當智慧城市遇到PPP-ICT項目

文／胡一石 王守清

隨著經濟的發展，公眾對公共服務的需求越來越高，PPP的應用也開始從傳統的基礎設施、公共事業領域擴展到公共服務更廣泛的范圍，如文化、教育和信息通信技術（ICT）領域。

PPP-ICT項目即在ICT領域內應用PPP模式提供ICT公共產品/服務的一類項目，其提供的產品/服務形式為信息和信息載體，技術密集度高，更新換代快，這些特性決定了它的運作方式的特殊性，了解其分類和相應的運作方式很有實用價值。

PPP-ICT項目面面觀

PPP-ICT項目的發展歷程不長，學界和業界也未有成型和權威的類別劃分。但根據PPP的原則，項目的內在特征會直接影響其運作方式或范式的選擇。根據我國《國民經濟行業分類》，ICT產業包括：①電信、廣播電視和衛星傳輸服務。②互聯網和相關服務。③軟件和信息技術服務。這個標準既是按產業劃分，也是按技術門類劃分。①代表的是通信技術，主要解決的是網絡的物理層和鏈路層的問題。②代表的是互聯網技術或計算機網絡技術，解決的是網絡的應用層問題。③代表的是軟件技術和電子信息技術。但PPP-ICT公共項目往往綜合了多種技術，難以按這個標準簡單區分PPP-ICT項目的類別。因此，筆者從項目的內在特征出發，對PPP-ICT項目進行分類。

根據功能用途分類

從功能導向看，可分為三類：①管理類。幫助政府更好地履行管理或治理職能，如戶籍信息管理系統。②服務類。幫助政府更好地履行服務職能，如知識產權監測維權系統。③綜合類。在一個項目中兼具管理和服務兩種職能，如電子政務網站。

從功能層次看，可分為三類：①直接服務類。產品本身就是面向公眾的終端公共服務，如無線基站、知識產權監測維權系統等。②間接服務類。產品提供給公共部門，通過提升公共部門的工作效率來改善公共服務，如政府會議系統、文電系統等。③雙向服務類。既有直接服務，又有間接服務，如電子政務網站。

從功能輻射面看，可分為兩類：①單一類。單一業態，如智能交通管理系統。②綜合類，如首都公共信息平臺。

根據設施形態分類

（1）基礎設施。為實現基礎性的信息服務而建設，技術門類比較單一，如光纖通信傳送網、移動信號基站、大型數據中心等。這類項目以傳輸、存儲原始數據為主要任務，地理覆蓋范圍廣、工程量大、造價高。

（2）軟硬件結合的信息系統。為提供綜合性的多來源信息服務而建設，一般由大量不同層次的軟硬件組成，結合了軟件技術、電路設計技術、控制技術、數據庫等多門類技術，如智能交通管理系統、智能停車管理系統、電子政務中心等。

（3）軟件網站類。為提供專業性的信息服務而建設，一般以軟件或網站為主，如政府門戶網站等。

PPP-ICT項目的運作方式

胡振等認為，根據建設期、特許經營期內和特許經營期后這三個階段所有權的歸屬不同，一般PPP項目可以劃分為BTO、BOT、BOO三種基本范式。其研究表明，項目領域、收益方式、特許經營期和VfM指標與范式選擇有顯著的相關性。PPP-ICT項目的運作方式符合PPP范式選擇的基本規律，也有顯著的特殊性。但因其生產環節專業門檻高，業務靈活，提供的產品有豐富的拓展空間，PPP-ICT范式的選擇日趨交叉和復雜，也出現了一些新形式。

范式以BOT為主趨多樣化

BOT在風險和收益分擔方面的均衡性較好，是PPP中應用最廣也最為成熟的一種范式，同樣適用于PPPICT項目。ICT基礎設施類項目與土建類項目相似度高，BOT談判難度不高，如意大利布雷西亞的寬帶建設項目，政府與Megabeam公司簽訂BOT合同，將部分寬帶網絡的建設運營交給Megabeam，特許經營期15年；電子政務類項目如南非的人力資源管理系統，勞工部與西門子為代表的聯合體合作，簽署了BOT合同，特許期10年。中國香港地區的ESDlife和馬來西亞的e-Perolehan項目也是BOT模式。

因信息服務的安全性十分重要，在很多PPP-ICT項目中，政府希望在與企業長期合作的同時保留一定的控制權，于是采用狹義PPP的范式——政府深入介入項目，甚至入股。如美國的Access Indiana項目，印第安納州政府成立了Intelenet Commission全權負責網站的組織管理及與私人部門合作，另有兩個委員會對項目做運營和戰略方向的監管；私營部門合作方Indiana Interactive則負責融資、研發和運營，自負盈虧，但政府擁有所有權，政企雙方長期合作。荷蘭的阿姆斯特丹城市網項目群，政府則直接入股參與到項目中，但不參與項目的具體運營。

在PPP-ICT的運作方式中，BOO也占有一席之地，如2008年之前，北京市信息化建設項目全部采用BOO模式，包括承載著近600萬人口醫療保險業務的北京市醫療保險信息系統、連接1300多家市級行政單位的北京市統一的電子政務網絡、覆蓋市、區和街道三級社區服務中心的北京市社區服務公共信息平臺等。還有一些面向政府服務的軟件網站類項目則采用PFI范式甚至混合型范式。

收益方式多樣

因為ICT項目提供的產品主要是信息形態，易于傳播、復制、改造，同時生產和傳輸信息的設施相對于傳統的土建類基礎設施更易于擴展和組合，提供信息產品的邊際成本很低，這使得PPP-ICT項目的業務和收益方式遠比傳統PPP項目更為豐富。這在綜合信息系統類項目中體現得最突出。

一方面，收費對象多。項目可以同時向政府和公眾甚至其他企業、團體提供服務。如中國香港地區的ESDlife同時服務于政府、公眾和企業，分別收取三方的服務費。另一方面，業務門類多?；谝欢ǖ能浻布脚_，在政府許可下，可以拓展多項業務，如Access Indiana主要有兩類業務：①為用戶提供比以往的傳統方式更為便利的交易方式并對此收費。②對基礎政務信息的增值業務收費。

實際上，基礎設施類ICT項目同樣具有巨大的業務拓展空間，如有線通信網絡項目，同一個線纜管道可以敷設多條不同用途的線纜，同一條線纜也可以提供空閑的頻段供非主營業務使用；又如數據中心類項目，設施的復用率很高，在滿足公共數據存儲管理的同時，還可以將空閑空間出租。

特許期較短

由于ICT更新換代較快，收益方式多樣，因而涉及移交的PPP-ICT項目的特許期普遍不長。相對較長的基礎設施類項目也極少超過20年，其他如電子政務類項目雖然投資額也較大，但特許期也很少超過10年，如南非勞工部的人力資源信息管理系統投資2.25億美元，特許期10年；馬來西亞的e-Perolehan項目投資0.7億美元，特許期8年。

項目集群化、長期化

信息化、智能化是當今時代的特點和發展趨勢，而且ICT項目的產品邊際成本低，網際交換成本高，具有明顯的規模經濟效應。因此出現了一些極具前瞻性的PPP-ICT大型計劃和項目集群。

美國的大型ICT企業國家信息聯合體（National Information Consortium）與美國18個州和7個城市合作開發、運營電子政務項目，Access Indiana就是其中一個。相比單獨運作項目而言，這大大降低了研發成本，也有效降低了運營成本。

德國的智慧城市建設大多采用PPP-ICT模式，其水平走在世界前列。智慧城市涵蓋各行各業的眾多項目，ICT是其中的核心。其運作方式分兩種：一種是政府先在某個方面提出長遠的宏觀目標，并通過財政補貼的方式引導企業進行相關研究，最終從若干參與者中選出合適的合作者。另一種是像德國電信、西門子、寶馬等大型企業，為了推銷本公司的某種產品或服務，先在全國范圍內選擇一個或幾個城市進行試點，符合條件的或對項目感興趣的城市會積極參加這些企業開展的試點競賽。

問題猶存

PPP模式并非萬能，應用到ICT項目中也存在一些問題。

對于純公共產品性質的ICT項目特別是保密性較強的項目，并不適宜應用PPP模式，如國防通信網等；PPP-ICT項目的移交不同于土建類項目，其殘值很可能所剩無幾；PPPICT項目特別是信息系統、軟件類項目的產出難以精確測量，給特許期和價格的確定與調整、權責劃分和監管等都帶來難度；基本公共服務和增值服務之間需要但難以合理權衡，等等。

總體而言，PPP-ICT項目還處在萌芽期和探索期，需要政界、商界、學界共同探討，實踐并總結出一套科學可行的應用模式。

[1] 胡振，范秀芳，董清. 公私合作（PPP）項目范式選擇的決策模型分析——基于SVM分類理論[J]. 西安建筑科技大學學報（自然科學版）, 2012(4):568-571.

[2] Faizullah Khan. The Challenges of e-Government in Developing Countries:Study on Public-Private Partnership Model based on Cloud Computing [D]. 北京郵電大學，2012:58.