論我國的低碳法治建設

[基金項目]2014年河南省軟科學研究計劃項目“中原經濟區低碳發展策略研究”(142400410092)

論我國的低碳法治建設

鄧小云

(河南省社會科學院 中州學刊雜志社，鄭州 450002)

[摘要]全球氣溫升高、氣候發生變化已是不爭的事實，它要求人類社會改變那種以高能耗、高污染為代價的傳統發展模式。我國在面臨能源和資源日益匱乏、人口眾多、環境容量有限的客觀現實，不得不力求實現低碳發展。這一舉措既是樹立我國作為負責任的大國形象的必然要求，也是國內可持續發展的現實需求。近些年一些國際組織和發達國家都推出了各種各樣的低碳法案，為經濟社會低碳發展提供了法制保障。目前我國有關低碳發展的制度安排散見于一系列法律、法規、規章和政策性文件中，低碳發展的基礎性法律及相關制度缺失的現象極大地制約了我國低碳發展的效果和進程。我國亟須出臺專門的低碳發展促進法，構建包括低碳發展規劃制度、(企業)項目氣候變化影響評價制度、低碳產業目錄和退出制度、碳排放權交易和碳稅制度、碳排放目標責任制度、低碳教育制度等在內的系統的低碳發展制度體系，以強有力的法律制度促進產業結構、能源結構調整和發展方式轉變，推動公民樹立低碳理念、塑造低碳文化、建設低碳社會。

[關鍵詞]氣候變化；碳排放；低碳發展促進法

[收稿日期]2014-12-10

[作者簡介]鄧小云(1972-)，女， 河南新安人，副研究員，博士，從事環境與資源保護法學研究。

[中圖分類號]D90

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)02-0059-05

低碳，意指較低的溫室氣體(以二氧化碳為主)排放。低碳發展是建設資源節約型、環境友好型社會和建設美麗中國的應有之義。從外部環境看，全球氣溫升高、氣候發生變化已是不爭的事實；從國內條件看，我國面臨能源和資源日益匱乏、人口眾多、環境容量有限的客觀現實，這都要求人類社會必須改變以高耗能、高污染為代價的傳統發展模式。低碳發展已是大勢所趨。但是，相對于長期以來拼能源、拼資源的傳統發展模式，低碳發展是一個比較新的領域。近年來，越來越多的學者開始關注低碳發展問題，現有文獻中有的涉及了低碳經濟、低碳旅游、低碳生活等領域并提出了一些低碳化建議，有的從建設低碳社會、低碳城市、低碳社區、低碳鄉村等角度進行了分析，呼吁人人行動起來，共建低碳社會。不過，當前關于低碳法治建設的研究尚不夠系統、深入，未能提出具體的、可操作的低碳發展制度、機制和措施。鑒于此，本文擬對我國低碳法治建設的現狀進行審視，在此基礎上提出完善我國低碳法治體系的思路和措施。

一、低碳發展是一種可持續發展理念和方式

在經濟發展觀的支配下，人類以自然的統治者自居，為滿足人的需要對自然資源進行掠奪性開發利用。從人與自然關系的角度來看，這種非協調性發展模式終將殃及人類自身的生存。二十世紀六七十年代以來全球性環境危機的出現，如酸雨、臭氧層空洞、全球氣候變暖、生物多樣性銳減、土地荒漠化、能源枯竭、淡水資源污染等，使人類不得不對以往的不協調發展模式進行反思和檢討，人們開始探索和尋求人與自然協調發展的路徑，低碳發展理念應運而生。

(一)低碳發展的內涵

從詞義上看，低碳發展是“低碳”與“發展”的有機結合。低碳，即較低的溫室氣體排放。溫室氣體是指大氣中能吸收地面反射的太陽輻射，并重新發射輻射的一些氣體如水蒸氣、二氧化碳、大部分制冷劑等。根據世界氣象組織2014年9月發布的《溫室氣體公報》，地球大氣中有三種主要的溫室氣體——二氧化碳、甲烷和氧化亞氮，其中二氧化碳的濃度最高。發展包括兩層含義：一為自由，二為進步。自由是人類社會發展的應有之義，也是最終目的和主要手段。根據馬克思關于人類社會發展的“三階段”(即人群共同體階段、物的依賴性階段和個人全面發展階段)理論，人類社會的發展過程實際上就是通向自由的過程。進步，意指“事物由小到大、由簡到繁、由低級到高級、由舊質到新質的變化過程”。綜上，可以將低碳發展界定為：在嚴格控制溫室氣體排放、積極促進溫室氣體吸收的同時，實現經濟社會健康、可持續發展。

低碳發展既是目標也是手段，其對推進節能減排、轉變發展方式、加快產業結構調整、實現經濟效益與環境效益雙贏而言是一個很好的抓手。從涉及的領域來看，低碳發展包括低碳經濟、低碳生活、低碳文化等方面的內容。低碳經濟是以低能耗、低排放、低污染為基礎的經濟發展模式，其實質是提高能源利用效率和創建清潔的能源結構，核心是技術創新、制度創新和發展觀念轉變[1]。所謂低碳生活，是指生活中所耗用的能量要盡量減少，以降低二氧化碳等溫室氣體的排放量。低碳文化強調發展理念和制度以及公眾的意識、行為方式等對建設低碳社會的重要意義[2]。低碳發展對人類的經濟、社會、文化等活動以及生活方式都提出了由“高碳”向較低或更低的碳排放轉變的要求。

(二)低碳發展對人類活動的要求

具體而言，低碳發展對人類活動主要提出了三個方面的要求：(1)低碳發展的前提是發展，其目的是增進人類的福利，改善人類的生活質量。(2)人類在追求發展的同時應當主動限制自己的行為，不至于因當代人的發展而損害后代人滿足其需要的能力。(3)應當把經濟發展與生態的可持續性結合起來，對人類賴以發展的基礎——環境、資源和能源保持利用效率最大化以及廢棄物和污染物排放最小化。以低碳發展理念為指導，決策者在制定政策時，應當確保相關措施可以支持長期的經濟社會發展。在微觀上，低碳發展要求人們在進行生產生活等活動的過程中，要改進沿襲已久的不合理的生產方式、消費方式等，抑制不合理的價值追求。低碳發展要求調整現行的國際經濟關系，調整的范圍包括經濟發展和社會生活的所有方面，調整的核心目標是實現節能減排、人與自然和諧相處，最終目的是使人類世世代代健康存續和發展。低碳發展有一系列評價指標，包括國家/區域單位一次能源二氧化碳排放量，工業、建筑、交通等領域的人均二氧化碳排放量等。相關指標可以比較直觀地展示人類生產生活活動對低碳發展要求的滿足程度。

(三)氣候變化背景下低碳發展的重要性和緊迫性

氣候變化對經濟社會發展產生重要影響。如全球變暖帶來的冰川消融、海平面上升、極端氣候、空氣污染、能源緊缺、糧食減產等現象，會使人類社會的正常生產生活條件和發展進程受到阻礙和破壞。氣候變化的應對有兩種切實可行的方案：一是提高能源使用效率，通過節能減少溫室氣體排放，從而減緩氣候變化的進程；二是開發利用可再生能源，如風能、太陽能、潮汐能等，這些能源在能耗過程中不產生溫室氣體和其他污染物，更有利于實現分布式能源供應。而這兩種方案的實施，都有賴于樹立和踐行低碳發展理念。低碳發展，已是不得不為、盡快而為的事情。

當前，國際貿易領域正在開展新一輪技術革命和競爭，一方面以低碳產品和服務來積極爭奪國際市場，另一方面在進口貿易方面設置綠色壁壘。近年來頻繁發生的中歐、中美關于太陽能產品、汽車輪胎等的反傾銷、反補貼案例，就表明我國出口導向性的低碳產業政策必須進行調整，我國應當更多地依法推進低碳技術和產品的推廣和應用。事實上，目前我國大量環境問題和社會問題都可以通過低碳發展得到有效解決。如持續嚴重的霧霾問題、城市交通擁堵問題、水土流失問題等，這些問題無一不內在地涉及碳排放問題，旨在減少碳排放的低碳法律制度的有效實施，能夠在相當程度上解決這些問題。

二、國外低碳法治建設實踐及其啟示

在世界范圍內，一些國際組織和發達國家近些年都推出了各種各樣的低碳法案，為各國經濟社會低碳發展提供了強有力的法制保障和規范。

1992年的《聯合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)是第一個較為全面的控制二氧化碳等溫室氣體排放，以應對全球變暖給人類經濟社會發展帶來不利影響的國際公約，也是國際社會在應對全球氣候變化、發展低碳經濟而達成的進行國際合作的基本框架。《公約》沒有規定具體的減排指標，但1997年《京都議定書》為各締約方規定了具有法律約束力的定量化減排和限排指標。這兩部法律文件凝聚了國際社會關于氣候變化問題的基本公識，夯實了國際社會合作應對氣候變化、發展低碳經濟的法律基礎，迄今為止一直發揮著重要作用。

在全球為改善氣候條件而努力合作的大背景下，各國都在積極探索低碳發展的實現形式，盡管采取的措施各異，卻存在一個共同的特征，那就是低碳經濟已上升到了國家戰略的高度，以法律制度強制推行。主要發達國家大都以《公約》和《京都議定書》為基礎，結合本國國情，在國內出臺了各具特色的旨在推進低碳經濟發展的法律制度，同時制定了本國發展低碳經濟的中長期規劃，在此基礎上構建起了一套以基本法律為主導，涉及環境、能源、稅收、消費等領域的系統化的低碳發展機制和措施。如英國2008年《氣候變化法案》是世界上第一部關于氣候變化的內國立法，該法案構建了比較完整的應對氣候變化的制度體系，奠定了英國發展低碳經濟的制度基礎。美國2007年《低碳經濟法案》提出要大力開發風能、太陽能等可再生能源，要求政府對發電技術、交通運輸技術、能效技術等領域進行重點投入。德國是最早將發展低碳循環經濟寫入法律的國家，目前已構建了一套涉及低碳經濟各個領域的較為嚴密的制度體系，尤其強調法律制度與市場手段相結合來約束企業的高排放行為[3]。與英國等國注重發展低碳經濟不同，日本提出了“低碳社會”的概念。日本采取了一系列手段推動低碳社會建設，如加強公共交通網絡建設，征收環境稅和碳稅；鼓勵有利于溫室氣體減排的生產和消費活動，鼓勵開發低碳產品和推廣低碳生活方式；采用更加緊湊的城市布局，以方便步行和自行車出行；在農村推廣生物燃料汽車，引進高效、低價的可再生能源；向家庭普及太陽能，推廣高效熱泵等。日本的低碳發展理念和措施比較契合其本國資源匱乏等國情，其在能效監管方面爭取充當“領跑者”并取得了一定效果。

主要發達國家的低碳發展實踐對我國有一定的借鑒和啟示意義：我國應當在全社會樹立低碳發展理念、培育低碳文化，應將相關立法作為推動經濟社會低碳轉型與發展的重要保障和規范性動力，應當加強規劃、標準等調控手段以及碳稅、碳交易等市場手段的協調運用，應當重視低碳技術研發和相關機制構建[4]。

三、當前我國低碳法治建設的狀況

作為負責任的大國，我國在國際上為推動節能減排、促進可持續發展做了大量工作，如一直積極參與和推動國際氣候變化談判并批準了《京都議定書》。在國內，我國于2007年6月頒布了《中國應對氣候變化國家方案》，這在發展中國家是首例。目前我國有關低碳發展的制度安排散見于一系列法律、法規、規章和政策性文件中，但總體而言，現有制度尚不足以支持長期、系統、有效地進行低碳發展。

(一)我國有關低碳發展的法律制度散亂、不完整

我國有多部法律、法規涉及了低碳發展，如《環境保護法》《節約能源法》《大氣污染防治法》《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》《礦產資源法》《煤炭法》《電力法》等法律以及國務院出臺的大量以控制溫室氣體排放、推動低碳發展為目的的法規性文件，都從不同角度、不同程度地包含了低碳發展的要求。但是，這些法律、法規都不是專門針對低碳發展而出臺的，其中一些制度和要求雖然提出要加強環境保護、節能減排，但對如何控制溫室氣體排放而言顯得籠統、模糊，缺乏可操作性，有些提法甚至僅具宣示性、警示性[5]。如《節約能源法》和《可再生能源法》都規定要提高能源效率、促進可再生能源發展，但二者都不可能直接減少溫室氣體排放，因為只有石化能源消費總量的減少才能實現溫室氣體減排，而我國多年來經濟發展勢頭較好，很可能出現在可再生能源消費總量增加的同時，化石能源消費量也繼續增加的局面。另外，由于多頭立法，難免存在有關低碳發展的制度之間互相交叉、重疊而一些重要的制度缺失的現象。如《循環經濟促進法》和《清潔生產促進法》雖然都提出實行稅收優惠、補貼等獎勵性手段來激勵公眾和企業自愿實行有利于低碳發展的行為，但是都沒有規定具體、細化的獎勵措施和程序，導致在現實中不能產生廣泛的影響。

(二)我國促進低碳發展的政策導向日益凸顯

近年來，我國先后出臺了一系列發展低碳經濟、促進節能減排的政策性文件，如國務院發布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》《國家環境保護“十二五”規劃》《關于加強節能工作的決定》等。2009年11月，國務院常務會議確立了我國控制溫室氣體排放的行動目標，包括到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放量比2005年下降40%-45%，將之作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃等。2010年8月，國家發展和改革委決定首先在“五省八市”(廣東、遼寧等省和天津、重慶等市)開展建設低碳省區和低碳城市的試點工作。2014年9月，國務院公布了國家發展和改革委提交的《國家應對氣候變化規劃(2014-2020年)》，指出積極應對氣候變化事關中華民族和全人類的長遠利益，事關我國經濟社會發展全局，要采取更加有力的措施，努力實現綠色發展、低碳發展、循環發展。總體來看，我國政策層面正在為全面推進經濟社會低碳發展奠定堅實的基礎，其中一些舉措如制定循環經濟技術和產品名錄、進行循環經濟統計評價、推行再生產產品標識認證等，可以通過立法上升到制度層面，成為行之有效的促進經濟社會低碳發展的制度保障和規范。

四、完善我國低碳法治體系的建議

我國目前尚未把低碳發展全面納入法治軌道，國家在宏觀調控上對低碳發展還沒有真正做到統一規劃，我國低碳法律制度的總體質量還不高且存在諸多問題，整個社會層面還沒有形成低碳意識和新的消費理念。鑒于此，筆者建議從以下三個方面加強我國低碳法治體系建設。

(一)制定專門的低碳立法

借鑒英國、美國等國出臺專門的低碳法案的立法經驗，我國可以考慮制定專門的《低碳發展促進法》作為實現經濟社會低碳發展的基礎性法律，如此也符合我國的《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》等立法慣例。未來的《低碳發展促進法》至少要規定以下八項基本的低碳發展制度。

1.低碳發展規劃制度。該制度在參考國家“十二五”規劃的基礎上，明確未來一定時間段內的溫室氣體減排目標，整體規劃好財政稅收、金融信貸、能源結構、低碳技術等領域的低碳化手段的跟進，由地方將促進低碳發展納入相關規劃，制定低碳經濟等專項規劃，并將低碳發展目標作為各級政府制定中長期發展戰略和規劃的重要內容。

2.(企業)項目氣候變化影響評價制度。可以參照目前《環境影響評價法》中對(企業)項目進行環境影響評價的規制，建立相應的(企業)項目氣候變化影響評價制度，要求相關部門將評價結論和審查意見作為決策的重要依據。

3.低碳產業目錄和退出制度。該制度的內容是：國家在總體產業政策框架下制定低碳產業目錄，并允許省級政府根據本區域情況將低碳產業目錄分類、細化，嚴把產業經營入口關。對不符合國家和地方低碳產業目錄的項目，堅決不予立項。對目錄外已經建成的高碳項目，實施分步退出和改造方案，即通過制定合理的低碳標準將高能耗的落后技術產能逐步淘汰，鼓勵高碳企業引進技術進行低碳化改造。

4.低碳產品標準、認證和標識制度。理論上講，低碳產品是指與同類產品或相同功能的產品相比，其碳排放量值符合該類產品的國家標準或技術規范中有關低碳評價指標要求的產品。因此，《低碳發展促進法》應當責成有關部門制定低碳產品認證技術規范和低碳產品碳減排評價指標，規定產品生產者或銷售者可以委托第三方認證機構進行低碳產品認證[6]。在低碳產品認證制度中應當引入“產品生命周期”的概念，即要求終端產品及其原材料構成都符合低碳產品標準。

5.碳排放權交易制度。當前，歐盟、英國、加拿大、美國均實施了符合本國國情的碳排放權交易制度。我國浙江等地已有在水污染防治領域試行排污權交易的經驗，并形成了一套比較成熟的市場交易機制，可將此經驗和機制在大氣污染防治領域進行推廣。《低碳發展促進法》應當鼓勵有條件的地方建立碳市場，實行碳排放權交易。政府應加強對此種交易機制的宏觀調控，如在科學評估的基礎上明確地區排放總量指標，然后由市場決定交易價格。

6.碳稅制度。碳稅就是針對二氧化碳排放行為征稅，是環境稅的一種，能夠帶來環境質量提高、國家財政收入增加的雙重紅利效應，同時符合“污染者付費”的環境法理。碳稅手段已被美國、丹麥、 瑞典、 德國、荷蘭、意大利、澳大利亞等國廣泛采用并收效明顯，我國立法中也可借鑒。需要注意的是，碳稅的稅基、稅率等的設定沒有統一的藍本，我國應結合經濟社會發展情況謹慎設定。

7.碳排放目標責任制度。低碳發展的力度取決于政府推進程度，因此，應當建立碳排放目標責任制度，以規范政府環境行政行為。在建設項目立項準備階段，政府環保部門必須對項目環評中的碳排放情況進行分析、評價，對不符合碳排放技術和標準的項目應整改到排放達標的前提下方可予以立項，否則一律不予立項。項目建成后，環保部門要對項目運行中的碳排放風險進行實時監管。碳減排目標應當納入政府部門及其行政人員的政績考核指標體系中，對完不成碳減排目標者要啟動行政問責機制，以強化各級政府的低碳發展責任。

8.低碳教育制度。我國在低碳發展方面面臨三大特殊困難：一是人口基數大且增長速度快，溫室氣體減排調控難度大。二是改革開放以來經濟總體上快速發展，但經濟結構不合理，溫室氣體減排任務重。三是我國很多地區資源、能源的天然賦存量小，轉變產業能源結構和居民能源消費結構的壓力大。為了應對這三方面困難，《低碳發展促進法》應當規定公民要樹立低碳理念，教育機構要重視低碳人才培養和低碳技術研發，政府要加大低碳教育培訓投入，支持企業和公民致力于建設低碳城市、低碳社區、低碳農村，共建低碳社會。

(二)各級政府出臺低碳發展方案

低碳發展是一項系統、復雜的工程，在我國現階段，單靠企業和個人自愿采取低碳化行為是遠遠不夠的，并且很多情況下企業或個人往往是有低碳意識卻不知如何具體、有效地作為。低碳發展主要靠政府推進。建議國務院出臺《國家低碳發展方案》，地方政府依據《低碳發展促進法》和《國家低碳發展方案》，制定符合本地實際的區域性低碳發展方案。《國家低碳發展方案》中應當明確低碳發展的具體目標、重點領域、機制措施、評價體系等，要求地方將低碳發展目標體現在區域及行業的發展規劃中，將節能減排指標在各級政府和相關企業中層層分解并逐級、定期進行考核；應當要求地方建設中盡快研發使用環境友善技術(包括能效技術、低碳技術和適應技術)，避免“鎖定效應”(很多產業的生產設施一旦裝置了低效率、高能耗的設備，其高排放的效應將在很長時間內被鎖定，而設備的更新、改進將導致巨大的重置成本)；要求各地發展碳市場，將低碳項目作為招商引資、對外合作的重點項目；要有組織、有秩序地在一些地方建設低碳發展試點和示范基地，將低碳發展作為創造就業機會、搶占未來發展制高點的重要戰略；要在工業、建筑、交通、公共機構、農業、商業、民用六大領域組織實施節能科技提效工程、節能環保產業培育工程、循環經濟促進工程、新能源推廣應用工程和節能人才工程，開展千家萬戶節能低碳行動。

(三)加強環境執法保障

目前，我國環境執法領域存在的問題集中表現為執法權限缺失，如環境執法部門只享有現場檢查權、責令改正權和一般的行政處罰權如罰款、沒收違法所得等權限，而缺乏強制執行權如對污染設施和裝備的沒收權、對環境違法企業賬號內資金的強制劃撥權等。而且，環境執法部門的部分決定權歸政府，這極大地限制了環保執法的效果，不能滿足促進低碳發展、震懾違法行為的需要。加強環境執法，可重點考慮三個方面：(1)通過環保體制改革，賦予環保部門查封、凍結、扣押等強制執行權和限期治理決定權，保障環境執法的效力[7]。(2)整合現有環境監理隊伍，建立環境警察制度。(3)建立多個政府部門聯動、多種執法手段并用的環境執法長效機制。環保部門要與工商、電力、金融、司法、公安、水利、公路、鐵路等部門聯合打擊環境違法行為，對拒不配合的企業可以采取限水、限電、限貸、限運等多種手段予以懲治，以徹底改變環保執法薄弱的局面，強化環境執法對環境違法行為的震懾力。

[參考文獻]

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[2]談新敏.低碳文化及其在低碳發展中的根本性作用[J].自然辯證法研究,2011,(4).

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[4]王文濤,朱松麗.國際氣候變化談判：路徑趨勢及中國的戰略選擇[J].中國人口·資源與環境,2013,(9).

[5]楊解君,王雪.低碳理念與方式的法律化探討[J].南京工業大學學報(社會科學版),2013,(3).

[6]梁嘉琳，姜韓.我國將推行低碳產品認證制度[N].經濟參考報,2012-10-29.

[7]白洋.我國低碳經濟法規存在的問題及其應對機制[J].企業經濟,2012,(8).

〔責任編輯：張毫〕

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