島的有序開發提供了一定的制度保障，但南海可利用無居民海島開發卻呈現出不容忽視的困境。

1．近岸無居民海島開發利用的困境

首先，有序開發利用進程遲緩，無序開發現象仍存在。從沿南海的幾個省、自治區對無居民海島的開發利用情況來看，海島有序開發進程遲緩。2006年海南省政府公布108 個無居民海島名錄，但有序開發的寥寥無幾。根據2011年完成的海南省無居民海島開發利用調查資料顯示，海南島近岸有明顯開發利用痕跡的無居民海島29 個，6 個島嶼為旅游用途，其余大部分為養殖用途，多數屬于無序開發，部分開發已對海島及其周邊生態環境造成一定的影響［2］。2011 國家公布首批開發的海南省無居民海島包括三亞市東鑼島、西鼓島、蜈支洲島、小青洲，萬寧市加井島、洲仔島。其中，蜈支洲島早在2001年就開始開發運營旅游項目，目前島上旅游開發較為成熟。《萬寧市無居民海島(洲仔島)開發利用與保護方案》通過評審，相關開發商準備按照方案開發建設旅游景點［3］。2011年東鑼島、西鼓島兩個無居民海島的保護與利用規劃通過了專家組的評審［4］，但兩島目前并未有實質性的有序開發利用。三亞小青州，萬寧加井島也尚未見相關利用消息。廣東有無居民海島715 個④數據來源于2012年《全國無居民海島保護規劃》，廣東省無居民海島粵東區310 個、珠江口區171 個、粵西區234 個。，在《中華人民共和國海島保護法》實施之前，已經開發近百個無居民海島，大多以粗放式開發為主，包括海洋養殖、海島旅游、倉儲、礦產開采等［5］。國家公布首批開發利用的無居民海島名錄中，廣東省占60 個，但鮮見正式申請無居民海島開發的，到2014年，也才批準兩個無居民海島使用申請，并給予頒證［6］。廣西北部灣區共有無居民海島640 個，廣西海島除面積較大、有淡水資源的部分海島在開發利用中已形成陸連島，其余大部分海島為無居民且處于無序開發狀態。國家公布的首批開發的廣西自治區的11 個無居民海島，規劃用途大多為交通設施用島，目前僅有個別島嶼的使用申請獲得批復。總體上講，盡管在《海島保護法》頒布實施前南海近岸無居民海島開發利用已經拉開帷幕，但有序開發利用進程遲緩，與預想中的大量民間資本涌入開發無居民海島的景象相去甚遠。進入國家無居民海島名錄的絕大部分尚未實現有序利用，沿南海各省區自行公布的多個海島的利用日程更是遙遙無期，例如廣西第二批公布的開發利用無居民海島名錄共18 個，迄今為止，還沒有任何單位或個人正式提出旅游娛樂項目用島申請［7］。

其次，利用方式和主體單一趨同。從利用方式來看，南海區實際利用的海島，除了特殊用途海島等非經營性用島的外，海南、廣東、廣西的無居民海島所規劃的經營性用島基本上都為旅游娛樂用島，交通運輸用島⑤國家公布的首批開發利用的無居民海島名錄中，海南省6 個均定位為旅游娛樂用島，廣東省旅游娛樂用島34 個、交通工業用島18 個;廣西11 個均為交通設施用島。，海島的利用方式單一趨同，雖有利于保護海島及周邊生態環境，但難免與無居民海島綜合資源相悖，易造成資源浪費。對尚未進入海島資源開發日程的無居民海島則呈現單一漁業利用方式。缺乏海島利用與保護的統一規劃，政府對海島的利用與保護也缺乏政策與資金支持，這些海島經濟結構單一。由于未納入正式利用日程，海島漁業活動往往無人管理，造成海島的過度開發和生態的嚴重破壞。利用主體方面，南海區大部分有利用痕跡的無居民海島，主要是沿海漁民的自發利用。通過審批設立無居民海島使用權的較少，大中型企業主體相對欠缺，政府入股、合作開發的也不多，可能導致海島開發的深度和廣度不足，難以形成規模效應。

2．邊遠無居民海島資源利用困境

邊遠海島，一般是指交通不便、經濟社會基礎薄弱的海島⑥參見2012年《全國海島保護規劃》中對邊遠海島的界定。。全國海島保護規劃中確立的邊遠海島名錄中包括廣東西澳島、汛洲島等26 個，廣西潿洲島、斜陽島等4 個，海南海頭島、北港島等36 個⑦全國海島保護規劃公布的南海區的邊遠海島名錄海南省包括海頭島、北港島、東嶼島、石頭公－下朗和西沙群島，西沙群島的無居民海島均應屬于邊遠海島。。邊遠海島雖因遠離大陸帶來許多不便，但在我國與相鄰或相向國家海上劃界時具有特殊意義，海島生態環境也別具一格，資源的利用和管理具有特殊性，對其開發利用需要進行專門的規范、管理。特別是西沙群島，在我國設立三沙市以后，邊遠海島的開發更應得到重視。不僅彰顯主權，而且對三沙市的經濟發展，民生等問題具有重大的意義。就目前的開發利用現狀來看，西沙群島有多個無居民海島有人工利用痕跡，多為海南漁民在進行漁業生產活動時使用，近年來，隨著西沙群島永興島補給基地的擴建和完善，加之對南海無居民海島效用認識的提高，邊遠無居民海島的利用與管理開始受到政府重視。南沙群島11個海島中，大多數島上有我國漁民開發利用的痕跡［2］。近期，我國在南沙群島的石油開采以及“種島”活動對無居民海島及其資源的開發具有較強的示范和主權意義。但整體而言，遠岸無居民海島有序利用還不盡如人意。一方面由于離岸較遠，各種補給較為困難，不利于長期作業;另一方面，西南中沙長期以來軍用較多民用較少，除了沿海市縣世世代代以漁為生的農民季節性的在這里從事生產活動外，鮮有足跡。

(二)南海無居民海島開發利用呈現困境的原因分析

南海無居民海島開發利用存在著進程遲緩、利用方式和主體單一、邊遠海島開發困難等困境，不符合資源市場配置要求。需要探究其原因，才能提出有效的對策。

1．無居民海島資源效用認識不科學、配置觀念缺失

相當長一段時間，我國的海島工作服從國防和戰備需要，開發利用排不上位置［8］。例如，南海邊遠無居民海島長期以來海島利用以軍事目的為主，民間有序的利用活動處于真空狀態。當然，這與國家南海問題解決的思路也緊密相關，大力提倡(或側重)以軍事手段、政治手段解決爭端時，必然會對無居民海島自然資源的利用價值產生偏離。事實上，無居民海島不僅具有國防價值，也具有經濟開發價值;不僅具有豐富的生物資源，更重要的是無居民海島同時兼備陸地與海洋的特征，具有重要的生態環境、社會文化價值。如果沒有這樣全面的效用認識，在無居民海島的利用和管理上只能偏廢。效用認識不足直接導致配置觀念的缺失。沒有全面的效用觀念，結果就是對無居民海島的財產屬性認識不足，在市場交易中無法對無居民海島這一交易客體做出合理的價值評估，擾亂經濟主體的交易決策，導致市場弱化。對無居民海島資源效用認識不科學以及配置觀念的缺失，勢必導致無居民海島利用和管理活動中存在不少問題。

2．南海無居民海島基礎設施差、資源開發成本高、風險大、融資難

總體而言，我國無居民海島基礎設施建設十分落后。一方面，基于氣候、生態等自然環境因素、基礎設施因素和資金因素，增加了無居民海島開發的難度，開發成本與一般的島嶼相比，要高出1 ～2 倍，投資額大且每年都需要支付巨額維護金、開發周期長、回報率低，從沿海各地二三十年間的嘗試看，海島投資動輒花費千萬元，而多數收效并不理想［9］，這也是導致無居民海島開發利用遲緩的原因;另一方面，南海無居民海島特別是西南中沙群島，更多地涉及主權、國防安全等國家核心利益，開發無居民海島不僅要控制自然風險、還需承受政治風險，風險控制成本也相應增加了。此外，雖然相關法規規定了無居民海島使用權可以抵押融資，但由于南海無居民海島基礎設施差、開發成本高、風險大，為降低融資風險，保障資金的安全性，無居民海島開發融資受到金融企業的嚴格限制，特別是中小資本更難融資介入到無居民海島的開發中。

3．立法位階低、無居民海島使用權權利客體和性質不明確、導致權利不穩定

從立法理論層面看，無居民海島資源配置實質是無居民海島財產權法律配置，財產權屬于一國民事基本法律制度的內容。根據《立法法》規定，民事基本法律制度屬于我國的法律保留事項⑧參見《中華人民共和國立法法》第8 條的規定。。缺乏全國統一的專門法律不利于無居民海島利用和管理社會關系的調整。從現實需要看，法律來源于生活，是社會生活、物質基礎最基本的反映。沿海省份均擁有豐富的無居民海島資源，開發利用無居民海島依據各自地方性法規不利于全國海島資源的綜合管理，且與法律的普遍性特征相悖。鑒于此，應制定《無居民海島法》這樣的專門立法，再準用一般民法或行政法，才能符合《立法法》規定和滿足無居民海島利用與管理之需要。遺憾的是，目前我國還沒有專門的無居民海島立法，有關無居民海島的規定主要體現在《海島保護法》和各地關于無居民海島利用與管理的地方性法規以及國家海洋局、財政部等部門規范性文件。全國性的規章主要包括國家海洋局2003年《無居民海島保護和利用管理規定》以及相關各部委對無居民海島測量、登記、使用金征收等的程序性規定，立法位階偏低。就地方性立法而言，沿海的廈門市、寧波市于2004年、青島市于2008年出臺了有關無居民海島的地方性規章，2013年頒行的《浙江省無居民海島開發利用管理辦法》是我國首個針對無居民海島開發利用的省級政府規章，南海區各省、自治區，有較多關于無居民海島規劃及無居民海島使用權取得的程序性規定，但并未出臺相應的無居民海島開發與管理方面的綜合型地方性法規或省級政府規章，立法方面與其他沿海省市相比，較為落后。

從立法內容上看，現有法律法規未明確無居民海島使用權的客體和性質。《海島保護法》規定了無居民海島的申請審批、使用金征收等問題，58 個法律條文里未見“無居民海島使用權”字樣，具體條文中更多的是規劃、保護等內容。雖然國家海洋局等部門規章中能見“無居民海島使用權”的字眼，并對無居民海島使用金的征收、使用權登記等作出了具體規定，但均未對無居民海島使用權的具體含義有實質性的界定。《物權法》中更未見無居民海島使用權的蹤影，嚴格遵循“物權法定主義”，現階段認為無居民海島使用權是一項物權還缺乏法律依據。無居民海島使用權的權利客體范圍、權利性質的模糊，可能導致權利內容的模糊從而使得無居民海島使用權人所取得的權利不穩定。同時，政府作為無居民海島所有權人和管理者的雙重身份，由于不能正確定位，導致政府與民爭利的情況時有發生。例如，臺商陳明哲在海南開發“西島海上游樂世界”一例，顯現了無居民海島開發過程中由于權利性質、權利客體的不明確給當事人帶來的損失，海島開發主體的合法權益難以維護⑨1999年7月28日，經過三亞市有關部門的層層審批，八里海公司與西島居委會以聯營、租賃土地的方式興建“西島海上游樂世界”。2002年12月23日，三亞市政府與北京同德投資控股有限公司簽訂了合作開發西島的協議，協議規定三亞市與同德公司各出資5 000萬元共同成立西島旅游開發有限公司。對此，《海南特區報》的一篇文章報道:“三亞市政府有關部門給陳明哲的批文同樣可以批了再廢:2002年三亞市發展計劃局批文(三計投(2002)144 號)同意陳明哲的八里海公司投資8 000 萬元在珍珠港西側興建西島旅游碼頭;而到了2003年6月10日，該局卻批復同意西島旅游開發有限公司興建西島和肖旗港碼頭項目，批準同意的同時廢止了該局為陳明哲作出的‘三計投(2002)144 號文件’……”。參見《海南特區報:西島海上游樂世界緣何沒落》，http://new．0898． net/2005/01/04/151048．html。。

4．政府扶持力度不夠

無居民海島的利用從產業角度看，由于環境影響大，回報見效慢，屬于弱質產業，需要政府結合海島自然環境在海上安全、海上交通等方面予以保護，市場的形成與發展較之一般產業對政府依賴性更大。長期以來(即使《海島保護法》頒布以后)，在中國最大的邊緣海上，無居民海島的有序民用開發幾乎是沒有的。這與政府的扶持力度欠缺存在緊密聯系，突出表現在南海無居民海島基礎設施落后上。

國家限制性的投資政策削弱了海島經濟發展的動力［10］，同時也遲滯了海島基礎設施建設。計劃經濟時期，受“備戰”思維影響，國家對海島基礎設施建設投入很少。改革開放后，在其他地方紛紛出臺吸引投資，特別是外資投入的優惠政策的同時，出于國防安全等方面的考慮，國家嚴控外商開發利用無居民海島的市場準入，使得無居民海島基礎設施建設與鄰近大陸地區的差異加劇。建設基礎設施是政府提供社會公共物品職責所系，其追求的是社會效益而非經濟效益。對于逐利的經濟人來說，單純追求社會效益很不理性，因而只有政府可以保障基礎設施建設。遺憾的是，目前政府在無居民海島基礎設施建設方面投入欠缺。即使《海島保護法》頒布后，國家海洋局發布的《無居民海島開發利用具體方案編制辦法》仍要求用島申請人就海島淡水供應、電力及能源、交通運輸等予以保證。這樣做無異于將政府的義務轉嫁到經濟主體上，損害政府形象且不利于基礎設施事業。改變這種現狀，需要政府加大扶持、加大資金投入。此外，在海島基本信息以及海島開發市場信息方面，政府沒有發揮較好的作用，目前南海無居民海島有償使用制度尚未充分建立;在海島產業發展上，未見政府結合南海無居民海島的自身特色提供科學的產業政策，目前海島產業仍簡單且單一。

三、破解南海無居民海島開發利用困境的出路

針對上文提出的我國南海無居民海島在開發利用中的困境和原因分析，筆者以為應當從以下幾個方面入手破解南海無居民海島開發利用的困境。

(一)科學認識南海無居民海島開發利用的意義及其特殊要求

1．南海無居民海島開發利用的意義

如前所述，南海無居民海島具有重要的經濟價值，對南海無居民海島有效開發利用，構建科學的開發利用制度和管理、市場服務體系，實現南海無居民海島資源的合理、高效配置，對促進沿南海各省、自治區的經濟發展和壯大我國海洋經濟具有重大的經濟意義。南海無居民海島開發利用和管理關系到重大海洋經濟利益的同時也與南海主權問題密不可分。2009年以來，南海問題持續升溫，南海周邊主權爭端國競相爭奪南海油氣和其他海洋資源，有關國家之間圍繞島嶼主權歸屬和海域劃界問題所展開的交鋒日趨激烈［11］。越南目前占領了南沙29 個島礁、菲律賓占領7 個，直接原因在于對南海一些無居民海島，我國長期缺乏有效的利用和管理，使周邊爭端國有機可乘，不斷強化實質性的占領，嚴重損害了我國的主權。應當認識到，無居民海島的開發與維權和保護并不矛盾，而是相輔相成，當面對嚴峻復雜的南海主權爭議的形勢，應當建立起以開發促維權，以開發促保護的戰略新觀念，對南海無居民海島進行有序開發利用和實際管控，將有助于我國實現守邊護防、彰顯主權的目的。因此，在實現主權、國防、軍事等功能的基礎上，促進南海無居民海島的合理開發利用具有深遠的戰略意義。2012年黨的十八大報告中明確提出“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”⑩參見《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》(胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告)第八部分。。因此，對南海可利用無居民海島進行開發利用既是建設海洋強國的需要，也是實施我國海洋戰略的重要環節。

2．南海無居民海島開發利用的特殊要求

首先，南海無居民海島開發利用不能以經濟利益最大化為基點。值得注意的是，在對南海無居民海島開發利用的過程中，不能僅將南海無居民海島視為國家所有和開發利用者享有利益的財產，其不僅能產生經濟效益，還具有生態、國防安全、科研等公益價值，特別是對一些特殊用途的無居民海島，經濟價值次于公益價值。即使對于經營性開發利用無居民海島，也不能唯經濟效益獨取，在使用權的確定上也應當突出公益與限制性并加強管理和控制［12］。生態的脆弱和地理空間的相對封閉，也使得南海無居民海島沒有追求最大經濟利益的客觀條件。整體性的資源開發更要注重結構合理，無居民海島有著土地、礦產等眾多資源要素，無居民海島的整體利用不是對島上每一種資源要素不論主次的全部加以利用、分別管理，而應在整體保護基礎上的重點利用、整體管理。

其次，需要政府積極參與市場培育。無居民海島的利用正成為海洋經濟的熱點，市場潛力巨大，然而它在快速發展的同時存在著利用者對海島保護不力造成生態破壞、市場潛力大而實際規模小、經濟單一(基本上是漁業)等問題。由于海島基礎條件落后與法律規制發展緩慢等原因，一方面，豐富的資源優勢得不到合理利用和有效配置，無法轉化為商品，制約了資源配置效率;另一方面，公共利益色彩也在一定程度上扼殺了資源市場的發展。因此，無居民海島的利用與管理需要政府積極參與市場培育。

(二)完善立法，明確無居民海島使用權的客體和性質

我國應當制定無居民海島方面的專門立法，提高立法的位階，沿南海各省區也應當積極制定有關無居民海島利用和管理的綜合性法規，以保障法律適用的統一性和確定性。無居民海島的專門立法主要應包括無居民海島開發利用、管理和保護的基本原則，無居民海島規劃，無居民海島資源開發利用，無居民海島的保護，無居民海島資源配置、監督檢查及法律責任等內容，具體條文設計中，應當明確無居民海島使用權的申請主體、權利的取得方式、權利客體、權利性質、權利內容、權利期限及其限制等。

對無居民海島使用權的客體和性質，學界有較為廣泛的探討，學者們大多認為無居民海島使用權是以整體無居民海島資源作為客體，這樣有利于無居民海島開發利用和生態環境的保護［13］。無居民海島使用權是一系列權利的集合，如取水權、島上土地使用權、海域使用權、林權和漁業權等，是一種非典型用益物權［14］。無居民海島使用權是一種新型獨立用益物權，應當通過無居民海島立法建立其物權制度規則［15］。筆者認為，應當將無居民海島使用權物權化，其客體為整個無居民海島。首先，無居民海島從物的屬性來說屬于事實上的集合物。無居民海島的資源構成因素包括淡水資源(有的無居民海島具有淡水資源)、土地資源、生物資源、礦產資源等，所有這些資源要素共同構成了無居民海島自然資源，其不能視同于土地、海域等，應當具有獨立性;無居民海島位置固定，具有特定性這一法律上物的屬性。民法學者歸納集合物作為物權客體的原則為:具有相當程度之特定性與獨立性;適當之公示方法;交易上之實益即非常需求［16］。無居民海島作為一個整體能滿足此要求。其次，目前，相關行政規范性文件已經確立了無居民海島有償使用、登記制度，為無居民海島使用權的物權規范化奠定了立法基礎。實踐中，已有相關無居民海島開發主體取得無居民海島使用權證書為物權化提供了經驗支撐［17］。因此，應當通過提高無居民海島立法的位階，滿足物權法定原則的要求將無居民海島使用權用益物權化，明確其物權性質。物權具有絕對性和排他性，排斥他人非法干涉，對無居民海島使用權人而言，明確無居民海島使用權的用益物權性質可以使得權利更穩定，權利的預期更明確，投入資金更放心。用益物權作為一項限定物權，對所有權加以限制，所有權人不得隨意變更權利內容，不得在同一物上設立內容不相容的兩項物權，政府代表國家行使無居民海島所有權的時候，應當做到尊重他人的物權，不與民爭利。同時，通過對經營性無居民海島實行有償使用制度以實現所有權人和他物權人的利益平衡。

(三)加強南海無居民海島開發利用的政府扶持力度

南海無居民海島資源的開發利用不僅于沿南海各省區經濟建設有益，更有助于國家在南海主權的實現與維護。南海無居民海島資源的開發利用活動，需要各級政府，特別是中央與省級政府加大扶持力度以保證在維護國家主權的前提下實現無居民海島開發的經濟效益與社會效益。

1．加強南海無居民海島基礎設施建設

南海無居民海島基礎設施是進駐海島的單位和個人開展資源開發利用活動的物質基礎，是政府維護南海主權權益、實施無居民海島管理的物質保障。當前，在南海無居民海島資源在尚未有序利用情形下，建設設施建設應以吸引投資、培育市場為主要目標。

(1)完善南海無居民海島基礎設施的主體

明確各級政府是完善南海無居民海島基礎設施的唯一主體。從經濟學角度講，由于基礎設施的公共屬性，即在消費中既無排他性又無競爭性，也就是說，不能阻止人們使用一種公共物品，而且，一個人享用一種公共物品并不減少另一個人對他的使用［18］;公共物品還具有效用的不可分性，既不能將其分割為若干部分分別歸屬，也不能按照誰付款誰受益的原則而限定使用者，其效用的分享、收益與消費為整個社會成員共享，所以，如果由市場提供必然導致效率低下，在無居民海島開發的初期，基礎設施的提供必須由政府完成。從政府職能角度出發，建設基礎設施以保障社會經濟生活正常運轉是政府公共事務管理和服務職能的具體體現［19］64－65。當然，為確保基礎設施建設富有效率。可在政府主導基礎上靈活運用市場機制。但具體到南海無居民海島，特別是邊遠無居民海島，這種輔助性的市場機制也是不適合的。因為南海無居民海島的開發利用在實現資源經濟利益外，更重要的是維護南海主權、實現領土完整。運用市場機制可能會對海島國防安全、經濟安全等構成不確定的威脅。從這個意義上說，南海無居民海島基礎設施建設同時又是政府國防職能的具體內容。

(2)完善南海無居民海島基礎設施建設的對策

南海無居民海島開發在彰顯資源價值的同時也是維護國家利益的重要手段，其基礎設施建設需要各級政府加大政策扶持，在策略和具體措施上需要講求科學性和時效性。首先，南海無居民海島基礎設施建設的策略方面，近岸和邊遠無居民海島有別。邊遠無居民海島遠離大陸，受交通條件限制，海島利用的后勤保障極其不利。以海南省三沙市為例，從邊遠無居民海島資源開發效率角度出發，需要在西南中沙群島建設基礎設施完備的后勤補給基地，以保障海島的有序利用。后勤補給基地是邊遠無居民海島利用的物質保障，是無居民海島發展海島旅游業的休憩、娛樂設施場所，是漁業活動的產品中轉地和倉庫?據悉，為發展遠洋捕撈，海南將建西南中沙漁業補給基地，初步選址在西沙永興島。，是礦業開發的后方基地。因此，作為后勤補給基地的無居民海島應當具備相當于陸地的基建設施。同時，這樣的無居民海島由于生產活動相對集中，人流較大，應逐步向有居民海島轉變。一般性無居民海島的開發利用，系根據用島人的申請，在政府審批下從事生產經營活動。受海島地域狹小，生態環境脆弱等條件限制，單島的整體性開發模式較為單一，有的只適合進行漁業活動，有的適合發展海島觀光和旅游，有的適合礦業活動……因此，一般性海島應根據自身產業發展需要進行基礎設施建設，其規模應小于補給基地。其次，要完善南海無居民海島基礎設施建設的具體措施。南海無居民海島的開發不僅有益于南海各省區經濟發展，更有益于國防建設。鑒于此，筆者以為，要加大南海無居民海島建設資金投入力度，提高中央財政性建設資金用于海島建設的比例;國家在制定行業發展規劃和政策及安排專項資金時，要充分體現對南海無居民海島的支持;中央和地方要逐步加大對南海無居民海島交通、淡水、能源和通訊等基礎設施建設資金的投入;國家政策性銀行貸款、國際金融組織和外國政府優惠貸款，優先安排南海無居民海島建設項目。

2．加強南海無居民海島的旅游產業扶持

南海無居民海島發展旅游業同時具備政策和資源優勢，如前所述，政策方面，南海無居民海島首批開發名錄中，旅游娛樂用島占大部分，資源方面，南海無居民海島數量眾多且分布廣泛、海洋性氣候突出、地貌類型多樣，適合發展旅游業。在這雙重優勢下，更需要政府加強對海島旅游的產業扶持，突出海島特色產業，促進海島經濟的發展。

(1)編制南海無居民海島旅游發展規劃，發展特色旅游

如前所述，國家和省級政府編制海島規劃，發布可開發利用的旅游型海島名錄，沿南海縣級人民政府也組織編制可利用無居民海島的保護與利用規劃。目前尚未見就某一個產業制定海島規劃。南海無居民海島由于特殊的戰略地位，結合海南國際旅游島建設背景，加強旅游產業的扶持必須制定專門的南海無居民海島旅游發展規劃，以保障南海特色旅游的健康發展。南海無居民海島旅游發展規劃必須以海島保護規劃為基礎，堅持高標準，嚴要求，合理布局，提升海島旅游層次，依據資源優勢，減少重復建設，創建一批有規模且有特色的無居民海島或島群旅游區，確保無居民海島旅游開發有章可循，和諧發展。

(2)加強南海無居民海島旅游資源開發國際合作

當前南海無居民海島旅游開發的障礙不僅來自經濟方面，還包括政治方面，容易與周邊國家掀起主權爭議從而影響投資及游客的安全。在我國致力于開發南海旅游發展無居民島嶼旅游時，遭到了越南、菲律賓等國的抗議?越南外交部2010年1月5日譴責中國在西沙群島上發展旅游業計劃是“侵犯了越南主權”。菲律賓軍方則在2008年就表示將協助游客前往與我國存在主權爭議的中業島觀光，享受白色的沙灘和清澈的海水。。其實旅游開發與那些單純依靠消耗資源的營利方式存在一個重要的區別:不是以資源的消耗為基礎，其營利水平的高低還有賴于游客的規模及其消費水平。旅游區到訪的游客越多，消費水平越高，那么所獲的利潤就會更多。中國龐大的游客資源及其逐漸提高的消費水平，使得中國游客本身成為世界許多國家爭先恐后爭奪的資源。南海周邊國家如果愿意拋開主權爭議，與中國在無居民海島旅游方面進行合作，將會給他們帶來巨大的經濟效益。同時各國人民和平友愛地交流與合作，將大大改善南海的緊張局勢，利于各個國家國內的穩定與繁榮。

3．政府提供財稅優惠政策

南海無居民海島的開發利用需要政府提供財稅優惠，以鼓勵南海無居民海島旅游、漁業等符合海島生態環境保護要求的產業發展。經濟學理論認為，市場機制對外部效應的糾正失靈時，政府應該充分發揮作用，積極干預，減少效率損失，實現資源的有效配置，稅收減免和財政補貼是鼓勵正外部效應的重要措施［19］203。在堅持保護優先、有序利用的前提下，開發利用南海無居民海島在獲取經濟利益的同時也有利于國家主權權益的實現，整體上是具有正外部性的。因此，向南海無居民海島的開發利用提供財稅優惠是有理論基礎的。具體而言，財稅優惠包括稅收減免和財政補貼兩個方面。稅收減免主要指政府對于具有正外部效應的生產者給予一定的稅收優惠，例如，對旅游、漁業、交通、通訊、淡水能源及其他符合海島生態環境保護要求的企業，可以降低增值稅和企業所得稅稅率。財政補貼主要指在存在正外部效應情況下，為了擴大實際產品的供給或消費量，政府可以向企業或個人提供一定的財政補貼，例如為鼓勵人們進行海島開發而進行財政補貼;為有利于海島利用的海水凈化技術的提高而進行的科技補貼，等等。

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