文／崔紅永

地方政府不應簡單將PPP模式理解為一種新的融資模式，將面臨的新建項目需求一窩蜂列入PPP項目清單，而應甄別出真正適宜采用PPP模式的項目。

初步篩選出項目后，應展開物有所值的定性分析和財政可承受能力論證。一方面，從政府投資模式的優劣性出發判斷項目是否適合采用PPP模式；另一方面，從地方政府的財政支出能力出發判斷項目是否具備長期可持續性。如此，地方政府才可以清晰梳理出項目清單，向市場發布。

實施方案是整個PPP項目的靈魂，每一個項目的實施原則均體現在實施方案的具體內容設計中。地方政府應充分重視實施方案的編制，建議遵循財政部和發改委的文件精神，并依靠專業咨詢機構的協助完成方案編制，尤其是項目實施機關的選擇、項目運作方式和交易結構的設計、風險分配框架和合同體系等內容。

PPP項目的運作和政府投資項目的運作一樣，需要發改、財政、國土、環保、規劃等部門的通力協作，包括采購程序完成后中標人或項目公司應須按照正常的建設程序向各部門履行報批程序。財政部和發改委發布的相關文件均明確提出，地方政府應建立“PPP項目的協調機制”，發改委還要求各部門對實施方案出具書面審定意見。

實施方案階段各部門的聯審和協調機制非常重要。首先，一個PPP項目的推出并非是某一個部門（或實施機關）意志的體現，而是地方政府集中意志的體現，這就需要地方政府各有關部門針對自己職責范圍內的方案設計提出審定意見作為日后項目執行的依據，比如國土需針對土地處理方式的內容，規劃需針對項目選址的內容等明確出具部門意見。其次，實施方案征求各部門意見后，應避免在落地過程中因有關部門不了解或者不配合而造成障礙，相當于為將來PPP項目的落地鋪設了一條相對平坦的道路。

《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》明確要求PPP項目的實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證實施方案的內容設計是否合理。該規定是針對以往特許經營模式相關規定的一個突破之處，因為目前PPP項目在行業范圍和項目類型方面寬泛且復雜，很多PPP項目甚至是“摸著石頭過河”，比如無收費的市政道路項目。因此，必須將實施方案交予市場驗證后才能進行下一步采購程序，以保障PPP項目的市場承接和落地基礎。

項目采購文件對于PPP前期運作至關重要，競爭者須知和項目合同草案是重中之重。競爭者須知規定了項目采購環節各項內容，其中評審標準是地方政府選擇社會資本的具體標準，地方政府應充分考慮在每個PPP項目中的合理訴求。

項目合同草案是地方政府擬定的將來和社會資本簽署的PPP項目合同草案，約定了雙方權利義務及風險分配等具體內容，包括社會資本將來提供產品或服務的數量和質量、銷售收入結算、運營和資產管理辦法、監管方式和內容等。地方政府應高度重視項目合同草案的擬定，認真研究確定每一條合同條款，不能抱著“先招商、邊履行邊修訂”的思想對項目合同草案簡單應付了事。