教育公平視域下就近入學政策析論

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教育公平視域下就近入學政策析論

賀靜霞

（華中師范大學教育學院，湖北武漢430079）

【摘要】就近入學政策作為我國義務教育階段的基本教育政策，其目的旨在方便公民子女入學，遏制不合理的擇校現象。“教育公平”作為該政策的核心訴求，主要通過教育機會公平補償來實現。但是在政策目標、政策執行和政策效果上預設的公平沒有很好地實現，并引發了實施這一政策的不公平現象。本文通過對就近入學政策的非公平性分析，探尋走出不公正困境的路徑。

【關鍵詞】教育公平；就近入學；義務教育

2015年《政府工作報告》對新形勢下的教育改革發展做出了部署，并明確提出要推動教育公平發展和質量提升。教育部隨后發布了2015年工作要點，將“著力促進教育公平”作為2015年工作的總要求，并指出“繼續加大推進入學機會公平，進一步規范義務教育招生入學秩序，指導重點大城市進一步落實就近免試入學方案”。①“就近入學政策”作為促進教育公平的重要手段再次進入公眾視野，并受到廣泛關注。

一、“就近入學”政策演變概略

中華人民共和國教育法典中對“就近入學”這一概念有明確的法律界定，指明“就近入學”并不是到“離家最近”的學校就讀，而是根據戶籍所在地登記入學，并且要求教育行政部門根據所在地區的資源配置狀況和適齡學生的分布和需求，合理劃定本區義務教育階段公辦學校的招生人數和范圍，政府要創造適當的條件保障適齡兒童和青少年就近入學。

1980年中共中央國務院頒布的《關于普及小學教育若干問題的決定》中首次提到“力求使學校布局和辦學形式與群眾生產、生活相適應，便于學生就近入學。”②這是“就近入學”這一概念的正式出現，順應了文化大革命后，我國追求現代化、建設文明的社會主義強國的目標。此時就近入學政策的初衷是普及小學教育，為了保障國民基本素質，政府要為每位適齡兒童的就學提供便利的條件，使其基本的受教育權利得到保障。這是最早的“教育公平”理念在政策中的體現，主要表現在保障適齡兒童受教育權利的平等上。隨著1993年《關于減輕義務教育階段學生過重課業負擔、全面提高教育質量的指示》（以下簡稱“指示”）的出臺，就近入學政策成為扭轉應試教育、遏制擇校不良風氣、縮小校際差距的一種重要手段。教育主管部門取消重點學校制度，改革初中招生考試，是為了扭轉重點學校制度拉大學校差距、惡化基礎教育氛圍、加劇擇校的情況。希望采取小升初免試、就近入學的方式，使每個適齡兒童公平地接受優質教育資源。進入21世紀，“就近入學”政策是與義務教育的均衡發展和治理“擇校”問題相伴而行。與前面不同的是，在2001年教育部印發的《全國教育事業第十個五年規劃》的通知中，首次將“社會主義教育的公平和公正性原則”作為指導思想，這意味著就近入學政策的核心訴求明確指向教育公平。將“促進公平”作為國家教育政策的基本目標，在充分保障公民受教育權利的基礎上，重點促進義務教育均衡發展，通過合理布局學校，優化資源配置，使每個人享有公平的入學機會。

綜上所述，“就近入學”政策在演變的過程中始終將“教育公平”這一理念作為其核心訴求，并最終通過政策法規上升為指導思想。但是在義務教育發展不均衡的前提下，高舉“教育公平”的旗幟未免過于理想化和形式化。在保障形式公平的情況下，使受教育者平等的享受教育過程的權利受到損害；使本該是政府的義務變成兒童、青少年必須履行、遵守的義務，受教育者的“被就近入學”使其喪失基本的教育選擇權；從政策的實施效果來看，反向不公正更是使弱勢群體的處境不容樂觀。

二、“就近入學”政策的非公平性檢視

梳理眾多有關公平和教育公平的概念，可以得出教育公平牽涉教育利益關系和教育資源分配這兩個方面，教育公平的本質就是要確保利益關系和資源配置的合理性。根據羅爾斯提出的第一個“平等自由”原則，應該合理分配教育資源和利益，使義務教育中的每一個適齡兒童都享受平等的教育資源和權利。就近入學政策在政策目標和執行過程中的不合理，就違背了公平原則。

（一）政策目標：對兒童受教育選擇權的剝奪

《義務教育法》第十三條規定：“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”從中可以看出對學生和家長來說，《義務教育法》中有關“就近入學”的條款并非他們必須履行的義務，而擇校也并不是法律禁止的規定，也就說明了就近入學并非是家長和學生必須做出的行為選擇。③就近入學對于適齡兒童來說是一項權利，根據權利可以放棄的法律精神，學生完全可以放棄就近入學的權利而去選擇那些更適合自己的學校或者更加優質的教育資源。很顯然，兒童的受教育選擇權受到“就近入學”政策目標的挑戰，“就近”的目標在一定程度上剝奪了兒童的自由選擇權。就近入學政策在忽視受教者身心發展規律和特點的情況下，對所有適齡兒童和青少年采用相同標準，貌似公平、公正，但是從教育自身的發展規律來看卻違背了公正原則。“就近”的標準不僅剝奪了優秀學生選擇優質學校、合理發展自己的機會，同時對那些基礎薄弱的學生也是不公平的。這種“一刀切”禁止擇校的做法，不僅違背了教育規律，在某種程度上也剝奪了兒童受教育選擇權。

（二）政策執行：招生范圍劃分對教育公平的削弱

在2014年出臺的《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》（以下簡稱“意見”）中，明確了小升初的流程，提出了合理劃定招生范圍的程序。《意見》中依據人口分布、學區、學校規模、交通狀況等因素進行單校劃片和多校劃片，同時還特別要求優質初中要納入多校劃片。這些劃分因素受歷史傳統和經濟發展的影響，存在很大程度上的差異性。這些差異不僅導致了人口分布的不均、學校規模的不同以及學區的好壞，同時又加劇了教育發展的不均衡，特別是重點學校制度就在不斷鞏固和加深不平衡的現狀。政府依據這些因素劃定招生范圍時，就難以為政策劃分的客觀性提供基礎和方向，使就近入學政策本身的公平性削弱。

另外，招生范圍劃分在程序上的不透明進一步削弱了教育公平。按照羅爾斯的純粹程序正義論，如果一項政策制定遵循了“正確的或公平的程序”，那么這項政策“也會是正確的或公平的”，無論政策制定可能會是什么結果。④就近入學政策自身的硬傷就在于政府在劃分范圍的過程中，缺乏適當的公示和意見征詢環節，使得政策制定程序不公正，那么按照羅爾斯的說法，這項政策本身就是“不公正的或不公平的”。這種不陽光的程序，不僅留下了“暗箱操作”的空間，同時也削弱了政府本身的公信與權威，為廣大百姓所詬病。

（三）政策效果：反向不公正對弱勢群體的損害

政策實施后對弱勢群體的不公平主要表現在兩方面：一方面，利益博弈使弱勢群體更加弱勢。對優質教育資源的爭奪主要圍繞金錢、權利等資本展開，在政治資本、經濟資本和文化資本上占優勢的中上階層，能充分利用手中資本優勢到達攫取優質資源的目的，如通過購買學區房獲得優質學區的學額，實現曲線擇校；或者以政治權利交換優質學校的學額。然而，對于那些不掌握任何資本的弱勢群體來說，就面臨著優質學額被擠占、平等受教育的權利被侵犯的現狀。

另一方面，社會階層的固化使弱勢群體陷入困境。學區的不輕易變更導致了優質學區天然的累積自身的優勢，不但有良好的基礎設施和交通條件，還吸引了大批的優勢階層居住在此。相反，弱勢群體因為居住地條件較差，擁有的優質資源較少；那些原本居住在優質學校附近的弱勢群體也會因為與優勢階層的生活方式、消費觀念的格格不入而搬離。“‘就近入學’政策結果在很大程度上確立了優勢階層享受優質教育資源的合法性，而弱勢群體反而因為居住在優勢學區之外而被優質學校拒之門外。”⑤從某種意義上說，學區成了階層不斷分化與固化的加速器，不斷制造著義務教育起點機會不均衡的分野，使弱勢群體逐漸陷入困境，這是政策實施后引發的“反向不公正”。

三、超越“就近入學”政策不公正的路徑探尋

（一）學區內資源共享，縮小校際差距

首先，發揮學區內優質學校的輻射、帶頭作用，利用多種途徑實現優質資源共享，幫扶和帶動弱勢學校，使學區內各個學校辦學實力整體提升，從而擴大義務教育階段優質教育資源的覆蓋面，縮小校際差距，促進整個學區教育的高水平均衡發展。如定期開展學校學術文化交流，舉行公開課、教研討論等活動，讓其他學校教師和行政人員進校觀摩、學習和交流；此外還可以創建學區資源共享網絡中心，將優秀的課件、視頻和教育資源等放到網上，實現大面積、高效率的資源共享。其次，教師是教育中的首要資源，教師資源的好壞是校際差距的主要原因。我國在十八屆三中全會提出“實行公辦學校標準化建設和校長教師交流輪崗”，為在國家層面建立區域內校長教師交流輪崗制度提出了明確要求。國家可以根據各學區內學校具體的發展情況或不同年級教育教學的要求，出臺相應的教師交流輪崗的具體措施，包括交流的區域、原則、要求、激勵機制等。

（二）建立監督機制，實行陽光招生

目前，我國教育體制內還沒有一個十分健全的教育監督機制，往往政策的制定者身兼實施者和監督者三重角色，這種情況易導致權力濫用以及公信力下降和威信的損害，因此加快推進相關監督機制的建立已迫在眉睫。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》第二十章明確提到：“完善督導制度和監督問責機制。強化對政府落實教育法律法規和政策情況的督導檢查。建立健全層級監督機制。強化社會監督。”⑥這就為我們建立監督問責機制提供了基本方向。政府要建立健全督導制度和監督問責機制，增強入學信息的透明度。一是教育行政部門內部層級監督機制的建設與完善。建立中央、省、市和縣級教育監督部門，對各級政府和各部門法規、政策的落實情況依法予以監督和管理，不合格或違規者給予查處。特別是針對執行過程中的基本環節，審查其是否做到公平公正，保證基本的程序公正，是取得良好政策效果的重要前提。二是強化社會監督，利用以社會為主要渠道的監督方式。利用豐富的新興媒體和網絡平臺進行義務教育政策宣傳和教育，以及對招生工作的宣傳和監督工作，給予家長足夠多的知情權，讓他們全面清晰地了解就近入學的相關政策、學區劃分、招生指標分配、入學方式和錄取結果等有關信息，增強招生工作信息的公開度和透明度，實行陽光招生。

（三）加快《教育投入法》的建立，加大對弱勢群體的保護

我國將基礎教育擺在優先發展的基礎性戰略地位，然而義務教育階段的經費支出占比較小，非義務教育階段的經費支出卻占了教育財政的一大部分，這種倒“金字塔”的教育財政結構是不合理的。亟需改變這種不合理的現狀，最好加快出臺《教育投入法》，以法律的形式確定各級、各類教育合理的投入比例，落實各級政府的責任，并且對教育投入的違規行為進行規范與處罰。公正的教育投入的分配，要使處境不利者獲得較大的利益，要對不同處境的人給予不同的對待，因此教育投入要遵循“垂直公平”原則。按照垂直公平原則，首先要對弱勢群體給予更多關注，如處境不利的貧困生、留守兒童、少數民族、殘障兒童等，國家可以通過《教育投入法》為弱勢群體設立專門資金款項，給予他們必要的補助和支持，這樣就能為給他們創造更多的教育機會，滿足其基本的受教育需求，保證教育均衡發展。其次要對經濟欠發達地區和弱勢學校給予額外的關注，通過《教育投入法》給予他們更多的財政支持，加大對弱勢學校的改造和扶持，逐步推進學校標準化建設，促進義務教育均衡發展。

注釋：

①教育部2015年工作要點[EB/OL]. (2015-02) [2015-3-26].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_164/201502/183971.html

②教育部基礎教育司義務教育實施編.義務教育法規文獻匯編[M].北京:中國社會出版社.1998:9.

③朱家存.就近入學:是權利還是義務[J].中國教育學刊. 2001(6):9.

④羅爾斯.正義論[M].北京:中國社會科學出版社,1988:86.

⑤寧本濤.“就近入學”教育治理的政策公正性反思[C].上海:華東師范大學出版社,2014:196.

⑥國家中長期教育改革和發展規劃（2010-2020年）[M].北京:人民出版社,2010:46.

識、技能所做的重復性練習。不可否認，這些練習對于學生考試成績的提高是有幫助的，然而看似是在對所學習的語言進行演練，實際上并沒有切實提高學生的語言運用能力，過程與目標南轅北轍。最行之有效的辦法就是開設英語活動課程，讓學生形成對語言運用的強烈需求，從而發揮主觀能動性將所學的語言知識轉化到實際情境中去，在交流中提高語言表達能力以及對語言的感知能力。

作者簡介：賀靜霞（1990-），女，山西太原人，華中師范大學教育學院，在讀碩士研究生。研究方向：教育哲學。

中圖分類號：G40

文獻標識碼：A

文章編號：1005-5843（2015）03-0169-03