網絡謠言的法律治理：英國經驗與中國路徑

[基金項目]重慶市人民檢察院2013年度重點研究課題“利用網絡詐騙犯罪相關問題研究”(CQJCY2013B05)；中國法學會2013年部級法學研究課題一般項目“稅收信息管理法制創新研究”(CLS(2013)C59)

網絡謠言的法律治理：英國經驗與中國路徑

范衛國

(西南政法大學 法學院，重慶 401120；重慶市南岸區人民檢察院，重慶 400060)

[摘要]互聯網技術的迅猛發展為信息交流提供了便利，同時也使網絡謠言在新媒體環境下變得異?；钴S。自20世紀90年代起，英國開始加強對網絡謠言的法律治理，將網絡謠言納入《誹謗法》《通信法》等法律的規制范疇，并運用自律與他律相結合的方法在言論自由與信用濫用之間尋求適度平衡，取得了積極成效。當前，我國網絡謠言的治理存在權利救濟制度的不科學、實體責任制度的不完善以及網絡監管手段不足等多重問題。未來我國網絡謠言的治理可在充分汲取英國先進經驗的基礎上，不斷健全和完善立法，合理設計我國的權利救濟制度、法律責任制度以及互聯網監管制度，在保障網絡言論自由的同時，實現對網絡謠言有效規制。

[關鍵詞]網絡謠言；網絡誹謗；法律治理；言論自由；公共安全

[收稿日期]2014-05-14

[作者簡介]范衛國(1986-)，男，山東巨野人，博士研究生，從事民事訴訟法研究。

[中圖分類號]D913.7；D915.1

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)02-0094-07

一、引言

互聯網的興起及新媒介的推陳出新讓人們的信息交流更為便捷，但各種社交網絡平臺也為網絡謠言等不良網絡信息的產生和泛濫提供了“溫床”。作為數字化時代的新型虛假信息，網絡謠言具有傳播迅速、所涉議題重要、傳播形式多樣以及社會危害性大等特點，它不僅會給相關當事人帶來身心損害，甚至還會引發社會動蕩。

面對網絡謠言的巨大危害，國外紛紛通過制定或修改法律規范，將網絡謠言納入法治化治理軌道。作為長期奉行“監管而非監控”理念的英國，其對互聯網的管理肇始于1996年的“網絡觀察基金會”(IWF)。作為政府組織成立的行業自律組織，IWF通過強化網絡運營商對網絡信息的監管義務、對公眾開展網絡安全教育等措施，為凈化網絡空間發揮了重要作用。與此同時，為應對網絡誹謗、網絡恐怖主義等網絡違法犯罪問題，英國又先后制定或修改了1986年《公共秩序法》、1990年《計算機濫用法》、1996年《誹謗法》(2013年最新修訂)，1998年《競爭法案》、2000 年《信息公開法》、2001 年《通信監控權法》、2003年《通信法》、2006年《反恐怖法》等法律，以強化對網絡不良言論的法律規制。而在2011年倫敦騷亂事件平息后，英國又對現有法律制度進行反思，并于2012年5月公布了新的政府立法計劃，強調執法機構和情報部門對網絡通信的監管，在嚴格保護個人隱私的前提下，允許安全部門介入并查閱重要的網絡通信數據[1]。至此，英國對互聯網的監管經過了從“疏而不漏”到“從嚴監管”的發展歷程。

當前，互聯網在我國的發展同樣迅猛。據中國互聯網信息中心(CNNIC)于2014年發布的第33次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2013年12月，我國網民規模已達6.18億，互聯網普及率已達45.8%。其中，使用即時通信工具的用戶規模就達到了5.32 億[2]?；ヂ摼W的廣泛普及也伴生了愈發嚴重的網絡謠言問題。根據《2012年網絡謠言事件研究報告》，網絡謠言遍布我國北京、廣東等15個省、直轄市、自治區，內容涉及政治、腐敗、執法等9個領域[3]。雖然我國存在《民法通則》《侵權責任法》以及2013年的《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》等法律規定，但由于在監管模式、制度設計等方面存在較多問題，我國網絡謠言的法律治理力度和科學性還有待加強。鑒于此，本文將對英國治理網絡謠言的經驗進行梳理，并為我國相關法律制度的完善提供有益經驗。

二、英國治理網絡謠言的主要制度及經驗啟示

(一)英國治理網絡謠言的主要法律制度

盡管截至目前，英國尚未制定規范互聯網信息的專門法，但現行法律及判例中不乏對網絡謠言及其他網絡不良信息的規定，其主要內容有：

1.民事法律制度：網絡誹謗及其法律救濟。 英國將謠言對當事人的侵權作為誹謗行為加以規制。據考證，英國的誹謗訴訟自13世紀開始進入民事訴訟領域，在14世紀末至15世紀初，誹謗訴訟一度兼具民事訴訟和刑事訴訟的雙重性質，且此時英國已有誹謗案件的匯編[4]?，F代意義上的英國誹謗制度始于1952年的《誹謗法》，由于此時互聯網產業尚未興起，該法對網絡違法問題未予關注。至1996年，針對互聯網上的誹謗和詆毀行為，英國重新修訂了《誹謗法》。根據該法第1條，誹謗的構成要件為：(a)被告人為誹謗陳述的作者、編輯或出版者；(b)被告對相關誹謗的發布應盡合理的注意義務；(c)被告人應當知道且有理由相信他的行為會引起或有助于誹謗字句得以發布。因此，只要是行為人未盡合理注意義務進行不實言論的傳播，將構成誹謗侵權行為。網絡服務商(ISP)同樣須遵守《誹謗法》的規定，如果ISP系直接向網絡用戶提供內容或產品服務而構成誹謗的，應承擔直接侵權責任；而如果ISP所提供的是通道、平臺和鏈接服務的，則僅須就其幫助行為承擔間接侵權責任。

由于1996年《誹謗法》在實踐中存在訴訟成本高昂以及對言論自由保障乏力等缺陷，一度被英國學界和民眾廣泛詬病。為此，英國于2013年對《誹謗法》進行再次修訂，在懲治誹謗行為的同時注重對言論自由的保障。在網絡誹謗規制上，新《誹謗法》主要有以下制度改進：一是提高了原告起訴誹謗的門檻。新《誹謗法》(Defamation Act 2013)規定，原告必須證明被告行為造成或足以造成對其名譽的嚴重損害，方可起訴誹謗；如果原告是商業機構的，還必須證明其遭受了財產損失或足以導致財產損失方可起訴。二是增加了被告的抗辯事由，如果被告能證實他是出于真實觀點、誠實意見以及公眾利益而發表意見，則能免除承擔法律責任。但對于ISP而言，如果原告提出以下主張，則抗辯不能成立：(1)原告不可能識別發布誹謗內容的主體；(2)原告事先已將相關誹謗內容通知了網絡運營商，而網絡運營商沒有根據相關規定對原告的通知進行任何的回應。三是在經濟賠償外增加了其他救濟手段。原告提起誹謗訴訟的目的一方面在于賠償損失，另一方面在于恢復名譽，因此新《誹謗法》規定賠償經濟損失外，還增加了要求被告刊登法庭判決以向原告賠禮道歉的救濟方式，體現了對原告名譽權的保護[5]。需要說明的是，盡管英國早期曾將誹謗作為刑事犯罪處理，但2009年《驗尸官司法法》(The Coroners and Justice Act 2009)實施后，刑事誹謗訴訟、煽動誹謗訴訟、侮辱性誹謗訴訟、淫穢誹謗訴訟已經被廢除，目前英國將誹謗界定為民事侵權行為。

2.刑事法律制度：網絡犯罪的責任追究。 在網絡上散播謠言，除有可能因誹謗而承擔民事責任外，還可能面臨刑事制裁。英國1986年《公共秩序法》(The Public Order Act 1986)第4條規定，如果某人以騷擾、威脅或使他人陷于苦惱為目的，使用具有威脅、侮辱性質的語句或行為，或向他人散布或展示具有威脅性或侮辱性的文字、符號，或其他明顯的代表性物品，則構成犯罪。英國2003年《通信法》(Communications Act 2003)規定了“與網絡與服務相關的犯罪”。該法第127條規定：(1)如果某人通過公共通信網絡發送的消息或其他內容具有嚴重的攻擊性或具有不雅、淫穢或威脅性的特征，或者導致上述信息公之于眾，則該行為即屬于犯罪行為。(2)如果某人適用公共通信網絡發布其明知為虛假的信息，或者導致該信息被發出，或者持續性地發布相關信息，其目的在于造成他人的煩惱、不便或焦慮，則該行為即屬于犯罪行為。此外，為防止網絡被恐怖分子利用從事恐怖言論行為，英國對網絡恐怖謠言的監督也不斷加強。英國2006年《反恐怖法》(Terrorism Act 2006)明確規定，“鼓勵恐怖主義”屬于犯罪行為，而該法第3條規定，在網絡等媒體上發布美化粉飾恐怖行為或者導致相關信息發布的行為構成犯罪。

實踐中，英國警方對網絡犯罪一直保持高壓態勢。在2010年保羅·錢伯斯散布“恐嚇言論”案中*2010年，一名叫作保羅·錢伯斯的旅客在推特網上散布消息，聲稱如果機場再不開放就把它炸了。，法官根據2003年《通信法》對其進行了1000英鎊的罰款[6]。盡管最終英國高等法院于2012年6月推翻了原審判決，認定錢伯斯無罪，但英國對網絡空間的管控力度卻依舊在不斷增強。2011年倫敦騷亂中，有兩名青年因在社交網站“臉譜”上煽動他人參與騷亂而被法庭判4年監禁[7]。倫敦騷亂之后，英國政府表示要不斷加強對互聯網的監管，加重對嚴重刑事行為的處罰力度。此后，“積極推動實行更為嚴格的網絡監管措施，從嚴管網、從嚴治網已成為英國政府對互聯網管理的重要趨勢”[8]。

3.網絡管控制度：行業自律與政府監管。 面臨紛繁復雜的互聯網信息，英國綜合利用行業自律和政府監管兩種形式，加強對網絡謠言的監管。20世紀90年代，為有效應對互聯網產業伴生的網絡色情、網絡謠言等問題，英國于1996年成立了“網絡觀察基金會”(IWF)，鼓勵網絡從業者自律。在英國政府組織下，IWF與50家網絡提供商組成的ISPA、倫敦網絡協會(LINX)及英國城市警察署、國內事務部的代表共同簽署了“安全網絡：分級、檢舉、責任”(R3 Safety-Net)的協議。IWF主要行使以下職能：一是開通網絡熱線，鼓勵大家舉報涉及兒童色情、種族仇恨和其他淫穢內容的網址；二是制定并落實《行業規則》，推動網絡服務商自律；三是鼓勵服務商自愿對其網站內容進行分級和過濾，使家長、老師等主體有效防止兒童接觸網絡上的非法和淫穢信息；四是進行網絡安全教育，通過網絡咨詢、普法宣傳等方式提升公眾對不法信息的警惕意識。

在注重行業自律的同時，英國還通過制定或者修訂立法強化網絡信息監管。第一，政府部門對網絡信息數據的監管。根據2000年《調查權管理法》(Regulation of Investigatory Powers Act 2000)，無論是電子郵件、手機信息、電子文檔還是加密電子數據等文件，凡通過網絡通訊方式傳送的，均應通過政府技術支持中心發送信息包，以實現政府對有害信息的過濾和控制。為維護國家安全及公共利益，英國甚至可動用皇家警察或網絡警察對某些信息進行截取，或要求網絡運營者提供某些信息。第二，政府部門對相關信息的主動公開。根據2000年《信息自由法》(Freedom of Information Act 2000)規定，政府應主動公開出版和發布相關政府信息或原始數據，并及時處理公眾的信息請求；而公眾依法享有查詢自己感興趣的政府信息的權利，并在相關信息存在時，依法獲得這些信息。為保障公眾知情權，該法規定任何公民可在政府部門拒絕向其提供信息的情況下，對政府部門提起訴訟。第三，政府成立專門的公民咨詢局。公民咨詢局是由慈善機構管理的機構，分布在英國各個社區，其工作人員由來自不同領域的、具有專業知識的志愿者組成，工作職責是對社區居民生活中遇到的有關法律、理財等問題，提供免費、單獨和保密的咨詢建議。公民咨詢局的存在，能夠使公眾及時獲得準確權威的信息和建議，從而有效避免網絡非法信息的侵害。

(二)英國網絡謠言法律治理的主要特點

通過上述分析，作為互聯網產業較為發達的國家，英國對于互聯網的法律治理經過了從松到緊的過程，當前，英國對網絡謠言的法律治理主要呈現以下特點：

1.治理模式上，行業自律與政府監管相得益彰。盡管英國不乏治理網絡謠言的法律規范，但實踐中，對網絡謠言治理起主導作用的還是互聯網行業的自律行動。在英國，新聞媒體被“視作一個‘人’，他們強調不準制訂任何特別法來限制言論自由，也就是保障新聞出版自由?！盵9]正如英國網絡安全專家艾德薩維奇所說，“政府試圖對網絡空間進行管控或者用法律進行規范必須非常小心謹慎，因為對大眾來說，網絡空間的自由性幾乎沒有任何討價還價的余地?！盵10]在該理念指導下，英國政府對網絡信息采用了間接管理模式，即先由互聯網行業組織對相關信息進行過濾，政府只對關乎社會穩定和經濟發展的重要網絡信息進行主動監管，這也有效避免了政府直接監管造成的效率低下、成本高昂等問題。對于行業自律，IWF通常在以熱線或者電子郵件等方式接到有關非法網站和不良網絡信息的舉報后，及時核實并將核實結果通過網絡服務提供商，要求其對網站上的不良信息進行處理，并視情形決定是否移交相應執法機構處理。因此，行業自律組織在英國網絡謠言的治理當中發揮了重要作用，其對信息的篩查和梳理為政府依法處理不良信息制造者提供了便利條件，而政府監管則成為行業自律“失靈”時的重要補充，兩者相得益彰。

2.價值取向上，注重言論自由與隱私保障、公益維護的平衡。在現代社會，網絡空間已經成為民眾表達思想和意志的重要平臺。然而，表達自由應止于他人的合法權利以及社會公共利益，不得散布侵犯他人隱私、屬于造謠誹謗或具有人身攻擊性質的網絡謠言。而相應地，網絡謠言的法律治理也需兼顧公民的言論自由，嚴防公權力以治理網絡謠言為名侵害公民言論自由，造成全民噤聲的“寒蟬效應”。事實上，盡管表面上英國對網絡謠言的法律監管力度持續加強，但并不意味著任何網絡謠言都將面臨法律制裁。以英國2013年《誹謗法》為例，誹謗受害人要提出誹謗訴訟卻須遵守“嚴重損害”的標準，對于自然人而言，被告的言論須已造成或者可能造成對原告名譽權的嚴重損害；對于商業機構而言，被告的言論須使該機構遭受嚴重的經濟損失。只有存在上述情形，被告的言論才構成“誹謗”。這也表明英國立法在努力尋求言論自由與名譽權保護、公共利益之間的權益平衡。

3.責任追究上，民事賠償與刑事制裁互相補充。就救濟形式的價值取向看，民事賠償遵循的是“有損害必有救濟”的原則，旨在對公民的損失予以恢復和賠償；而刑事制裁則主要遵循的是“公共利益保障”原則，旨在對侵犯公共秩序、造成較大社會危害的行為進行治理。在英國，針對網絡上的侮辱誹謗、人身攻擊行為，主要采取以民事懲罰賠償為主的制裁手段，由受害人直接起訴，向未承擔注意義務的網絡制造者、傳播者追究民事責任。而對于網絡不良信息造成的嚴重社會騷亂和恐慌，則直接由警方介入，以實現對嚴重犯罪的準確調查和監控。事實上，如果完全依賴于民事法律規范和行政法律規范將難以對網絡犯罪予以治理，而如果完全依賴于刑事法律手段來治理網絡謠言又將限制互聯網的活力[11]。英國立法合理把握了侵權與犯罪的界限，并區分網絡謠言的性質設置不同的法律責任，實現了對網絡謠言的科學規制。

三、中國治理網絡謠言的法律困境

在網絡謠言的治理上，我國并沒有專門性的法律規定，相關法律規范散見于《侵權責任法》《突發事件應對法》《刑法》等法律之中，但是這些法律在立法理念、制度設計以及責任配給等方面存在諸多缺陷，具體而言：

(一)網絡監管模式有待改善

與英國相較，我國互聯網行業的自律監管相對薄弱，主要表現為行業自律規范制度規定過于原則，且現有自律制度的約束力相對不足。目前，我國互聯網行業的自律性規范主要由中國互聯網協會發布，代表性文件有《中國互聯網行業自律公約》(2002)、《互聯網站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規范》(2004)、《文明上網自律公約》(2006)、《博客服務自律公約》(2007)等，但整體而言，這些規范雖然規定了網絡運營商及相關組織和公民在從事網絡運營或使用網絡服務時應當遵循的規則，但規則內容多為道德性要求，而無強制性效力。例如，根據《中國互聯網行業自律公約》第23條規定，對于違反公約要求的成員單位，其責任形式主要為在公約成員單位內部通報或取消公約成員資格，而沒有其他制裁措施。此外，雖然近來河北、上海、浙江、山東、湖北等地陸續建立了省級新聞道德委員會，旨在通過行業自律和社會監督相結合的方式，對新聞職業道德失范行為進行查處，但該機構主要針對的是新聞媒體及其從業人員，適用對象上過于局限。

在行業自律不足的情況下，政府監管就顯得尤為重要，然而，我國政府在網絡信息的預警、披露以及處置等方面也存在一定的缺陷。首先，政府對網絡謠言的預警能力較弱。我國負責對網絡謠言進行監控和預警的職能部門主要為公安機關，但公安機關的網絡謠言監測技術系統較為落后，難以有效監測和分析網絡空間產生的網絡言論，進而無法有效篩選并剔除網絡謠言[12]。其次，政府信息公開機制不盡科學。我國《政府信息公開條例》第9條規定，對于涉及公民、法人或者其他組織切身利益、需要社會公眾知曉或者參與的信息，行政機關應當主動公開。但實踐中，某些政府部門常以該條例第14條“對于涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息不得公開”的規定為由，僅公開部分信息甚至拒絕公開相關信息。最后，政府對網絡謠言的聯動處置能力不足。目前，我國對于網絡謠言的處置主要依靠單一網絡監管部門或者各網絡運營商及其管理者的自主處理，政府沒有發揮應有的統籌協調作用，未能形成多方參與、分工協作、共同治理網絡謠言的局面。

(二)權利救濟制度尚不完備

就被害人對網絡謠言侵權行為提起的民事訴訟而言，由于我國《民事訴訟法》長期將“明確的被告”作為原告提起訴訟的必要條件之一，而網絡使用者往往具有匿名特征，受害者通常難以查清對方真實身份，這就給原告提起訴訟帶來了難題。有鑒于此，我國于2011年生效的《侵權責任法》第36條中明確了網絡運營商的責任與義務，規定：“網絡用戶、網絡服務提供者利用網絡侵害他人民事權益的，應當承擔侵權責任。網絡用戶利用網絡服務實施侵權行為的，被侵權人有權通知網絡服務提供者采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等必要措施。網絡服務提供者接到通知后未及時采取必要措施的，對損害的擴大部分與該網絡用戶承擔連帶責任。網絡服務提供者知道網絡用戶利用其網絡服務侵害他人民事權益，未采取必要措施的，與該網絡用戶承擔連帶責任。”盡管該法對網絡侵權人和網絡運營商的相關責任進行了規定，但是如何界定“知道”以及何為“必要措施”，法律并未具體說明，這就使得原告在提起針對網絡謠言引發的侵權訴訟時，往往面臨“取證難”問題，從而給被害人依法維權增加了難度。

此外，在有關網絡謠言的刑事自訴方面，受害人同樣面臨起訴困難的問題。根據我國《刑法》第246條和《刑事訴訟法》第204條規定，除嚴重危害社會秩序和國家利益的侮辱罪和誹謗罪，均實行“不告不理”，受害人應自行提起刑事訴訟。而在刑事自訴中，“有明確的被告人”是法院受理刑事自訴案件的要件之一。因此，在受害人無法準確獲取被害人信息和舉證難的雙重壓力下，刑事自訴提起困難重重。

(三)法律責任制度簡單滯后

網絡謠言的散布導致危害后果時，應當對謠言的制造者和傳播者等主體課以相應的法律責任。具體而言，如果網絡謠言侵犯了公民個人名譽權或法人的商譽，但不構成犯罪的，應按我國相關民事法律規定，承擔停止侵害、恢復名譽、消除影響以及賠償損失的責任；如果在網上散布謠言、謊報險情或以其他方法擾亂公共秩序，或公然侮辱他人或者捏造事實誹謗他人尚不構成犯罪的，則要依據《治安管理處罰法》等規定給予拘留、罰款等行政處罰；如果散布謠言構成犯罪的，則要依《刑法》規定追究其刑事責任[13]。然而，我國現有法律規制中有關網絡謠言的責任制度仍不盡完善。

首先，就民事責任而言，《侵權責任法》只規定網絡運營商知道侵權信息而未采取必要措施時應該承擔連帶責任，但卻對網絡運營商在網絡謠言傳播中的作用、網絡運營商獲知謠言發生的渠道以及其應采取何種具體措施等問題未予明確。實踐中，網絡謠言發生時，網絡運營商要么難以從“海量”網絡信息中進行甄別，要么對發現的“疑似”網絡謠言的信息給予直接刪除或者屏蔽。這不僅不利于網絡謠言的及時澄清，也有可能損害相關主體的言論自由。故而，這種民事責任制度設計既對網絡運營商有失公平，也難以保障真相的及時澄清。

其次，就行政責任而言，依據《治安管理處罰法》第25條的規定，散布謠言故意擾亂公共秩序的，應處以10日以下拘留或者500元以下的罰款?！队嬎銠C信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》和《互聯網信息服務管理辦法》規定，通過互聯網制作、復制、發布、傳播謠言的，依法予以處罰，但網絡謠言發布者所造成的損失或因此獲得的收益往往超過行政處罰的額度。以微博為例，普通的營銷賬號價格在100至3000元之間，而一些明星賬號或微博大V，價格在1萬至10萬元不等[14]。因此，僅憑借治安拘留或罰款難以對網絡不良信息的制造者和發布者等主體給以足夠的威懾。

最后，就刑事責任而言，現有的制裁網絡謠言的罪名體系和刑罰設計與網絡社會的發展不相適應。其一，某些罪名在責任的認定上存在操作困境。以誹謗罪為例，根據2013年的兩高《解釋》第2條的規定，“點擊、瀏覽次數達到5000次以上，轉發次數達到500次以上”等情形認定為“情節嚴重”，*參見：《最高人民法院最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2013〕21號)第2條。并明確了利用信息網絡實施誹謗行為的入罪標準，但由于其規定的入刑標準過低，容易引發人們對刑法打擊面過大的憂慮。其二，針對不特定對象的網絡信息犯罪，現行《刑法》也難以有效懲治。以“編造、故意傳播虛假恐怖信息罪”為例，我國《刑法》第291條將恐怖信息限制解釋為爆炸威脅、生化威脅、放射威脅，而對除此之外的不良信息，即使嚴重危害了社會秩序和國家利益，也難為刑法所規制。其三，網絡不良信息犯罪刑期偏低。我國《刑法》第246條規定，犯有誹謗罪，情節嚴重的，處“三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利”，即便該誹謗行為致受害人自殺、群體形象毀滅或引發社會秩序混亂，也不會被處以更高處罰。再如，《刑法》第221條規定，捏造并散布虛偽事實，損害他人的商業信譽、商品聲譽，給他人造成重大損失或者有其他嚴重情節的，處二年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。但實踐中，網絡謠言對企業商業信譽的影響往往較大，甚至會導致企業破產，而上限為“二年有期徒刑”的自由刑罰顯然過低。其四，從刑罰類型上看，無論是損害商業信譽、商品聲譽罪，還是編造、故意傳播虛假恐怖信息罪，我國對于網絡謠言犯罪的刑事處罰基本上沒有附加限制或剝奪政治權利的規定，使得網絡謠言犯罪者可在接受刑罰期間繼續發布或傳播其他不良言論，進而不利于網絡謠言犯罪的全面治理。

四、我國網絡謠言法律治理的完善路徑

(一)政府監管與行業自律有序銜接

作為資產階級大革命發源地，言論自由的理念在英國深入人心，英國注重以立法或判例等形式加強對公民權利的法律保障。伴隨著1998年《人權法》(Human Rights Act 1998)的生效實施，表達自由在英國成為一種重要的憲法權利，非基于特殊原因，英國不會制定特別法限制言論自由，政府也不會對新聞媒體直接干預，而是通過輿論引導、新聞發布以及責令媒體自我管理等形式對媒體信息實行間接控制。當然，這種行業自律為主、政府間接控制為輔的網絡監管模式，是基于英國對媒體進行客觀真實報道和獨立多元評論的充分信任。反觀我國，行業自律規范和行動起步較晚，行業自身對網絡信息的管控力度相對有限，且媒體自身的道德失范現象也屢有發生，在此情形下，就需要政府職能部門充分行使其在網絡謠言防控中的作用。具體而言：第一，建立網絡謠言預警機制。我國應建立網絡謠言預警機制，做到對網絡謠言及時防范和全面掌握。尤其是，以公安機關為主的政府職能部門應積極引進和開發網絡信息監控設備和軟件，確保預警機制順利運行。第二，完善信息公開法律制度。針對《政府信息公開條例》中的弊病，我國應加快完善信息公開制度，將與社會公眾生活密切相關的信息納入主動公開的范疇，確保信息公開的真實、準確、完整和及時，最大限度保證公民的知情權。第三，建立網絡謠言的聯動處置機制。網絡謠言波及范圍的廣泛性，決定了單獨的政府監管部門或網絡運營商難以對其有效應對和處置，對此，我國可借鑒英國經驗，由政府職能部門主導，打造公安機關、互聯網協會、網絡運營商、社會團體、社區村鎮以及公民代表多方參與的聯動處置機制，努力壓縮網絡謠言的生存空間。 此外，從長遠看，伴隨著互聯網行業市場化的發展，行業自律監管應當是防控網絡謠言的重要形式，政府監管應當逐漸從直接介入向間接管理過渡，更多地扮演“事后保障”的角色。因此，我國在做好網絡謠言政府監管的同時，要強化互聯網的自律監管，鼓勵互聯網企業及網民自覺擔負社會責任，使互聯網成為整個社會共建共享的精神家園。

(二)科學設計權利救濟制度

針對我國在網絡謠言訴訟制度上的缺陷，應盡快對民事訴訟及刑事訴訟法律制度進行完善，其中，主要為對被告主體的問題的修正。網絡社會的匿名、虛擬等特征，使謠言受害者有時難以收集網絡謠言制造或傳播者的真實身份信息，在此情形下，一味強調原告應完整、準確提供侵害者的信息顯得過于苛刻。因此，為保障網絡謠言受害者的訴訟權利，建議對民訴法以及刑訴法中的“明確被告”解釋為“有明確的網絡注冊賬號”、“有明確的IP地址”的人。申言之，在民事訴訟中，受害人可以對匿名造謠者按照“網名”先起訴，待立案后通過法院職權查明造謠者、傳謠者的真實身份信息，追究其法律責任[15]。在刑事自訴中，如果網絡侵害人的行為構成犯罪，只要被害人提供了受到網絡謠言侵害的相關事實，并提供嫌疑人的聯系方式或網絡服務商，相關部門就應當立案。而在舉證責任設計上，法院可要求網絡服務商履行一定義務來協助受害人舉證。需要說明的是，降低網絡謠言的受害者民事侵權訴訟或刑事自訴上的起訴難度，并不意味著原告遭受網絡謠言的侵害都必然獲得法律救濟，還要綜合考慮該行為對原告的名譽、商譽等損害的程度以及被告是否有正當抗辯事由等因素，決定是否對其救濟以及如何救濟。

(三)合理確定責任追究制度

針對我國網絡謠言責任追究制度的不完善，可從以下方面加以改進：首先，在民事責任方面，英國將ISP的侵權責任分為直接侵權、限制性間接侵權與責任豁免三類，而我國《侵權責任法》并未對ISP的連帶責任的承擔進行故意和過失以及直接和間接責任的區分，且ISP進行抗辯和責任豁免的規定也相對較少，使得某些ISP承擔了過重的義務。對此，我國可借鑒英國的分類方式，將僅提供信息通道或提供接入服務的ISP單獨規定，依其知道和阻止網絡誹謗的能力各自承擔一定的責任，并適當地實行責任豁免。其次，在刑事責任方面，第一，要對誹謗罪的定罪標準進行修正。對于“網絡誹謗信息瀏覽5000次，轉載500次可判刑”的入罪標準不能機械適用，而應結合行為所引發的不良后果綜合考慮，最大限度地尊重公眾言論自由權利。第二，要對《刑法》相關規定進行完善。具體而言，《刑法》第291條不應僅規定“恐怖信息”罪名，還應對“嚴重危害社會秩序和國家利益情形”設定刑事責任，以填補造謠者刑事責任的空白。最后，在法定刑的設置方面，一是要提高誹謗罪、損害商業信譽、商品聲譽罪的法定刑刑期，對于情節特別嚴重的網絡誹謗行為，可以將刑期提高到“三年以上七年以下有期徒刑”，而對情節特別惡劣的損害商業信譽、商品聲譽的行為，可將刑期提高為“二年以上五年以下有期徒刑”。二是要增加“剝奪政治權利”的設計，對于編造、故意傳播虛假恐怖信息罪和損害商業信譽、商品聲譽罪的，應規定對犯罪人施以“剝奪政治權利”的選擇權，以此豐富我國網絡謠言的法定刑體系。

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〔責任編輯：張毫馬琳〕

經濟學研究