論義務教育縣域均衡發展

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論義務教育縣域均衡發展

曾賢杰彭正德

（湖南師范大學公共管理學院，湖南長沙410081）

【摘要】義務教育縣域均衡發展是實現教育公平的重要基礎，是貫徹黨的群眾路線的內在要求，是增強農民政治認同的重要途徑。當前，義務教育縣域均衡發展面臨的障礙主要有四個方面：辦學條件不均衡狀況難以改變，師資力量不均衡格局難以打破，教育質量不均衡現象比較突出，教育經費投入不合理現象依然存在。推進義務教育縣域均衡發展，必須以義務教育學校標準化建設為契機改善薄弱學校的辦學條件，以健全的教師管理體制為手段推動師資合理流動，以優質教育資源共享為依托提升薄弱學校的教育質量，以完善的教育投入機制為保障確保農村學校的教育經費。

【關鍵詞】義務教育；均衡發展；縣域

彭正德（1976-），男，湖南茶陵人，湖南師范大學公共管理學院，教授。研究方向：農村基層治理。

XJK011QJK003；湖南省社科基金項目“民生視角下的農民政治認同建設研究”，項目編號：13YBA244。

義務教育均衡發展是實現教育公平的客觀要求。我國《教育法》規定，各級政府“應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展”。為了切實促進義務教育均衡發展，國家提出了義務教育縣域均衡發展的戰略方針。所謂義務教育縣域均衡發展，是指在縣域內通過合理配置教育資源，縮小義務教育學校的城鄉差距和校際差距，確保學生在義務教育階段享有平等的受教育權利。如何在縣域范圍內推進義務教育均衡發展是一個值得深入探討的問題。

一、義務教育縣域均衡發展的政治意義

義務教育縣域均衡發展是我國社會建設的重要內容，也是實現教育公平的基礎性工作，不僅關系到公民的權利平等，而且關系到黨和政府的形象、責任，關系到國家的和諧發展，因此，在縣域內推進義務教育均衡發展，具有重要的政治意義。

第一，義務教育縣域均衡發展是實現教育公平的重要基礎。教育公平是社會公平的重要基礎，是絕大部分國家公共政策所追求的目標。對于教育公平，人們有著不同的理解，但是各國政府已形成兩個基本共識：其一，保證國家的每個公民接受一定年限的基礎教育，使其獲得基本的知識和能力；其二，保證國家的每個公民在基礎教育階段享有平等的受教育權，不受社會經濟狀況、階層、民族、地理位置、身體條件的影響。我國實行九年制義務教育，教育公平首先就意味著義務教育階段的受教育權平等和教育資源配置均等，即義務教育發展均衡。然而，我國義務教育發展失衡已成為一個不爭的事實，這種失衡主要表現在義務教育發展水平的校際差距、城鄉差距和區域差距三個方面。由于縣是我國最基本的行政區域，我國實行的也是“省級統籌，以縣為主”的教育管理體制。義務教育的縣域均衡發展是全國范圍均衡發展的重要基礎，沒有縣域內義務教育的均衡發展，就不可能有全國范圍內義務教育均衡發展，就不可能真正實現教育公平。推進義務教育的縣域均衡發展，不僅能夠縮小縣域內義務教育的校際差距和城鄉差距，而且能夠為縮小全國范圍內義務教育的區域差距奠定堅實的基礎。正因為如此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》強調，義務教育要“率先在縣（區）域內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進”。①

第二，義務教育縣域均衡發展是貫徹黨的群眾路線的內在要求。群眾路線是黨的生命線和根本工作路線，習近平總書記指出：“堅持群眾路線，就要堅持全心全意為人民服務的根本宗旨……黨的一切工作，必須以最廣大人民根本利益為最高標準。”②堅持群眾路線和維護群眾利益不是一句空洞的口號，而是貫徹于實際工作中的具體行動。黨的十八大報告指出，要“均衡發展九年義務教育，大力促進教育公平，合理配置教育資源。”教育公平關乎絕大多數群眾的基本權利和切身利益，因而成為貫徹黨的群眾路線的內在要求。由于我國義務教育發展不均衡的狀況很難在短時間內得到根本改變，一條切實可行的路徑是以縣域為突破口，首先實現縣域內的義務教育均衡發展。對于實現教育公平而言，堅持黨的群眾路線，就必須切實推進義務教育縣域均衡發展。

第三，義務教育縣域均衡發展是增強農民政治認同的重要途徑。新世紀農村稅費改革政策和社會主義新農村建設戰略實施以來，由于農民的民生需求突出、基層民主的局限和國家民生政策的作用等原因，民生已成為當前影響農民政治認同的主要因素，③而義務教育正是農村民生的重要內容。當前，我國義務教育的校際差距、城鄉差距和區域差距，核心在于城鄉差距，辦學條件落后、師資力量薄弱、教育質量差的學校絕大多數在農村。因此，推進義務教育均衡發展必須率先在縣域內實現城鄉均衡發展，“建立城鄉一體化的義務教育發展機制，在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜”。①作為改善農村民生的重要措施，推進義務教育縣域均衡發展，不僅能夠使農民享有真正平等的受教育權利，也能夠增強農民的可行能力，即農民“有可能實現的各種可能的功能性活動組合”，④從而打破使農民的貧窮落后狀態跨代際固化的趨勢，因而能夠有效地提升農民政治認同水平。

二、當前義務教育縣域均衡發展面臨的主要障礙

為推進教育公平和提高教育工作的科學化水平，國家提出了義務教育縣域均衡發展的戰略方針。為推動這一戰略方針的貫徹落實，教育部建立了縣域義務教育均衡發展督導評估制度，并于2012年1月印發了《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》，組織開展了義務教育縣域均衡發展的督導評估工作。從實踐情況來看，當前，義務教育縣域均衡發展面臨著以下幾個方面的障礙：

第一，辦學條件不均衡狀況難以改變。盡管各級地方政府為縮小義務教育辦學條件付出了諸多努力，但是縣域內的城鎮與鄉村義務教育學校在辦學條件方面仍然存在著非常大的差距。2013年，湖南省人大教科文衛委員會在全省開展了一次“百校千師萬生”大調查，從所調研的112所義務教育學校的情況來看，農村中小學、特別是農村撤并后的小學配套建設滯后，辦學條件遠遠落后于城市中小學，有的學校沒有一張學生餐桌，沒有一張像樣的學生床，因此一位委員直言：“從結構上來看，隨著全省義務教育發展水平的提高，城鄉義務教育的差距不是縮小了，而是擴大了。現在，很多農村學校最基本的課桌都不能保證，更談不上現代化教學理念、現代化教學裝備。”⑤當前，縣域內義務教育辦學條件的城鄉、校際差距過度懸殊在全國普遍存在，并成為“擇校風”屢禁不止的主要原因。

第二，師資力量不均衡格局難以打破。長期以來，由于生活條件、收入待遇、工作環境、重點學校制度等因素的影響，縣域內城鄉義務教育學校之間的師資力量存在著非常大的差異，學歷高、職稱高、業務能力強的教師往往集中在縣城特別是名校，農村中小學特別是偏遠地區的學校往往很難吸引高素質教師，由此形成了城鄉之間師資力量極不均衡的格局，這種不均衡格局突出表現在城鄉之間師資力量的年齡結構、學科學歷結構、職稱結構方面的差異。在河北某縣，40歲以上的教師占教師隊伍的60%以上，農村學校缺乏專業教師，學科不配套問題突出，小學英語、音樂和美術等學科專業教師缺額大，長期影響正常教學，影響了學生的全面發展。⑥在湖南某縣，農村小學專任教師50歲以上的占小學教師總數的40%，大部分農村小學的音樂、美術、體育、英語、計算機專業教師遠遠不能滿足正常的教學需要，這些課程只能以非專業的兼職教師代替，或者改上其它科目。⑦有學者對湖北省七縣市的調查發現，農村義務教育階段的教師普遍存在年齡斷層和結構老化、學歷和職稱結構重心偏低、學科結構失衡、部分學校師資數量不足等問題。⑧近幾年來，一些縣開始實施偏遠地區教師津貼、城鄉教師交流等促進師資均衡的措施，但由于種種原因，這些措施的實施效果并不明顯，縣域內師資不均衡的格局并未打破。

第三，教育質量不均衡現象比較突出。義務教育學校辦學條件、師資隊伍的不均衡，直接導致縣域內城鄉、校際教育質量的懸殊差距，這種差距可以通過學校生源得到較好的反映。為了讓小孩接受更好的教育，許多農村家庭在經濟條件允許的情況下，都把小孩送往縣城的中小學就讀，甚至不少家長在縣城租房陪讀，由此造成一方面縣城的中小學特別是名校生源扎堆，而另一方面農村中小學生源不足、校舍閑置的現象普遍存在。在河北某縣，由于縣城以外的中小學生大量流向城區，農村80%以上的教學班學生人數在25人以下，個別小學有的班只有5個學生。⑥同樣，在湖南某縣，城區小學班額出現嚴重超員現象，而鄉鎮在校學生不足100人的小學達30余所，而且全縣初中畢業生學業水平考試一次性合格率鄉鎮與鄉鎮之間差距在20個百分點以上。⑦目前，縣域內教育質量不均衡的現象在全國都很普遍，而教育質量的不均衡反過來又強化了辦學條件、師資力量等方面的不均衡，以致形成惡性循環。

第四，教育經費投入不合理現象依然存在。近年來，國家將農村義務教育全面納入財政保障范圍，并在教育經費投入政策上向農村傾斜，但是義務教育經費投入不合理的現象依然存在。一方面，從義務教育經費保障機制來看，義務教育投入政策落到不到位。例如在湖南省，因義務教育經費缺口較大，湘潭市2012年城市維護費用于教育支出只占3%至5%，邵陽市落實5%，均大大低于15%至20%的政策規定。⑤另一方面，從義務教育經費投入量來看，農村義務教育公用經費標準偏低。在湖南，“大部分農村中小學規模小，公用經費僅勉強用于支付水電費、器材教具損耗，加之農村寄宿制學校按政策規定不得收費，校舍維護修繕、設備添置、教師培訓、學生社會實踐等方面的開支已成‘無米之炊’。”⑤在經費總體不足和城鄉投入存在差別的情況下，薄弱學校的辦學條件和教育質量在短期內難以改善，以致義務教育發展的縣域不均衡現象得以延續。

三、推進義務教育縣域均衡發展的思考

義務教育縣域均衡發展的目標是教育公平，這種均衡發展不僅是指“教育起點和入學機會的平等，更應包含義務教育階段的教育資源平等和所享有的教育質量平等”，⑨推進義務教育縣域均衡發展，必須深入貫徹黨的群眾路線，以增強農民政治認同著眼點，從政策和制度的角度破除阻礙義務教育均衡發展的障礙，縮小縣域內義務教育的城鄉差距和校際差距。

第一，以義務教育學校標準化建設為契機改善薄弱學校的辦學條件。有學者指出，基礎教育均衡發展主要就是保證三個層面的均衡：一是硬件的均衡，即校舍及教學設施等物質條件的均衡；二是軟件的均衡，即以教師為代表的師資力量和以校長為代表的學校管理水平的均衡；三是生源的均衡，即要為每一位學生提供優質教育。⑩校舍及教學設施等辦學條件是義務教育的“硬件”，是義務教育縣域均衡發展最起碼的要求，“硬件”落后的問題不解決，就難以吸引和留住高水平的教師，高水平的教師在“硬件”落后的條件下也難以為學生提供優質的教育，均衡發展和教育公平就是一句空話。改善縣域薄弱學校的辦學條件有賴于縣域教育資源配置的均等化，“義務教育資源配置均等化是保障義務教育發展均衡化、實現義務教育公平性的根本保障。”?當前，實現縣域義務教育資源配置均等化的一條有效途徑是開展義務教育學校標準化建設，教育部也將義務教育學校標準化建設納入了督導評估的范圍。因此，縣級教育行政部門應以“標準化建設”政策為契機，按照教育部確立的標準化建設指標，將教育經費向農村和薄弱學校傾斜，切實改善薄弱學校的辦學條件，縮小校際差距，實現縣域義務教育學校辦學條件的相對均衡。

第二，以健全的教師管理體制為手段推動師資合理流動。縣域內師資的合理流動是實現縣域義務教育學校師資均衡的有效途徑。由于缺少相應的制度，高學歷、高職稱、高素質的教師不斷向縣城中小學特別是名校流動，由此造成縣域內城鄉、校際之間師資力量的差距過度懸殊，并不斷拉大，一些農村學校師資十分薄弱，學校的正常運轉已大受影響，因此推動城鄉、校際之間的師資流動非常必要。針對城鄉中小學師資差距懸殊的現象，國家也采取過高水平教師支援農村薄弱學校的措施，但這些措施只是臨時性的，沒有形成長期有效的師資交流機制。為了促進縣域內師資的合理流動，必須打破原有的僵化的教師管理制度，建立科學的教師管理體制。一是健全縣域內教師和校長定期交流制度。應制定縣域內師資流動的人數、期限、人選標準和流動時間表，實行師資的身份管理，實現師資由“單位人”向“系統人”的轉變，做好師資交流的服務工作。二是建立師資流動的監督評估機制。應加強師資交流的追蹤監督和績效考核，使他們安心地開展教學與管理工作。三是依托高校資源開展教師培訓工作。師資交流有助于解決縣域內師資不均衡的問題，卻不能解決師資水平整體提升的問題，為此，有必要利用高校學科優勢對交流的師資進行培訓，以提高師資交流的質量。

第三，以優質教育資源共享為依托提升薄弱學校的教育質量。義務教育縣域均衡發展，最根本的是教育資源的均衡。黨的十八屆三中全會強調：“構建利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面的有效機制，逐步縮小區域、城鄉、校際差距。”在教育信息化得到長足發展的背景下，推進義務教育縣域均衡發展，必須通過教育信息化實現優質教育資源共享，提高薄弱學校的教育質量，主要應做好以下三方面的工作：一是大力實施農村信息化工程，為農村義務教育師生獲取優質城市義務教育資源奠定堅實的物質基礎；二是積極開發各種優質義務教育資源，例如邀請名師在網上講解課程，組織特級教師、中青年骨干教師開設小學與初中同步課程的網上授課等；三是選派經驗豐富、教學能力強的骨干教師，深入到農村尤其是偏遠地區開展信息教學服務，同時幫助農村學校教師提升運用現代信息技術的能力，力爭造就一大批農村信息人才隊伍。通過上述三方面的工作，薄弱學校的教育質量有望得到提升，縣域內教育質量將趨于均衡。

第四，以完善的教育投入機制為保障確保農村學校的教育經費。教育經費不足是造成義務教育發展失衡的重要原因，也是義務教育發展失衡的重要表現。義務教育經費主要由教師工資、教學設備與儀器投資、校舍建設與維修、日常公用經費四部分構成，目前，“以縣為主”的義務教育財政制度安排雖然在一定程度上提高了農村義務教育經費的籌措水平，但是并沒有解決義務教育經費分配均衡的問題，而且在一些發展落后的縣特別是貧困縣，由于政府財政能力十分有限，教師工資往往占據了農村義務教育經費支出的絕大部分，以至農村義務教育學校在教學設備與儀器投資、校舍建設與維修、日常公用開支方面能夠支配的經費不足。為了加大農村義務教育學校的投入，有必要確立“以省為主”的義務教育財政體制，“將教師工資部分交由省級政府進行統籌，其余部分則由縣級政府承擔，中央政府可視具體情況靈活選擇專項支付”，?通過減輕縣級政府的財政壓力來推動義務教育經費的均衡分配。另一方面，應該積極發揮個人、商業組織、公民組織等的力量，拓寬義務教育經費的籌資渠道。完善的教育投入機制的建立，將為改善薄弱學校和農村學校的辦學條件、師資水平、教育質量奠定堅實的基礎，從而有效推動縣域義務教育均衡發展。

注釋：

①國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年) [N].人民日報,2010－7－30(13).

②在紀念毛澤東同志誕辰一百二十周年座談會上的講話[R].人民日報,2013－12－27(1).

③彭正德.論民生視角下的農民政治認同建設[J].哈爾濱工業大學學報,2014(6):53－54.

④[印]阿馬蒂亞·森.以自由看待發展[M].北京:中國人民大學出版社,2002:62.

⑤姚學文,李焱華,張耀成“.沒有一張像樣的床”——問診“義務教育均衡發展”之一[N].湖南日報,2013－8－7(2).

⑥崔海霞.搞好城鄉統籌，實現縣域教育均衡發展[R]. (2013-10-17)2015-01-01[]衡水市政協網站http://www.hbhszx.gov.cn/ch1490/2013/10/17/content_275096.shtml.

⑦湖南省人民政府教育督導室.關于湖南省邵東縣義務教育均衡發展的情況調研與思考[J].(2012-12)[2015-01-01]教育部網站http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_915/201212/146225.html.

⑧楊東平,劉胡權主編.激流勇進:地方教育制度變革的理論和實踐——中國地方教育制度創新研究(2008-2012)》[M].北京:北京理工大學出版社,2014:208.

⑨柳海民,林丹.本體論域的義務教育均衡發展[J].東北師范大學學報(哲學社會科學版),2005(5):12.

⑩王晉堂.重點校體制的終結與均衡發展的路徑[J].人民教育,2006(18):21－22.

?陳輝.義務教育資源配置均等化的政治學審視[J].哈爾濱工業大學學報,2014(6):49.

?楊曉霞.城鄉差異:縣域內義務教育均衡發展的現實困境[J].教育與經濟,2012(4):14.

基金項目：湖南省教育科學規劃項目“農民政治認同視野中的義務教育縣域均衡發展研究”，項目編號：

作者簡介：曾賢杰（1989-），男，湖南邵陽人，湖南師范大學公共管理學院，在讀碩士研究生。研究方向：農村基層治理。

中圖分類號：G40

文獻標識碼：A

文章編號：1005-5843（2015）03-0086-04