美國軍艦進入南沙島礁領海的可能影響及應對策略

金永明

(上海社會科學院 法學研究所，上海200020)

最近一段時間以來，針對南海問題的爭議再起，引發國際社會的極大關注。例如，2015年5月12日，《華爾街日報》報道了美國國防部將派遣軍艦軍機進入南沙島礁領海領空的信息，以確保所謂在南海的航行和飛越自由。5月20日，美國常務副國務卿布林肯在印尼雅加達出席會議時稱，中國在南海填海造地等行為將引發地區局勢緊張、不穩定甚至沖突。5月20日，美國P－8A 偵察機飛越中國正在建設的南海島礁上空，遭到中國海軍8 次警告［1－3］。對此，美國助理國務卿拉塞爾5月21日表示，美軍的偵察行動“完全恰當”，并將繼續在南海行使航行自由的權利［4］。5月30日，美國國防部長阿什頓·卡特在第14 屆香格里拉對話會上發表題為《美國與亞太安全面臨的挑戰》的演講，指責中方填海造地規模和速度史無前例，超過其他聲索國總和;中國在南海的行動與國際準則和規范不“合拍”，美方對南海島礁軍事化前景及可能帶來的誤判和沖突風險深感憂慮，并呼吁各方立即停止“填海造地”。對此中國外交部作出強力回音，指出美方無視歷史、法理與事實，對中國在南海早已形成的主權和權益說三道四，挑撥離間，并對中方正常合理的島礁建設活動進行指責，中方對此堅決反對［5］。這一系列的言論和行為表明美國進一步介入南海問題，并有改變原先針對南海問題立場的趨勢，將影響中國在南海的外交、主權、安全等問題，因此，分析其危害性及可能影響，并闡述中國在南沙島礁的加固行為的合理性和合法性，就特別重要。

不可否認，美國軍艦軍機進入南沙島礁領海領空的言行，起源于中國自2014年以來在南沙島礁的擴建和加固行為。這種行為不僅受到七國外長在2015年4月15日通過的《海洋安全保障七國外長宣言》的關注，也被第26 屆東盟峰會通過的主席聲明(2015年4月27日)所言及。他們認為，中國單方面在南沙島礁的加固及擴建行為，將影響南海區域的安全與穩定，并危及南海的航行和飛越自由，所以是影響南海安全的重要關注事態［6］①第26 屆東盟峰會主席聲明內容，參見Chinaman’s Statement of the 26th Asean Summit Kuala Lumpur ＆ Langkawi，27 April 2015，“Our People，Our Community，Our Vision”，paras． 59－62．。現以存在爭議的軍艦進入領海為例，闡述中國在南沙島礁加固行為的法律依據，以維護和確保中國在南海尤其在南沙的海洋權益(主權和主權權利及管轄權)。

一、美國軍艦進入南沙島礁領海的可能影響

如果美國軍艦沒有經過中國政府的事先同意就進入南海島礁領海，不僅違反中國法律，并將嚴重影響中國在南海的主權和安全利益，引起中美在外交、安全等領域上的嚴重對立，進一步加深中美兩國在南海尤其在南沙周邊海域針對航行自由的對立及風險，并影響區域安全和海洋秩序。

一般認為，美國在航行自由上的政策起源于《杜魯門公告》(1945年9月28日)②關于《杜魯門公告》內容，參見北京大學法律系國際法教研室編:《海洋法資料匯編》，人民出版社1974年版，第386－387 頁。。《杜魯門公告》指出，大陸架上的水域作為公海的性質以及公海自由和無礙航行的權利不受任何影響。而在南海航行自由上的政策主要體現在1995年5月10日美國政府發表的“關于南沙群島和南中國海的政策聲明”，2012年8月3日美國政府“關于南海問題的聲明”，以及2014年12月5日美國國務院發表的《海洋界限:中國在南海的海洋主張》等文件中③《關于南沙群島和南中國海的政策聲明》內容，參見吳士存主編:《南海問題文獻匯編》，海南出版社2001年版，第377－378 頁;美國南海問題聲明內容，參見http://www．state．gov/r/pa/prs/ps/2012/08/196022．htm，2012年8月8日訪問;美國《海洋界限:中國在南中國海的海洋主張》內容，參見http://www．state．gov/e/oes/ocns/opa/c16065．htm，2015年1月8日訪問。。從這些文件內容可以看出，美國高度關注在南海的航行自由，并認為確保南海航行自由是美國的核心利益。所以，美國在南海航行自由方面采取了強硬的立場和行為。

眾所周知，中美兩國已在專屬經濟區內的軍事活動問題(軍事測量活動，諜報/抵近偵察活動，聯合軍事演習)上存在嚴重的對立和分歧［7］。這是由于《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)并未對“軍事活動”作出明確的規范造成的對立結果。所以，即使從海洋和平利用、海洋科學研究的角度進行分析，也存在不同的理解和認識，進而在國家實踐中出現不同甚至對立的做法④例如，《公約》第88 條規定，公海應只用于和平目的。《公約》第58 條第2 款規定，第88 條至第115 條以及其他國際法有關規則，只要與本部分(專屬經濟區)不相抵觸均適用于專屬經濟區。《公約》第246 條第2 款規定，在專屬經濟區內和大陸架上進行海洋科學研究，應經沿海國同意。。其爭議焦點為在專屬經濟區內的軍事活動是否需要沿海國的事先同意還是可以自由使用的對立。鑒于軍事活動問題的高度敏感性、安全性和現實性，所以，只有在《公約》第58 條第3 款，并結合《公約》第59 條(解決專屬經濟區內權利和管轄權歸屬的沖突，即剩余性權利歸屬的原則性規定)的原則精神和立法宗旨，根據特定活動的狀況加以判斷⑤《公約》第58 條第3 款規定，各國在專屬經濟區內根據本公約行使其權利和履行其義務時，應適當顧及沿海國的權利和義務，并應遵守沿海國按照本公約的規定和其他國際法規則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規章。《公約》第59 條規定，在本公約未將在專屬經濟區內的權利或管轄權歸屬于沿海國或其他國家而沿海國和任何其他一國或數國之間的利益發生沖突的情形下，這種沖突應在公平的基礎上參照一切有關情況，考慮到所涉利益分別對有關各方和整個國際社會的重要性，加以解決。。

盡管美國不是《公約》成員國，但專屬經濟區制度已成為習慣國際法，得到各國實踐的確認，所以，美國也應遵守《公約》的專屬經濟區制度。即使如此，如上所述，在《公約》的框架內是無法解決中美兩國之間存在的軍事活動問題爭議的。所以，只能通過雙邊對話協商解決，以增加理解和互信，特別應遵守兩國軍事部門于2014年10 ～11月締結的《重大軍事行動相互通報機制》和《海空相遇安全行為準則》，以規范兩國軍事部門海空安全行為，確保專屬經濟區內軍事活動有序，進而共同維護海洋的航行自由和安全。

現今，如果美國的軍艦自由進入中國南沙島礁領海航行，則將產生新的針對領海的無害通過制度的挑戰和對立。換言之，中美兩國之間在海洋問題上的對立和分歧有擴大化的趨勢，進而使南海問題爭議解決更為復雜和困難，中國面臨的挑戰變得更為艱巨。同時，對中美關系包括兩軍關系也將帶來負面的影響，進而損害中美合作領域進程。

二、他國軍艦進入沿海國領海的“無害通過”制度內涵及爭議焦點

《公約》承襲1958年4月29日通過的《領海與毗連區公約》(第1 ～23 條)制定了領海的無害通過制度(第2 ～32 條)。對于《公約》與包括《領海與毗連區公約》在內的“日內瓦海洋法公約”之間的關系問題，《公約》第311 條第1 款規定，在各締約國間，本公約應優于“日內瓦海洋法四公約”。

而依據《公約》第2 條和第3 條的規定，領海是指沿海國的主權及于其陸地領土及其內水以外鄰接的一帶海域;此項主權及于領海的上空及其海底和底土。而每一國家有權確定其領海的寬度，直至從按照本公約確定的基線量起不超過12 海里的界限為止。

《公約》的領海無害通過制度，是指在本公約的限制下，所有國家，不論沿海國或內陸國，其船舶均享有無害通過領海的權利⑥參見《公約》第17 條。。在此對他國軍艦通過領海的限制或要求主要體現在以下方面:

第一，通過的無害性及連續性。《公約》第19 條第1 款規定，通過只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全，就是無害的。這里的通過是指穿過領海但不進入內水或停靠內水以外的泊船處或港口設施;或駛往或駛出內水或停靠這種泊船處或港口設施。同時，這種通過必須是連續的，即通過應繼續不停和迅速進行。尤其是在領海內，潛水艇和其他潛水器，須在海面上航行并展示其旗幟⑦參見《公約》第20 條。。

第二，通過的規范性和責任。他國軍艦在通過沿海國的領海時，應遵守沿海國關于無害通過(innocent passage)的法律和規章，包括對航行安全及海上交通管理;保護助航設備和設施及其他設施或設備;保護電纜和管道;養護海洋生物資源;防止違犯沿海國的漁業法律和規章;保全沿海國的環境，并防止、減少和控制該環境受污染;海洋科學研究和水文測量;防止違犯沿海國的海關、財政、移民或衛生的法律和規章。同時，沿海國考慮到航行安全認為必要時，可要求行使無害通過其領海權利的外國船舶使用其為管制船舶通過而指定或規定的海道和分道通航制⑧參見《公約》第21 條，第22 條第1 款。。也就是說，領海無害通過制度賦予了沿海國采取必要的步驟以防止非無害通過的權利，即所謂沿海國的保護權，其理論依據就是確保沿海國的國防安全和良好秩序。對于任何軍艦不遵守沿海國關于通過領海的法律和規章，而且不顧沿海國向其提出遵守法律和規章的任何要求，沿海國可要求該軍艦立即離開領海;對于軍艦不遵守沿海國有關通過領海的法律和規章或不遵守本公約的規定或其他國際法規則，而使沿海國遭受的任何損失或損害，船旗國應負國際責任⑨參見《公約》第30 條，第31 條。。

可見，沿海國對于發現在自國的領海有非無害的航行活動，則可要求其停止;如果其依然不停止活動，則具有可要求其離開領海的權利。但一般認為，軍艦在領海內無害通過的爭議焦點在于其是否需要得到沿海國的事先同意或通知該國，還是可以自由使用的對立和分歧。這是由于《公約》第17 條(無害通過權)的模糊性和第19 條(無害通過的意義)規定僅作出列舉性的有害活動造成的，即《公約》第17 條僅規定了所有船舶均享有無害通過領海的權利;《公約》第19 條沒有直接對“無害”作出明確定義，而只對有害活動作出了列舉性的規定，從而出現分歧及對立的國家實踐。這也是在第三次聯合國海洋法會議(1973—1982年)期間各國無法對領海無害通過制度達成一致而采取折中并妥協的結果。

在針對國際條約解釋存在意見不一并無法妥協的情形下，則只能參照國家實踐。而從各國在簽署、批準《公約》時的聲明，以及聯合國法務局海洋法部提供的各國領海法資料可以看出，海洋大國多強調自由使用論，而發展中國家則多采取事先同意論［8，9］。

對于中國來說，《中國領海及毗連區法》(1992年2月25日)第6 條第2 款規定，外國軍用船舶進入中國領海，須經中國政府批準;第10 條規定，外國軍用船舶在通過中國領海時，違反中國法律、法規的，中國有關主管機關有權令其立即離開領海，對所造成的損失或者損害，船旗國應當負有國際責任。我國在1996年5月15日通過批準《公約》的決定時，就作出了以下聲明，即中國重申:《公約》有關領海內無害通過的規定，不妨礙沿海國按其法律規章要求外國軍艦通過領海必須事先得到該國許可或通知該國的權利［10］。這些內容均體現了《公約》的原則和精神，是國家保護領海權的意志體現，應該被他國尊重和遵守。

三、中國在南沙島礁加固和擴建行為的合理合法性分析

美國對中國在南沙群島大量填海造陸并于其上建設機場跑道表示嚴重關切。美國認為填海造陸并不能擴大領土主權，挖掘海床嚴重威脅了生態環境，違反了《南海各方行為宣言》，中國基于海洋法主張領土主權的言論十分模糊。那么，美國的這種看法是否合理呢?中國在南沙島礁的行為是否合法呢?

首先，在南海的島礁建設行為并不限于中國，美國對其他國家在南海諸島的建設行為從未表示關切和異議，也無批評他國違反《南海各方行為宣言》的先例，所以，美國上述言行采取了雙重標準，很難被中國所接受。

其次，中國在南沙島礁的加固和擴建行為，只是為了維護自己國家的海洋權益，包括保護基點、改善設施和環境、為提供公共產品創造條件等，根本不存在擴大領土主權之要求，也無威脅生態環境之行為［11］。其是屬于中國主權范圍內的事項，根本不容他國質疑。但為了讓國際社會理解和認識中國在南沙行為的意圖和目的，顯然有闡述和說明之必要⑩近期，中國針對南沙島礁加固和擴建行為的立場內容，主要為:王毅闡述對南海局勢的看法(2015年5月16日)，http://www． fmprc．gov．cn/mfa_chn/wjdt_611265/wjbxw_611271/t1264408．shtml，2015年5月18日訪問;外交部發言人華春瑩就美國國防部長卡特在香格里拉對話會上涉南海問題有關言論答記者問(2015年5月30日)，http://www． fmprc． gov． cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1268772． shtml，2015年5月31日訪問。。

再次，中國對南沙島礁擁有主權的言論十分清晰。最清晰的表述出現在中國政府于2009年5月7日向聯合國秘書長提交的照會中。其指出，“中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權，并對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權”［12］。筆者認為，這里的“附近海域”主要指領海;“相關海域”主要指基于歷史性權利下的海域和《公約》下的海域。此主張也得到中國政府于2011年4月14日向聯合國秘書長提交的補充照會的確認。其指出:“按照《公約》，1992年《中國領海及毗連區法》和1998年《中國專屬經濟區和大陸架法》有關規定，中國南沙群島擁有領海、專屬經濟區和大陸架”［13］。

最后，應該指出的是，美國軍艦試圖進入南沙島礁領海范圍航行的目的，是為了否定中國依填海造陸的島礁主張的領海，否定領土主權進而否定相關海域的存在。在此，從理論層面看，存在《公約》的島嶼制度和中國對南沙島礁的主權依據問題。

第一，《公約》的島嶼制度。關于島嶼制度的內容規定在《公約》的第121 條?《公約》第121 條第1 款規定，島嶼是四面環水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域;第2 款規定，除第3 款另有規定外，島嶼的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架應按照本公約適用于其他陸地領土的規定加以確定;第3 款規定，不能維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁，不應有專屬經濟區或大陸架。。而從島嶼制度的條款結構和立法宗旨看，《公約》第121 條第1 款至第3 款都是關于島嶼制度的規定。所以，應全面地理解，而不可割裂它們之間的關系。但不可否認的是，即使是無法維持人類居住或其本身的經濟生活的巖礁也可主張領海［14］。

第二，中國對南沙島礁擁有主權的依據與國家實踐。中國對包括南沙島礁在內的南海諸島擁有主權的最重要的證據為:中國政府經過調查和勘探后，多次為南海諸島予以命名并在地圖上加以標注。代表性成果為:中華民國政府內政部于1947年12月1日正式公布的《南海諸島新舊名稱對照表》，共計159 個小島或礁嶼;1948年2月內政部正式對外出版注明所有島礁名稱的《南海諸島位置圖》，在其內正式劃有一條U 形斷續線，將東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島均包括在內，并將最南端的曾母暗沙明確標出，位于北緯4 度左右［15］。此南海斷續線不僅與陸域國界相連，也是陸域國界在海上的延伸，同時，這種南海斷續線的劃法也符合當時國際地圖上對海疆國界線的通用做法［16］。換言之，中國南海斷續線完全符合當時的國際法和國家實踐，且未遭到其他國家的反對。所以，中國對南海諸島擁有無可爭辯的主權。

新中國成立后，也繼承了此南海斷續線，并在法律上加以確認。例如，《中國政府關于領海的聲明》(1958年9月4日)第1 條規定:中國政府宣布中國的領海寬度為12 海里;此規定適用于中國的一切領土，包括中國大陸及其沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼。《中國領海及毗連區法》(1992年2月25日)第2 條第2 款規定:中國的陸地領土包括中國大陸及其沿海島嶼、臺灣及其包括釣魚島在內的附屬島嶼、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中國的島嶼。

在此應特別指出的是，關于海洋領土尤其是島嶼歸屬問題，應依據一般的國際法，而不是依據《公約》。因為《公約》前言指出:“本公約締約各國認識到有需要通過本公約，在妥為顧及所有國家主權的情形下，為海洋建立一種法律秩序……;同時，確認本公約未予規定的事項，應繼續以一般國際法的規則和原則為準據。”所以，在相關國家之間不存在依據同樣的程序解決領土爭議的選擇性聲明，也不存在仲裁協議或不存在同意提交國際海洋法法庭管轄的協定或存在排除性書面聲明時，則南沙領土爭議問題只能通過相關國家之間的政治方法或外交方法解決?參見《國際法院規約》第36 條，《國際海洋法法庭規約》第21 條，《公約》第298 條。。這也正是我國堅持利用政治方法或外交方法解決南沙島礁領土爭議問題之本質。

但不可否認的是，中國在南沙群島遇到的難題之一為:如何對擁有主權的南沙群島的礁、沙灘、洲及暗礁等領土主張海域。即為確保中國在南海尤其在南沙群島的領土主權，能否在南沙群島以直線基線劃出兩三塊群島水域，實施群島水域制度，以獲取更多的海域面積，則是中國面臨的挑戰?關于《公約》群島國及群島水域制度內容，參見《公約》第46 ～54 條。。因為根據《公約》的群島水域制度尤其是從第47 條第1 款的規定來看，似乎排除了不屬于“群島國”的“洋中群島”適用直線基線或群島基線的可能性。但在法律中存在對于相同的客體應適用相同標準的法律制度的理論，即無論它們是“群島國”的“洋中群島”還是非群島國的“洋中群島”，均應適用相同的法律制度，因為它們均是構成國家領土不可分割的一部分，其政治、經濟、安全等方面的地位及作用是相同的。同時，《公約》中也沒有對非群島國的“洋中群島”的基線劃定作出明確規定。而在國際社會有眾多國家將許多非群島國的“洋中群島”依“群島原則”劃定水域的情形［17］。

從國家實踐看，中國在1996年5月15日通過的《中國政府關于中國領海基線的聲明》中，宣布了中國西沙群島的直線基線，所以，為我國繼續在南沙群島利用直線基線宣布其基線提供了基礎?例如，《公約》第7 條第4 款規定，除在低潮高地上筑有永久高于海平面的燈塔或類似設施，或以這種高地作為劃定基線的起迄點已獲得國際一般承認者外，直線基線的劃定不應以低潮高地為起迄點。。為此，只要我國持續努力和堅持，在南沙群島的部分礁、沙灘、洲及暗礁等采用直線基線劃定有限區域的群島水域是可行的。但在依據群島國制度劃定的群島水域內所有國家的船舶均享有通過群島水域的無害通過權。同時，如為保護國家安全所必要，群島國可在對外國船舶之間在形式上或事實上不加歧視的條件下，暫時停止外國船舶在其群島水域內的無害通過;這種停止僅應在正式公布后發生效力。此外，群島國可指定適當的海道和其上的空中航道，以便外國船舶和飛機繼續不停和迅速通過或飛越其群島水域和鄰接的領海;而所有船舶和飛機均享有在這種海道和空中航道內的群島海道通過權。所謂的群島海道通過是指按照本公約規定，專為在公海或專屬經濟區的一部分和公海或專屬經濟區的另一部分之間繼續不停、迅速和無障礙地過境的目的，行使正常方式的航行和飛越的權利?參見《公約》第52 條，第53 條第1 ～3 款。。

四、中國應對美國軍艦進入南沙島礁領海航行的對策建議

中國在南沙島礁的擴建和加固行為，并不會因他國的反對而停止，因為這是主權范圍內的事項。但為避免他國引起誤解和誤判，加強與這些國家之間的溝通和協調，消除因菲律賓提交南海仲裁案帶來的負面影響，增進互信，包括共同遵守和規范相關的海空行為和制度，則是必不可少的［18］。為此，中國應對美國軍艦進入南沙島礁領海航行的具體對策建議，主要體現在以下層面:

(一)在雙邊層面

中國應加強與美國的溝通和協調，特別應遵守中美兩國軍事部門已經締結的相關制度(例如，《重大軍事行動相互通報機制》，《海空相遇安全行為準則》等)，包括通過兩國軍事部門的軍艦和軍機的演練和演習，以增進理解和互信，避免誤解和誤判?中國國務院新聞辦:《中國的軍事戰略》(2015年5月)白皮書指出，構建與中美新型大國關系相適應的新型軍事關系，加強防務領域對話、交流和合作，完善重大軍事行動相互通報信任措施機制和海空相遇安全行為準則，增進互信、防范風險、管控危機。http://news．mod．gov．cn/headlines/2015－05/26/content_4586693．htm，2015年5月26日訪問。。對于中美兩國在軍事活動問題上的對立和分歧，可在《專屬經濟區水域航行與上空飛越的行動指針》(2005年9月)，《亞太專屬經濟區內互信和安全構筑原則》(2013年10月)的基礎上，為共同制定和完善其制度做出努力。同時，對于領海內的軍艦無害通過制度，也可加強溝通和協調，以進一步完善《公約》規范的領海無害通過制度。換言之，中美應以雙邊層面存在的對話和協商機制的互動為基礎，為進一步修正和完善《公約》的專屬經濟區內的軍事活動制度和領海內的軍艦無害通過制度做出貢獻。

(二)在區域層面

中國也應加強與東盟國家之間的合作與交流活動，包括聯合舉行海上搜救演習、自然災害預防和控制、海洋環境監測、打擊海盜行為等領域的合作，即加強在海洋低敏感領域的合作進程，以共同維護南海的和平與安全。尤其應規范各國的行為與行動，使其符合包括《南海各方行為宣言》在內的國際法的原則和制度［19］。為此，特別應就制定“南海行為準則”舉行密集的磋商和談判，以共同推進維護南海穩定的成果和業績，以證實中國和東盟國家通過自身努力可以確保南海的和平與穩定。在此應強調指出的是，即使中國與東盟國家經過努力，締結了“南海行為準則”，但“南海行為準則”只能對解決南沙領土爭議問題作出原則性的規定，南沙領土爭議問題仍應通過相關國家之間的政治方法或外交方法解決。但“南海行為準則”的制定和實施，對于進一步規范各國在南海的行為則是有重要意義的，也體現各國具有繼續穩定南海的意愿，這是值得肯定的。

(三)在國內層面

不可否認，中國在南沙島礁的擴建與加固行為的目的，具有多重性。其不僅是為了改善基礎設施環境和條件，為提供公共產品創造條件，也有加強對南沙領土和海域控制的意愿，以及以實質性地運用自主開發推動合作開發、共同開發進程含義，所以，中國并不會因他國的強烈反對而停止相關行為與活動。但為切實維護中國在南海尤其在南沙的主權、主權權利和管轄權，體現中國的誠意和責任，在持續加強溝通和協調的基礎上，進一步明確和完善國內的海洋政策與法律制度就顯得特別緊要。

第一，進一步明確中國南海斷續線的性質及線內水域的法律地位。不容置疑，中國南海斷續線的維護和鞏固，是中國在南海主張和確保主權、主權權利和管轄權的合法基礎，絕對不能放棄。在國際社會，針對南海斷續線的性質存在不同的觀點和學說，主要為歷史性水域說，歷史性權利說，海上疆域(疆界)線說和島嶼歸屬線說。它們的共同之處為中國對南海斷續線內的所有島、礁、沙、灘等領土擁有主權，對南海諸島附近海域也擁有主權;它們的不同之處在于對南海斷續線內水域的法律地位存在差異［15］。而綜合分析看，包括依據國際法(時際法)［20］和國家實踐，以及中國向聯合國秘書長提交的照會內容，中國南海斷續線主要有如下功能:領土主權功能;海域劃界起始工作線功能(因為其基本處于中間的位置);在某些領域具有優先的管轄權功能(基于歷史性權利下的功能)［21］。所以，中國南海斷續線的性質可界定為島嶼歸屬及資源管轄線。相應地線內水域存在兩種類型:作為《公約》成員國，基于《公約》制度下的海域(如領海、毗連區、專屬經濟區等);以及基于歷史性權利下的海域。換言之，在南海斷續線內的水域不符合《公約》制度下的海域(剩余海域)，可依據歷史性權利主張海域，即基于歷史性權利下的特殊海域，這兩種類型的海域可并行存在，并不矛盾。而在這些歷史性海域，中國在某些事項上具有優先的管轄權，例如，對海洋各種資源進行管理、養護、勘探和開發之優先權利;保護與保全海洋環境之優先權利;海洋科學研究之優先權利;航海、航空交通管制的權利，甚至有權管制周邊國家相關航行活動等［15］。

第二，在擴建和加固行為結束后應盡快地提供公共產品并予以維持。眾所周知，南海尤其是南沙周邊海域是國際商品和貨物的重要通道，相應地遇到的風險和困難也眾多，所以，為體現和承擔中國的責任和意愿，應在結束擴建和加固南沙島礁行為后，盡力為諸如導航、氣象預報、搜救、環境監測等方面提供公共產品并加以管理，以消除外界對中國的誤解，并為增進理解和互信服務。

第三，加強對南沙周邊海域的巡航執法活動。由于中國在南沙島礁的填海造地活動，給其他國家在其周邊海域的行為帶來了口實，所以，我國應繼續維持在南沙周邊海域的巡航執法活動，原則上可采取對等的措施，包括警告、驅趕、跟蹤監視等，目的是讓其盡快離開我國管轄的海空領域，確保國家海空安全利益。

第四，適時公布中國部分南沙島礁的領海基線。在內因、外因無法徹底消解的現今，包括無法在兩岸就海洋問題合作上達成默契和理解的背景下，中國可根據南沙情勢的發展，有必要適時地公布中國部分南沙島礁的領海基線，為管轄海域提供法律基礎。如果外因，包括以美國為首的國家采取單獨或聯合巡邏南海以及軍艦軍機不聽中國武裝部隊的勸告擅自進入領海領空的情形下，則我國可公布南沙部分防空識別區，以體現國家維護南海主權和海洋權益的意志和決心，堅定地維護國家主權、安全和發展利益。中國這種做法不僅有法律基礎，而且有先例。例如，我國已于1996年5月15日在《中國政府關于中國領海基線的聲明》中不僅宣布了中國西沙群島的領海基線，同時還規定，中國政府將再行宣布中國其余領海基線。這為我國在南海的部分南沙島礁宣布領海直線基線提供了法律基礎和國家實踐依據［22］。

同時，為應對日本“國有化”釣魚島行為，作為法律措施之一，中國不僅于2012年9月10日公布了釣魚島及其附屬島嶼的領海基線，并且也于2013年11月23日公布了中國東海防空識別區及其航空器識別規則［23］?關于設立防空識別區的淵源、依據和國家實踐等內容，參見李居遷:《防空識別區:剩余權利原則對天空自由的限制》，載于《中國法學》2014年第2 期，第5－19 頁;劉偉民:《論防空識別區與國際法》，載于《國際法研究》2014年第3 期，第5－15 頁。。這為我國在南海的部分南沙島礁空域設定防空識別區構成了先例，可以接納和借鑒。

最后，特別應注意的是，我國為切實地維護國家領土主權和海洋權益，確保國家安全和發展利益，關鍵應進一步完善國家海洋體制機制，尤其應明確中央海洋權益領導小組及其辦公室、國家海洋委員會及其辦公室、國家海洋局及中國海警局的職權，而為綜合處理海洋事務，以及應對可能出現的危機和挑戰，作為保障措施，應加快制定實施綜合規范海洋事務的海洋基本法和中國海警局組織法，以提升應對海洋問題的效率，整合和提升海洋機構職權，規范海洋事務行為和發展防衛力量?例如，中國國務院新聞辦《中國的軍事戰略》(2015年5月)白皮書指出，海洋關系國家長治久安和可持續發展;必須突破重陸輕海的傳統思維，高度重視經略海洋、維護海權;建設與國家安全和發展利益相適應的現代海上軍事力量體系，維護國家主權和海洋權益，維護戰略通道和海外利益安全，參與海洋國際合作，為建設海洋強國提供戰略支撐。參見http://news．mod．gov．cn/headlines/2015－05/26/content_4586693．htm，2015年5月26日訪問。關于中國制定海洋基本法的必要性、基本原則及意義內容，參見金永明:《論中國制定海洋基本法的要義》，載于《上海法學研究》2012年第4 期，第50－54 頁。。

五、結束語

中國在南沙部分島礁的擴建和加固行為，導致了以美國為首的一些國家行為對中國維護海洋領土主權和海洋權益的極大挑戰，為此，中國應極力避免其擴大化的趨勢，包括對領海的無害通行制度的損害，為保護國家安全和發展利益，我國可采取預防性的對等措施予以應對，待條件成熟時，進一步完善關于南沙島礁的法律制度，以堅定地維護國家主權、安全和發展利益。同時，我國應持續地加強與其他國家的溝通和協調，包括增進與他國在海洋低敏感領域的合作進程，努力地提供公共產品并加強管理，消除誤解和誤判，以維護南海區域的安全與和平，共享海洋空間及資源利益，這是中國的應有姿態和國際社會的期盼，必須引起高度重視。

［1］2015年5月13日外交部發言人華春瑩主持例行記者會［EB/OL］． (2015－05－13)［2015－05－15］．http://www．fmprc．gov． cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1263610．shtml．

［2］2015年5月21日外交部發言人洪磊主持例行記者會［EB/OL］．(2015－05－21)［2015－05－22］．http://www．fmprc．gov．cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1265827．shtml．

［3］王毅闡述對南海局勢的看法［EB/OL］． (2015－05－16)［2015－05－18］． http://www． fmprc． gov． cn/mfa_chn/wjb_602314/wjbz_602318/xghds/t1264408．shtml．

［4］中方嚴正交涉美軍機抵近偵察［N］．東方早報，2015－05－26(A14)．

［5］外交部發言人華春瑩就美國國防部長卡特在香格里拉對話會上涉南海問題有關言論答記者問［EB/OL］．(2015－05－30)［2015－05－31］．http://www．fmprc．gov．cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1268772．shtml．

［6］2015年4月29日外交部發言人洪磊主持例行記者會［EB/OL］．(2015－04－29)［2015－04－30］．http://www．fmprc．gov．cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1259195．shtml．

［7］金永明． 中美專屬經濟區軍事活動爭議的海洋法剖析［J］． 太平洋學報，2011(11):74－81．

［8］田中則夫．聯合國海洋法公約的成果與課題——基于公約通過30 周年的時點［J］．國際法外交雜志，2013，112(2):18－20．

［9］趙建文．論“聯合國海洋法公約”締約國關于軍艦通過領海問題的解釋性聲明［J］．中國海洋法學評論，2005(2):1－17．

［10］國家海洋局政策法規辦公室． 中國海洋法法規選編［M］． 第三版．北京:海洋出版社，2001:3．

［11］2015年4月9日外交部發言人華春瑩主持例行記者會［EB/OL］．(2015－04－09)［2015－04－10］． http://www．fmprc．gov． cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1253375．shtml．

［12］中國政府于2009年5月7日向聯合國秘書長提交的照會［EB/OL］．［2015－04－10］．http://www．un．org/depts/los/clcs_new/submissions_files/vnm37_09/chn_2009re_vnm_c．pdf．

［13］中國政府于2011年4月14日向聯合國秘書長提交的補充照會［EB/OL］．［2015－04－10］．http://www．un．org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/vnm37_09/chn_2011_re_phl．pdf．

［14］金永明． 島嶼與巖礁的法律要件論析——以沖之鳥問題為研究視角［J］． 政治與法律，2010(12):99－106．

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［18］中國政府就菲律賓所提南海仲裁案發表管轄權問題立場文件解讀［EB/OL］．(2014－12－07)［2014－12－08］．http://www．gov． cn/xinwen/2014－12/07/content_2787666．htm．

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［20］王可菊． 時際法與領土的取得——基于解決領土爭端中的理論與實踐［J］． 太平洋學報，2012(5):21－24．

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［22］中國政府就釣魚島及其附屬島嶼領海基線發表聲明［EB/OL］．(2012－09－10)［2012－09－11］．http://www．gov．cn/jrzg/2012－09/10/content_2221140．htm．

［23］中華人民共和國政府關于劃設東海防空識別區的聲明［EB/OL］．(2013－11－23)［2013－11－24］．http://www．gov．cn/jrzg/2013－11/23/content_2533099．htm．