城鄉小學教育資源配置失衡研究——以四川省通江縣為例

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城鄉小學教育資源配置失衡研究——以四川省通江縣為例

趙智興

（西華師范大學管理學院，四川南充637000）

【摘要】教育資源配置是否公平是教育公平的核心。然而，由于“撤點并校”政策的實施以及城鄉二元結構的影響，四川省通江縣城鄉小學在教育資源配置方面出現了嚴重失衡的現象。因此，本文將以教育資源配置為出發點，從教育財政體制、學校發展、教師待遇三方面來分析通江縣城鄉小學教育資源配置失衡的原因，并就此提出優化該縣域內城鄉小學教育資源配置的政策建議。

【關鍵詞】基礎教育；教育資源配置；建議

一、研究背景

2001年，國務院出臺的《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》第十三條要求地方政府“因地制宜調整農村義務教育學校布局”。同時，該《決定》規定了在規劃農村義務教育學校布局時須遵守的三個原則：小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置。同年，中央啟動了稅費改革，廢除了農業附加稅和各種集資，這就造成了當地政府在“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的義務教育財政體制下財政變得非常困難。當地政府在落實“撤點并校”政策時，往往忽略“小學就近入學”的原則而實行“一刀切”來達到節約教育成本的目的，結果導致城鄉小學在教育資源配置方面出現了嚴重失衡的現狀。

通江縣是四川省非常落后的地區，當地政府財政能力非常有限。該縣的外出務工人員非常多，縣域內的所有村莊都有大量的留守兒童，并且這些留守兒童分布較散。隨著“撤點并校”政策的實施及當地城鄉二元結構的形成，該縣小學教育資源主要聚集在縣城之內，保留下來的村小教育資源極度匱乏，甚至在一些村小出現了老師“包校”的現象。該縣的小學教育資源配置現狀是我國西部落后地區小學教育資源配置現狀的縮影。因此，本文選取四川省通江縣為研究對象，從教育財政體制、學校發展、教師待遇三方面來深入探析該地區城鄉小學教育資源配置失衡的社會原因，并就此提出相關的改進建議。

二、有關教育資源配置的研究

許麗英在《教育資源配置理論研究——縮小教育差距的政策轉向》中，從教育資源配置的主體（即教育資源由誰配置）、教育資源配置的對象（即教育資源配置給誰）、教育資源配置的方向和目標、教育資源配置和獲取的方式四個維度來探討了如何合理地配置教育資源。①張盛仁在《基于人口流動的湖北省農村義務教育資源配置研究》中認為教育資源配置包括：一是社會總資源對教育的配置；二是各種教育間教育資源的配置；三是各種學校教育資源的配置；四是地區教育資源的配置。教育資源配置問題的落腳點是教育資源配置結構的優化。②譚文君在《我國城鄉基礎教育資源優化配置研究》中從教育資源是教育實踐得以進行的首要條件、教育資源的稀缺性是教育資源優化配置的約束力、教育資源的公益性是教育資源優化配置的動力等三個方面來研究分析了教育資源優化配置的必要性。③嚴科宇在《四川省基礎教育資源配置機制創新研究》中從基礎教育中的精英教育與功利主義、教育的市場化、教育經費投入中的缺位、教育監管中的缺位、基礎教育資源總量的供需不平衡、優質基礎教育資源的供需矛盾、基礎教育機制不完善七個方面來分析了基礎教育資源配置失衡的原因。④

聯合國教科文組織在《教育——財富蘊藏其中》中強調了教育要合理的發展，需要學校、社區、教師三方的通力協作。教師在社區和學校之間建立了一道直接的溝通橋梁，教師素質是整個教育質量的關鍵。因此，平衡城鄉小學教育資源的配置有利于提高整個教育質量，基礎教育資源的配置最終會回歸到教育資源的優化配置上。城鄉小學教育資源公平的配置是基礎教育資源優化配置的重要組成部分，要實現基礎教育資源優化配置，就得優先考慮教育資源的公平配置。

因此，學術界對于基礎教育資源的配置主要是從資源配置的主體、對象、方式方法來探析的。然而，對撤點并校“一刀切”造成的貧困地區城鄉小學教育配置嚴重失衡未進行全面論述。因此，本文將結合撤點并校政策對城鄉小學教育資源配置的影響及相關的文獻資料，以四川省通江縣為研究案例深入探析城鄉小學教育資源配置失衡的社會原因。

三、具體調查情況

我們本次調查主要選取了麻石小學（片區中心小學）、擂鼓寨村小學（村小）、新建小學（村小）、春在小學（鄉中心小學）。麻石小學和春在小學作為一個地區的中心小學，其教育資源的配置與縣城小學的教育資源配置相匹配。雷鼓寨村小學和新建小學是兩所保留下來的村小，在縣域內所有的村小中具有代表性，它們的教育資源配置情況與其他村小的教育資源配置情況非常接近。因此，本文選取這四所小學作為具體的調查對象，主要從這四所學校的學生人數、教師人數（授課教師）、圖書室配置、教師宿舍配置、教師的社會地位五方面來調查這四所學校教育資源配置的現狀。

表1　四所學校的學生人數、教師人數

這四所學校教師配置的具體情況是：擂鼓寨村小學一共有兩個年級，其中三年級有3個學生、二年級有2個學生，兩位教師則一人負責一個班的全部課程及事務。兩位教師每天除了給學生上課之外，還得給學生和自己做飯。因此，這兩位教師每天都是“從早忙到黑”，并沒有更多的時間對學生進行課外輔導。同時，由于教師專業知識的限制，音樂、美術、體育等課程都沒有開設，這就限制了該校學生德、智、體、美、勞的全面發展。新建小學盡管在教師配置方面相對完善一些，但是由于教師年齡較高、專業趨同嚴重，因此該校教師的整體教學效果與擂鼓寨村小學教師的教學效果相差不大。麻石小學和春在小學在教師配備方面更全面，德、智、體、美、勞等相關課程的教師配備完善。這兩所學校的教學效果明顯優于兩所村小。

從表2可以得知，中心小學和村小在圖書室配置方面出現了巨大的差異。這種差異的出現既是當地教育整體投入不足的表現，同時也是該縣教育資源分配、教學點設立不公平的表現。

表3　四所學校的教師宿舍配置、教師的社會地位情況

從表3可以看出，四所小學都為教師提供了專門的宿舍，但是不同學校的教師的社會地位卻不同。根據馬斯洛的需要層次理論，當人在前兩級的需求得到滿足后，就會渴望自己的“社交需求”、“尊重需求”、“自我實現需求”得到滿足。村小教師由于學校的差別，在“社交需求”、“尊重需求”、“自我實現需求”三方面都不能得到與中心校教師同等的滿足，這在一定程度上拉大了城鄉小學教育質量的差距。

四、城鄉小學教育資源配置失衡的原因分析

小學教育作為基礎教育的重要組成部分，其質量好壞直接決定了整個基礎教育的質量。城鄉小學教育資源配置失衡的現狀，是整個基礎教育資源配置失衡的直接體現。

（一）現有教育財政體制下的城鄉小學財政資源配置的瓶頸

基礎教育就其產品屬性來講屬于公共產品。城鄉小學教育的投入主要是由當地政府來完成的。我們在探析基礎教育財政投入方面的問題時，以當前的教育財政體制為出發點，結合如何優化教育資源配置結構來探析。

縱觀中國教育財政體制的變遷，主要經歷了三個階段：“分級辦學、分級管理”階段；分稅制改革與“分級辦學、分級管理”階段；農村稅費改革與“以縣為主”體制的確立。在這種體制下，當地政府的財政收入主要是來源于上級政府或者中央的轉移支付。四川省通江縣是國家級貧困縣，當地政府的主要財政來源是上級政府的財政撥款。因而，當地政府在教育財政提供方面缺少自主性和創造性。尤其是在對村小教育財政的提供時，由于其學生人數較少，如果按照國家標準來配置教育資源，就必然會造成教育資源的浪費，同時也會增加政府的財政負擔。所以，在進行財政資源分配時，農村小學經常被忽略，造成農村小學出現了“老師包辦學生的一切”的怪象。

（二）學校發展

1.生源流失對農村小學發展的影響。隨著九年免費義務教育的開展，我國基礎教育的“量”相對增加了許多，然而相應的教育財政投入的增長速度卻相對落后。撤點并校將部分村小“撤”而“并”后，小學的數量就相對減少了，小學的分布也趨向于向城區或城區附近聚集。基礎教育“量”的增加就集中在了城區小學，進而就促成了城區小學“超大班”、鄉村小學“超小班”現象的出現。另外，就教師而言，鄉村小學教師所教班級學生人數過少，甚至一個班只有2個學生（如通江縣的擂鼓寨村小學），這必然會對教師上課的質量有所影響。教師上課質量的下降，必然會造成農村小學生源的流失，生源的流失又反作用于教師上課的質量，進而就形成了“生源流失—授課質量下降—生源流失”的惡性循環鏈。

這種惡性循環鏈的出現必然會對學校的發展產生負面影響。具體表現在：一是農村小學生源流失加劇；二是農村小學教育經費投入會相對減少；三是農村小學相關教學設備配備落后；四是農村小學教師社會地位會相對降低；五是農村小學教師的教育機會配置嚴重不足。學校主要是由學生和教師這兩大群體組成，這兩大群體的數量和質量對學校的發展至關重要。

2.“城區中心”的教育政策取向對農村小學發展的制約。我國基礎教育相關政策中，存在明顯的“城區中心”價值取向。隨著農村學齡兒童大量流入城區學校，基礎教育往往優先滿足城區小學學生的利益，如城鄉小學圖書室配置的差異，城鄉小學教師伙食保障的差異。農村小學教育起點低且發展受到制約，農村小學始終處于因分配不公而資源嚴重缺乏的弱勢地位。

3.對農村小學監控和指導不力。現階段被保留的農村小學，地理位置偏僻，生源質量差、數量少，衍生出了“老師包班”制甚至“老師包校”制的怪象。相關的教育主管部門在對學校教育質量的檢測、評估時，都不會把農村小學的教育質量納入檢測和評估的范圍，農村小學辦學條件和教育質量的現狀脫離了人們的視野，導致農村小學辦學條件和教育質量得不到及時改善和提高。

（三）農村小學與城鎮小學教師待遇差異大

由于農村小學受財政投入不足、生源流失嚴重、離城區較遠等因素的影響，農村小學教師與城鎮小學教師相比在生活環境、工資待遇、工作環境三方面具有較大的差異。具體表現在：一是村小教師沒有專門的教師食堂，老師和學生的吃飯問題主要是由老師自己解決；二是村小教師缺乏相應的教學設備。例如，通江縣擂鼓寨村小學老師沒有專門的講桌；三是村小教師年終績效獎金低于城區小學教師；四是村小教師接受在職培訓的機會很少。在這些因素的共同作用下，村小教師背負著“上有老、下有小、中間靠不到”的生活壓力，促使村小的教師想盡辦法進入城區小學教書而無心在村小施教。

五、建議

教育資源配置遵循公平和效率原則，城鄉小學教育資源配置的失衡是教育資源配置不公和效率低下的直接體現。鑒于此，本文根據城鄉小學教育資源配置失衡的原因提出了相關的改善建議。

（一）規范城鄉教師的無序流動

撤點并校后，農村小學的教育資源得到了重新的整合，農村小學原有的優質教師資源都積極地向城區或城區附近的學校流動。農村小學優質教師資源的流失，無疑會促使城鄉教師資源分布不公平。城鄉學校的教師流動應雙向流動，鑒于此，筆者建議在城鄉學校之間建立教師輪換教學制度，即在不同學校之間教師是雙向流動的，這樣就可避免城鄉學校教育質量的差距因教師因素而加大。

（二）經費保障

基礎教育屬于公益事業，是典型的公共產品，農村小學由于自身條件限制，在“計劃為主、市場為輔”的資源配置原則下處于劣勢，因此政府部門在“計劃”配置教育經費時適當提高農村小學的教育經費，同時給予農村小學在“市場”配置教育經費的博弈中更多的指引和政策優惠。農村小學在政府大力扶持下，自身也應該積極適應市場博弈的機制，充分利用各種傳播媒介宣傳自己，為學校爭得社會的關注。

教師勞動具有復雜性、創造性、長期性、示范性、責任性五大特點。教師職業的社會作用主要體現：一是教師是人類文化的傳播者，推動社會文明的延續和發展；二是教師是人類靈魂的工程師，對社會精神文明建設貢獻良多；三是教師開發人的智力，并對人的各項潛能開發起奠基作用。不言而喻，教師對于整個教育事業的發展是至關重要的。因此，應該適當提高對于鄉村教師的生活補貼。農村小學由于受財政投入、地域條件、教學質量等各種因素的影響，農村小學教師所在學校一般距離較遠且教師宿舍配備不完善，很多教師每天放學后都得回家。這就無疑增加了農村小學教師的上班成本。這種成本包括教師的時間、財力、情感成本。我國實行的是按勞分配制度，鄉村教師付出的成本代價較大，相應地給予鄉村教師適當的生活補貼也是促進教育公平的一種保障措施。由于當地政府財政能力有限，中央和省級政府應適當提高用于農村教師生活補貼的專項經費。

（三）改善農村小學硬件和“軟件”配置

為了防止生源的過度流失，促進農村小學教育的可持續發展，就應適當改善農村小學的“硬件”和“軟件”配置。如，建立圖書室、建立適合農村教學的教室和教師宿舍。讓農村小學擁有與城區小學大致均等的物質條件和師資條件，是農村小學擁有一個公平競爭環境的保障。在這里，我們主要是強調相對公平而不是要求絕對公平，因為絕對公平對于教育資源是種極大的浪費。例如，農村小學由于人數較少，在配置相關教育資源時，就應該遵循“小而全”的原則，而不能一味地進行學校之間的攀比。

總之，城鄉小學教育資源的合理配置事關基礎教育整體的發展，本文從現有教育財政體制、學校發展、教師三面來論述了通江縣城鄉小學教育資源配置失衡的社會原因，并提出了相關的政策建議。希望這些建議能夠在西部落后地區基礎教育資源配置方面起到一定的建設性作用。當然，要讓我國西部落后地區基礎教育資源配置達到最優，還需要我們繼續努力。

注釋：

①許麗英.教育資源配置理論研究[D].長春:東北師范大學博士學位論文,2007.

②張盛仁.基于人口流動的湖北省農村義務教育資源配置研究[D].湖北:華中科技大學博士學位論文,2008.

③譚文君.我國城鄉基礎教育資源優化配置研究[D].湖南:湘潭大學碩士學位論文,2012.

④嚴科宇.四川省基礎教育資源配置機制創新研究[D].成都:電子科技大學碩士學位論文,2013.

作者簡介：趙智興（1991-），男，四川巴中人，西華師范大學管理學院，在讀碩士研究生。

中圖分類號：G40

文獻標識碼：A

文章編號：1005-5843（2015）03-0089-03