大視野：看國外公交如何“優先”

文 / 華東師范大學 郭健坤

大視野：看國外公交如何“優先”

文 / 華東師范大學 郭健坤

“公交優先”即公共交通優先發展，是國外發達城市普遍采取的一項長期戰略。優先發展公共交通，是解決我國城市交通擁堵、事故頻發、能源緊缺、環境污染等問題的有效途徑，已成為社會各界的共識。

城市公共交通堪比城市運行的大動脈，在城市的政治、經濟、文化和社會活動中起著橋梁紐帶的作用。相較于私人交通方式，城市公共交通具有價格低、容量大、空間占有率低、能耗低、污染小、安全性高等優勢，在城市運行的大動脈中，起著不可或缺的重要作用。

公交是何時開始“優先”的？

法國巴黎市政府于20世紀60年代初最先提出了“公交優先”的理念。二戰結束后，歐美各國的經濟逐漸復蘇，汽車工業尤其是小汽車工業得到了迅猛發展。一些汽車工業財團趁機向政府施壓，促使歐美各國普遍采取了大力鼓勵私人小汽車發展的政策，私家車數量隨之急劇增長，導致很多城市的交通幾近癱瘓，道路擁堵問題嚴重。

有數據顯示，70年代，法國的私家車數量竟達到每千人300多輛！這無疑給城市交通帶來了巨大的壓力。巴黎市政府便開始采取“公交優先”的戰略，制定了多項發展公共交通的政策，如加大公交補貼等，同時對私家車的發展進行合理限制，才使交通擁堵問題逐漸得以解決，改善了交通狀況和城市面貌。歐美各國紛紛效仿，借鑒法國公交優先的成功經驗，形成了豐富的內容。世界上主要發達國家和地區也經歷了像法國一樣從發展私人家庭汽車到優先發展公共交通的發展歷程。

“公交優先”的理念于80年代傳入我國，最初主要是學術界進行的研究和探討，而公交優先作為一項政策在我國真正被推行，不過十余年的時間。

2004年3月，原建設部下發《關于優先發展城市公共交通的意見》，提出了我國近期優先發展城市公共交通的主要任務、目標和相關意見。

同年6月，時任國務院總理的溫家寶作出重要批示：優先發展城市公共交通是符合中國實際的城市發展和交通發展的正確戰略思想。這標志著公共交通在我國城市交通建設中的優先地位得以確立。

2005年9月，國務院辦公廳轉發六部委《關于優先發展城市公共交通的意見》，要求各地各部門認真貫徹執行。2006年12月，四部委聯合印發《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》，進一步明確了城市公共交通的公益性質和促進其優先發展的相關經濟政策。

2011年3月，十一屆全國人大四次會議審議通過的“十二五”規劃綱要中對優先發展城市公共交通進行了重點闡述，使“公交優先”第一次上升為國家戰略。

2012年12月，國務院制定發布了《關于城市優先發展公共交通的指導意見》，這是有史以來關于“公交優先”的級別最高、指導性最強、保障措施最全面的綜合性政策文件。上述一系列文件的出臺，為促進公交優先提供了強有力的支持和保障。

國外發達城市：公交如何“優先” 巴黎模式

巴黎作為“公交優先”理念的發源地，公交系統十分發達，主要由市內地鐵、郊區地鐵（或稱郊區列車）和公共汽車組成，其中地鐵是最主要的公交工具。巴黎的“公交優先”首先體現在公共交通稅政策上，它規定凡是提供公交服務且職工數超過9人的企業，不管是國有還是私營，都要按工資總額的1.2%～2%上繳公共交通稅。巴黎交通管理委員會每月將收取的公共交通稅分配給公交企業，用于支付運營成本，是彌補企業虧損的重要來源。巴黎市政府不允許公益性質的公交企業以盈利為目的，要求企業每三年制定一次規劃，保證收支總體平衡，差額全部由財政補貼；并從2001年開始向公交企業派駐稅務人員進行經常性檢查，以確保財政補貼正常發揮作用。

此外，巴黎還對公交車道實行了專門“保護”。雖然多數街道狹窄，且80%為單行線，但在主要路段都設置了公交專用道，印有醒目的“BUS”字樣，不少單行車道甚至開辟“逆行公交車道”，配上專門的公交車通行信號燈，讓公共交通工具優先通行。為防止私家車搶占公交專用道，很多路段都建有隔離設施，形成封閉的車道；對在公交專用道上亂停亂放的車輛進行嚴厲處罰——罰款135歐元，遠高于普通違章停車罰款的35歐元。

倫敦模式

倫敦擁有世界上最龐大的城市公交系統之一，其保障“公交優先”的做法包括：在基礎設施建設方面，優化常規公交網絡，增加新的軌道交通線路，擴大公交覆蓋面，實現“無縫換乘”；改善原有車站的硬件條件，如安裝電梯、修建公廁、增設指示牌等；提高公交系統的信息化、智能化水平，通過設置電子屏幕和監控，實時提供車輛、路況信息，便于乘客及時了解，合理估算出行時間。

在票價方面，倫敦制定了一系列優惠的公交收費標準，實行票價一體化。根據乘客不同的出行需求，出售不同類型的票卡，既方便又實惠；高峰時段票價高，非高峰時段票價低，引導乘客分流，緩解交通擁堵；另外，殘疾人、老年人、青少年和兒童等特殊群體可享受全部或部分的免費或半價優惠，差額由政府進行補貼。在限制小汽車發展方面，實行交通擁堵收費政策，對在特定時間段進入市中心的社會車輛征收費用，以控制交通流量；與此相配套的另一個政策是“停車—換乘”計劃，即在城市外圍公交車站周邊修建大型停車場，免費或只收取少量停車費，鼓勵上下班開車的市民先把車停在停車場，然后乘公交進入市中心。

巴黎還對公交車道實行了專門“保護”。雖然多數街道狹窄，且80%為單行線，但在主要路段都設置了公交專用道，印有醒目的“BUS”字樣。

紐約模式

紐約的的公交優先政策主要體現三大策略：一是采用智能化的公交管理系統。紐約的主干道路和重要街道都配有監控設施，便于交通管理部門在第一時間發現和處理交通問題，減少道路擁堵情況。設立電子信息公交站牌，實時顯示每條公交線路車輛的位置和預計到達時間。全市80多臺閉路電視構成的監控網絡有力地保證了服務質量——90%以上的公交車基本準點，即使晚點也不超過3分鐘，這讓市民更加信賴公交，更愿意選擇公交出行。

紐約公交

二是設置大容量車道（HOV車道）。它其實是一種專用車道，相對快捷，但只允許乘坐人數達到規定要求的車輛通行，否則會被重罰。政府鼓勵市民在不超載的情況下盡量拼車出行，以減少通車量、緩解擁堵、節約能源、降低污染。在中央商務區的部分路段設置行駛權限，規定只允許公交車通過，除公交車外不允許“左拐”或“右拐”等。

三是建立公交建設一體化運作機制。從規劃、建設、運營到管理都由一個機構統一負責，既避免了多部門各自為政產生的利益沖突和相互推諉的情況，又促進了不同公交工具之間的銜接，實現一票換乘。為了讓更多的市民乘公交出行，政府還多次上調了私家車的停車費標準，并從上世紀90年代初開始征收汽油消費稅，連同高額財政補貼一起用于公交建設。

東京模式

作為日本的政治、經濟和文化中心，東京人口十分稠密，且80%的工作崗位分布在市區，早晚上下班高峰人流量很大。但是東京卻很少出現交通擁堵問題，這主要得益于它以軌道交通（包括市營地鐵、東日本地鐵和私營鐵路）為骨架構成的公交網絡。東京是日本最大的交通樞紐城市，市區目前共有17條新干線和13條私營鐵路線，大容量的軌道交通網承擔了市區60%-70%的客運量。

由于土地資源緊缺，東京市政府早在1950年前后就制定了以發展軌道交通為主的“公交優先”的目標，在城市規劃中推行公交導向型發展（TOD）模式，促進土地開發與公交建設相協調，通過大力開發軌道交通沿線和站點周邊的土地來為公交提供客流，同時公交的運力也能滿足人們的出行需要。

TOD模式提倡將軌道交通車站建成綜合交通樞紐，集中軌道交通、常規地面公交等多種交通工具疏散客流。四通八達的公交網絡將停車場、學校、醫院、商場、公司、飯店等串聯了起來，絕大多數乘客下車后都可以步行至目的地，且步行時間不超過10分鐘。市民出行和換乘十分方便，幾乎足不出站都能到達東京的任何地方。另外，相較于小汽車和出租車，軌道交通的價格優勢明顯。有人曾算過一筆帳：在東京私家車一年的保養費要遠高于坐地鐵和假期出游租車的費用。所以市民也比較樂意乘公交出行，而不選用小汽車和出租車。

對我國城市“公交優先”的啟示 完善相關法律體系

“無規矩不成方圓”，國外公共交通發達的城市大都建立了比較完善的法律體系，對市場準入、運營監管、資金來源等重大問題作了具體詳細的規定。因此，要加快我國在相關領域的立法工作，形成一套完善的法律體系，使“公交優先”有章可循、有法可依。要加快建立以《城市公共交通條例》為龍頭，以配套規章為基礎，以地方性法規為補充的法律體系，把城市公共交通優先發展納入法制化的軌道。用法律明確公交發展中的政府責任，規范公交企業的經營行為，保障乘客的正當權益。

穿越富士山的東京新干線

推行TOD模式

TOD模式的要點在于：以公共交通線路為導向進行城市開發，在主要公共交通站點周圍建設集居住、工作、商業、生活服務設施為一體的高密度社區，其居民可以步行或騎自行車到達工作和服務場所以及公共交通站點，該社區通過公共交通與其它社區和城鎮相連，有助于減少人們對私人小汽車的使用和依賴。TOD模式注重在城市規劃中土地利用與公交建設的協調發展，實現了城市公交從傳統的“被動適應”向“主動引導”的轉變。當前我國正處于快速機動化和城鎮化進程中，私人小汽車的數量急劇增長，推行TOD模式是“公交優先”的必然選擇。

加大財稅政策的扶持力度

要建立穩定的公共交通資金投入機制，通過財政撥款，設立相關稅費和專項基金等為城市公共交通的發展提供資金來源。如日本公交建設的資金來源主要是國家撥款、地方政府撥款和貸款，法國巴黎的公共交通稅，英國倫敦的交通擁堵費等。要扶持城市公交企業的發展，除了進行直接的財政補貼外，還應實施減免稅收、低價租用設施等優惠政策為企業減輕負擔，增加收益，提升服務質量。如美國規定各企業須每月依據職工所持的公交票據、票卡免稅補貼60美元，以引導市民更多選用公共交通出行。

保障基礎設施建設

要編制科學的城市公共交通規劃，加強國土、規劃、建設等部門的溝通和協調，在土地開發過程中給予公交建設用地優先權。要發展大容量的軌道交通，讓軌道交通網成為城市公共交通的骨架，覆蓋整個區域。

同時，以軌道交通站點為中心建設包括鐵路、地鐵和常規地面公交在內的綜合客運樞紐，實現零距離換乘，滿足市民多樣的出行需求。要根據實際情況設置固定或分時段的公交專用道，印上醒目的標識并完善站牌、信號燈等配套設施，保障公共交通的優先路權，提高公交車輛的運行效率。

引導小汽車合理使用

一方面，要通過征收交通擁堵費和停車費等手段提高私人小汽車的使用成本，降低市民購車的意愿；在城市周邊建設大型停車場、停靠站等“停車—換乘”設施，免費或只收取少量費用，鼓勵市民上下班時先將車開到停車場或停靠站再換乘公共交通，以降低小汽車使用頻率，控制交通高峰時段的小汽車數量。

另一方面，要大力提倡步行和自行車出行，建設推廣公共自行車系統，并實現與公交網絡的無縫銜接。這樣不僅節能、環保、經濟、便捷，還有助于提升公共交通的吸引力，引導市民不開或盡量少開私家車，一定程度上促進了公交優先。（編輯/汪玚）