我國城市義務教育擇校政策的變遷研究

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我國城市義務教育擇校政策的變遷研究

孫沖

（遼寧師范大學教育學院，遼寧大連116000）

【摘要】建國以來城市義務教育擇校問題一直困擾著我國教育部門，時至今日城市義務教育擇校仍“高燒不退”，并呈現愈演愈烈之勢。下面以城市義務教育政策的文本變遷為切入點，以城市義務教育的發展階段為劃分標準，將擇校政策劃分為三大階段，并進一步對城市義務教育擇校政策的成效及成因進行分析，最后展望我國城市義務教育擇校政策的發展趨勢。

【關鍵詞】城市義務教育；擇校；成效；歸因；發展趨勢

所謂擇校，是指在優質教育資源稀缺的條件下，自主選擇優質教育資源（即選擇一所好的學校）。理論上來說，學校與學生之間的選擇是雙向的，具體來說，學生既可以選擇學校，學校也可以選擇學生。但真實教育情境中，“擇校”專指學生選擇學校。所謂政策，是指國家行政權力機關為了實現自己所屬階層的利益與意志，以權威形式標準化地規定在一定的歷史時期內，應該達到的奮斗目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。①所以，擇校政策是指政府部門針對擇校中存在的矛盾問題，劃定政府、學校和家長的權責關系，并制定公開、透明的管理制度和規范制度，希翼約束各方的行為。

一、城市義務教育擇校政策的變遷

“義務教育”一詞在1986年《義務教育法》頒布后才被廣泛使用，在這之前“普及教育”被賦予“義務教育”的意義，也就是說，本文把建國以來的擇校政策也包含其中。下面以教育政策的文本變遷為切入點，以城市義務教育的發展階段為劃分標準，將擇校政策的歷史變遷劃分為三大階段，即精英化教育背景下的擇校政策、普及化教育背景下的擇校政策、均衡化教育背景下的擇校政策。

（一）精英化教育背景下的擇校政策（1949-1986年）

1. 1949-1976年：高度集中領導體制下的擇校政策。

1949年新中國成立后，毛澤東提出教育為無產階級服務，教育工作必須由黨來領導。1953年，毛澤東在《關于有重點地辦好一些中學和師范的意見》提出在全國范圍內建立重點中學。教育部在1962年頒布《關于有重點地辦好一批全日制中、小學校的通知》要求各地選定一批重點中小學校，這些學校的數量與規模要與高一級學校招生保持相應比例。據1963年9月的實證調查：全國27個省、市、自治區，共有重點中學487所，約占公辦中學總數的3.1%。②

這一時期，由于借鑒前蘇聯辦學經驗，我國教育基本趨向于普及和近乎絕對的公平。教育資源和生源也是比較集中、統一分配與管理。各校的教育質量基本均衡，一般采取就近入學的形式。擇校問題幾乎不存在，但是由于重點學校政策的存在為以后擇校埋下了隱患。

2. 1977-1986年：恢復高考及重點學校建設制度下的擇校政策。十一屆三中全會以后，我國進行大刀闊斧的改革，在教育領域表現為克服集權，不斷放權。1977年鄧小平強調：“辦教育靠兩條腿走路，一要普及，二要提高，要辦一批重點小學、中學和大學，把最優秀的人才通過嚴格考試選拔出來并集中在這里培養。”③1978年，全國教育工作會議上鄧小平強調指出：“為了造就人才和提高整個教育水平，必須集中力量加強重點學校的建設，提升它們的教學水平和教學質量。”④

這一時期因為國家教育政策的導向——把全國優質教育資源集中于城市，所以新建了一批重點學校。這為擇校提供了現實的可能性，再加上家長受傳統觀念的束縛，希望子女進入重點學校，便開始利用權力、金錢和關系為子女謀取教育機會，從而出現了“條子生”、“票子生”、“關系生”，統稱“擇校生”，但并沒有出現嚴重的擇校亂收費問題。

（二）普及化教育背景下的擇校政策（1986-2000年）

1. 1986-1995年：辦學主體多元化下的擇校政策。1986年的《義務教育法》第九條明確規定：“地方各級政府應該合理設置小學、中學，使適齡兒童、少年就近入學。”⑤1993年《中國教育改革和發展綱要》首次提出“國家對社會團體以及個人依法辦學，采用積極鼓勵，大力支持，正確引民，強化管理的政策”。⑥在此背景下，社會資金進入教育領域，促使擇校現象的蔓延，并由“以分擇校”逐步發展為“以錢擇校”，這一時期雖然沒有在社會中形成大規模的從眾行為，但已引起了政府部門的關注，仍沒有納入政策范疇。

2. 1995-2000年：市場經濟條件下鐘擺式的擇校政策。1995年5月國務院提出“治理中小學亂收費工作，尤其是擇校生亂收費，進一步規范中小學的收費行為”。⑦1996年，國家教委開始治理擇校，1997年發布《國家教委關于規范當前義務教育階段辦學行為的若干原則意見》，指出義務教育公辦學校不能招收“擇校生”和變相招收“擇校生”，不設重點學校、重點班級、快慢班。1998年教育部提出：“繼續積極穩定地推動辦學體制改革，把辦學體制改革和改造薄弱校、治理擇校生、規范辦學行為以及合理配置資源五個方面結合起來。”⑧

這一時期擇校政策出現了嚴重的鐘擺，由禁止擇校到經審批允許擇校，這為擇校提供了政策依據，擇校現象越演越烈，擇校由個人行為逐步變為從眾行為，從而引發了一系列社會問題。

（三）均衡化教育背景下的擇校政策（2000年至今）

新世紀新階段，城市義務教育步入了均衡化時期，均衡發展、禁止擇校成為教育發展的主旋律。2000年教育部提出：“全國義務教育公辦學校要在兩三年內實現零擇校率，推行就近入學。”⑨2003年7月，清理取消違規收費項目361項，年底數字增至12634件，違規金額21.42億元。關于擇校的改革在一些地方實施，浙江長興縣實行“教育券”；南京市像貧困生發放“助學券”；湖北省監利縣推行教育卡。2005年，教育部頒布《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，要求遏制城鄉、地區和校際之間的差距，推進義務教育均衡發展。2006年新的《義務教育法》規定國務院與各級政府義務教育學校不得對適齡兒童、少年實行考試入學，在教育教學中不得按照學習成績等編排設置重點班等。“2009年10月，全國違規收取的擇校等費用已退還學生或上繳財政3.84億元，占審計調查發現中小學建設違規資金總額的76%”。⑩

這一時期，國家政策導向十分明確——禁止擇校，教育部門通過加大對擇校費的治理，阻斷擇校的利益鏈條，使城市義務教育走上了制度化、法制化的軌道。

二、城市義務教育擇校政策的成效及歸因

城市義務教育擇校政策在我國已實施多年，從最初的“就近入學”到“劃區入學”再到“禁止擇校”的實施，在一定程度上緩解了“擇校熱”。2012年教育部提出城市公辦義務教育實現零擇校率的目標，至今仍沒有實現，擇校現象還呈現愈演愈烈之勢，這顯然與我國擇校政策相悖，筆者通過對擇校政策的成效進行分析，希翼從政策的角度給予歸因。

（一）城市義務教育擇校政策的成效

我國擇校問題由來已久，有關擇校的文本也比比皆是，其執行效果可謂是難盡人意：前期擇校文本得以貫徹執行，建立了一批批重點學校，這為以后擇校“痼疾”埋下隱患，后期在治理擇校的成效上令人遺憾，大多都是“雷聲大，雨點小”。這不僅從政策文本的分析中得出，還有事實可以作為佐證。如2004年，北京大學文東茅教授指出：“我國擇校的比例在公辦學校已經達到20%，該比例在省會城市和直轄市更高，達到27.8%。”因此，他指出：“擇校雖然國家每年都在禁止，但在公辦學校體制內依然盛行，有關‘禁止擇校’的政策并未真正貫徹落實。”?2014年，全國各省都嚴加控制學校擇校生比例，但是這一比例仍高達10%，并沒有實現國家零擇校率的目標，由于擇校生名額的減少，擇校領域“僧多粥少”的局面更加嚴峻，高額擇校費愈演愈劣，從而導致今天擇校領域的亂局。

（二）城市義務教育擇校政策成效之歸因

1.擇校政策價值取向不明確。從建國至今，通過對擇校文本的分析，平心而論我國政府在擇校亂局中負有不可推卸的責任，在1996年政府逐步意識到這一點，并將其納入國家政策之中，至今成效仍然不良，究其根源——價值取向不明確，主要體現在價值取向的滯后性及混亂性上。

建國初期由于社會資源短缺，國家不得不奉行精英主義路線，創建重點學校以適應社會需求，這在一定程度上造成校際間的分化，為以后擇校痼疾埋下隱患。隨著社會的發展，義務教育步入普及教育階段，擇校政策的價值取向轉為治理“教育亂收費”，這種治標不治本的價值取向顯然脫離實際，帶有明顯的滯后性。如今擇校不再是單純的“亂收費”問題，而是嚴重的社會問題。在均衡化教育階段，擇校政策的價值取向才真正開始觸及擇校問題的根源——教育公平，并提出禁止擇校的政策，但是政策的基調還沒有發生根本的轉變，在實施過程中更是五花八門，導致教育領域亂象叢生。

價值取向的混亂性主要體現在政策的鐘擺上。隨著社會主義市場經濟體制的建立，逐步把市場機制引入教育領域，使民辦教育得以興起。由于辦學主體的多元化、社會資金的流入及其高額擇校費的收取，在一定程度上緩解了國家教育經費緊缺的局面，基于此教育部門不斷權衡利弊，在教育政策制定上不斷鐘擺：由禁止擇校——到審批允許擇校——最終到禁止擇校，從而使政策效果大打折扣。各國實踐證明，任何政策的制定都切忌鐘擺模式。

2.擇校政策設計“先天不足”，實施“后天畸形”。現有的擇校政策在價值觀取向不明的情況下設計并付諸實施，難免會產生設計“先天不足”，實施“后天畸形”的問題。從擇校政策的設計來說，現行擇校政策一般注重擇校的表面現象，即擇校費的治理，其實質——教育公平，卻很少涉及，這種僅從現象分析入手制定的擇校政策只會治標不治本，造成擇校政策設計的“先天不足”。

不僅擇校政策設計“先天不足”，而且在實施中表現為“后天畸形”。具體來說在實施中針對性強，使用范圍小，內容簡單、粗略，操作性差等弊端，特別是在擇校政策實施過程中不透明、不平等眾多弊病叢生，為人詬病。例如“共建生”擇校政策逐步演變為小部分人的特權，在一定程度上是用國家財政為少數特權階層人士服務，在教育領域被稱為“最強烈不公平的問題”。再如，特長生考試，即學校自主組織、自主評定、自主錄取，由于我國人際關系極為復雜，難免會給“關系生”、“條子生”、“金錢生”提供進入優勢學校的通道。如2014年的河南、遼寧省的體優生事件。因此，擇校政策的“先天不足”、實施的“后天畸形”注定了現行擇校政策的成效，還會引發各種社會問題。

3.擇校政策責任界定模糊。擇校政策實質上是對政府、學校和家長權責關系的重新劃分，并借此約束各方的行為。我國現行的擇校政策在政府與學校的責任界定上存在“真空地帶”，極易導致“越位”、“錯位”、“缺位”問題的產生，并引發一系列問題。比如在經費管理上，我國現行擇校政策要求禁止擇校，但是至今公辦學校的擇校生比例還在10%左右，這些名額如何分配？有些教育部門的行政人員通過權力直接“越位”，第一時間為自己的子女選擇優質資源，出現了“關系生”；一些家長憑借雄厚的財力支持，為孩子花取高額擇校費，這是政府和學校在政策執行中的“缺位”，為家長提供可乘之機，產生了“票子生”；而擇校費的歸屬，理論上應屬于國家所有，進行二次資源分配，但現實中一般由學校自由處置，進而造成教育亂收費及腐敗問題，其根源是政府與學校權利的“錯位”。因此，擇校政策責任界定含糊不清，誘發眾多問題，注定了擇校政策的失效。

三、城市義務教育擇校政策的發展趨勢

基于上文對有關擇校政策的分析，筆者認為我國城市義務教育擇校政策的發展趨勢，應著重關注以下幾點：

1.價值取向應逐步明確，高度關注教育公平。從建國以來，我國擇校現象就開始零星出現，國家從1995年開始把治理擇校納入政策范疇，但在實施過程中不斷出現鐘擺，進入21世紀國家才明確提出禁止擇校的政策，把教育公平放在更加重要的位置。

均衡化教育階段的價值取向為素質教育，教育部門必須嚴格落實“禁止擇校”的政策，使教育對象真正面向全體學生的發展而不是應試教育背景下的尖子生教育，并依法規范公共教育資源配置，不得舉辦各種名目的重點學校、重點班，并加強薄弱學校的建設。新世紀新階段義務教育將逐步步入后均衡化時期，精英教育、應試教育即將終結，城市義務教育擇校政策應更加注重公平。

2.政策設計應科學論證，監督落實政策目標。我國未來擇校政策的價值取向有了明確的定位——注重教育公平，這為以后擇校政策的設計提供了前提條件，從而增加政策的科學性。未來擇校政策應在查明擇校現象根由及實質的基礎上設計，即在認真分析優質教育資源與人們需求不平衡的前提下設計有關政策，從根源上保證政策目標的實現。筆者認為未來的擇校政策應該在就近入學的基礎上，堅持以分擇校或電腦派位法，不斷探索新的方法，但須通過專家聽證、網絡征詢意見以及試驗點驗證推廣，從而增加政策設計的科學性、針對性及可操作性。

在政策實施中，一方面各地要正確看待各校之間不平衡的客觀事實，通過因地制宜、具體情況、具體分析、逐步落實國家擇校政策，使其操作性逐步增強；另一方面應加強對各方權責的監督，通過建立教育內外部監督平臺以及教育公示制度，增加學校管理的透明度，切實落實國家擇校政策，徹底杜絕“上有政策、下有對策”的現象，真正確保零擇校率目標的實現。

3.責任分擔應逐步落實，重視強化經費管理。城市義務教育擇校政策應把目標定位在“以事實為依據，努力進取、以地區為規劃，分別指導”。在國家統一要求下，各地教育主管部門要各盡其職、各守其責分步實施禁止擇校政策，維護教育公平。一方面重新界定政府、學校、家庭之間的責任，避免權力的交叉與重合，使其權限涇渭分明；另一方面加強社會監督避免教育腐敗。

另外，我國城市義務教育擇校背后產生的高昂擇校費，應該從學校收回由教育主管部門處理，實現資源的二次分配，但要更加注重公平，使學校失去由擇校而產生的利益，從中間環節切斷擇校的利益鏈條，從而加強對教育經費的管理，使學校無利可圖，規范辦學主體。

注釋：

①劉騰飛.論社會技術哲學視域中的政策與決策[J].法制與社會,2008(31).

②《1949－1981中國教育年鑒》[M].北京:人民教育出版社,1982:165.

③鄧小平.鄧小平文選(1975～1982).[M].北京:人民出版社, 1983.

④何東昌.中華人民共和國重要教育文獻[M].海口:海南出版社,1998:1607.

⑤轉型期中國重大教育政策案例研究課題組.縮小差異:中國教育政策的重大命題[M].北京:人民教育出版社,2005: 287.

⑥沈俊強.從近十年擇校政策的演變看我國公立學校體制變革[D].上海:華東師范大學,2006:11.

⑦《國務院辦公廳轉發國務院糾正行業不正之風辦公室關于貫徹落實1995年糾風工作部署實施意見的通知》[R], 1995(2).

⑧1998.11.02，教育部關于印發《關于加強大中城市薄弱學校建設，辦好義務教育階段每一所學校的若干意見》的通知（教基［1998］13號）[EB/OL].(2010-01)[2015-01-01]http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3321/20 1001/81826.html.

⑨2000.07.14，教育部辦公廳關于印發《關于全國中小學收費專項治理工作實施意見》的通知（教監廳[2000]）[EB/OL]. (2004-07)[2015-01-01]http//www.moe.gov.cn/publicfiles/bus iness/htmlfiles/moe/moe_698/200407/966.html.

⑩新華網，(2010-11)[2015-01-01]http://news.xinhuanet. com/edu/2010-11/08/c_12747617.htm.

?文東茅.我國城市義務教育階段的擇校及其對弱勢群體的影響[J].北京大學教育評論,2006(4):13.

作者簡介：孫沖，遼寧師范大學教育學院，在讀碩士研究生。研究方向：教育政策。

中圖分類號：G40

文獻標識碼：A

文章編號：1005-5843（2015）03-0048-03