非政府組織參與困境兒童救助的制約因素及出路

劉 鳳，于 丹

（西南交通大學公共管理學院，成都 610031）

社會學研究

非政府組織參與困境兒童救助的制約因素及出路

劉 鳳，于 丹

（西南交通大學公共管理學院，成都 610031）

近年來，我國非政府組織數量不斷增長、結構持續優化。非政府組織作為新興的社會力量越來越多地參與到國家公共事務中，業已成為國家在困境兒童救助領域的有力補充。在困境兒童救助工作領域，雖然非政府組織的救助范圍廣泛、救助形式多元化，救助工作人員趨于年輕化和高素質化，但總體上，依然存在著地區分布不均衡、管理能力薄弱等諸多問題，面臨著獨立性與自治性缺失、資金匱乏與公民慈善意識、教育觀念落后等制約著非政府組織參與困境兒童救助的因素。基于此，欲推進非政府組織參與困境兒童救助，提高困境兒童的救助效能，非政府組織要提高生存和發展能力，加強彼此間的合作，構建困境兒童救助預防機制；政府要明確自身的角色定位，健全非政府組織參與困境兒童救助的法律制度。

非政府組織；困境兒童；救助

非政府組織（Non-Government Organization）指由意向一致的志愿者組成的、具有穩定組織形式和領導結構、不以盈利為目的、與政府機構和商業組織保持一定距離而獨立運作的專業組織［1］，又稱為非營利組織、第三部門、民間組織、志愿組織，我國官方稱其為社會組織。根據與政府關系的不同，王名將非政府組織分為“由政府扶植成立并直接或間接受到政府各種特殊的資助、支持以及控制或支配的‘自上而下非政府組織’”和“由民間人士自發成立并自主開展活動的‘自下而上非政府組織’”［2］。“自下而上非政府組織”與“自上而下非政府組織”相比，其與生俱來的良好群眾基礎使它具備貼近弱勢群體的優勢，在提供社會救助、促進社會公平、改善社會管理方面發揮著越來越重要的作用。故本文所指的非政府組織即為“自下而上非政府組織”。但是，中國民間組織總體上仍處于發展的初級階段，在發展基礎、內部結構、運作方式、籌款和招募人才等方面仍存在困境與挑戰［3］。

在困境兒童救助方面，畢節流浪男童垃圾箱取暖死亡事件、南京餓死幼童事件、“1·4”河南蘭考火災等兒童傷害事故頻發，暴露出我國當前困境兒童救助的不足，政府部門及隸屬于政府部門的事業單位的救助已難以滿足困境兒童的多樣化需求。非政府組織在兒童福利服務中則扮演著服務的前瞻者與創新者、服務的供給者以及價值維護者的角色［4］。面對困境兒童救助的嚴峻現實問題，推動非政府組織在為困境兒童服務方面發揮作用，將有利于減輕政府的服務壓力，使困境兒童的需要得到更為有效、及時地滿足。本文所指的困境兒童即以民函〔2013〕206號中適度普惠型兒童福利制度的基本內涵為標準，包括孤兒、困境兒童及困境家庭兒童，其中困境兒童分為殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童3類；困境家庭兒童分為父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養義務和監護職責的兒童以及貧困家庭的兒童4類。

一、我國非政府組織參與困境兒童救助現狀與問題

近年來，我國非政府組織參與困境兒童救助工作發展迅速，在救助范圍、救助形式、救助工作人員素質等方面取得了一定的成就，有效地推動了困境兒童救助事業的發展。然而，其總體上仍然面臨著地區分布不均衡、管理能力薄弱等問題，在困境兒童救助道路上依然任重道遠。

（一）救助范圍廣泛

在困境兒童救助中，我國非政府組織的救助對象幾乎涉及了所有的弱勢兒童群體：流浪兒童、患病兒童、孤兒、殘疾兒童、受艾滋病影響兒童、服刑人員未成年子女、受虐兒童、違法犯罪少年、家庭困境兒童等［5］，僅成都云公益平臺上的54個涉及兒童項目的非政府組織的救助對象就包括了流浪兒童、患病兒童、孤兒、殘疾兒童、受虐兒童、違法犯罪少年和家庭困境兒童在內的7類弱勢兒童。從全國范圍來看，雖然參與救助受艾滋病影響兒童及服刑人員未成年子女的非政府組織的數量相對較少，但智行基金會、北京“太陽村”等非政府組織為這類弱勢兒童提供物質、心理支持，彌補了政府救助的不足。

（二）救助形式多元化

助學助貧是非政府組織救助困境兒童最傳統、最直接、也是最易評估效果的一種救助形式。以公益故事人為例，其對困境家庭兒童的救助主要通過募集物資的方式為受助對象提供物質支持，幫助受助兒童家庭維持基本生活或支持受助兒童完成學業。經過幾年的發展，非政府組織針對困境兒童的救助形式已從以助學助貧為主的相對單一方式擴展到社會倡導、專業治療、心理支持、法律服務等多元化救助形式。如2014年4月，成都云公益發展促進會召集非政府組織成立兒童保護委員會，針對頻發的兒童虐待傷害事件，向社會發起招募“兒童守護使”及“停止針對兒童暴力”的舉牌活動，就是一種典型的社會倡導形式。成都市武侯區的善工家園助殘中心，通過IEP和ISP評估方法，專門為腦癱、智障和自閉癥兒童提供托養照料、康復服務、生活自理培訓、特殊教育、社會技能培訓等教育康復服務。

（三）救助工作人員趨于年輕化和高素質化

我國參與困境兒童救助的非政府組織規模大小不一，各組織擁有的專職人員與志愿者數量從幾人到幾千人不等，總體而言，其專職工作人員呈現出年輕化和高素質化的特征。筆者于2014年3月至6月對成都市參與困境兒童救助的非政府組織進行了排查，其中專職工作人員的年齡集中在20到40歲之間，六成從業人員的學歷在專科以上，尤其是以特殊兒童為救助對象的非政府組織要求工作人員為特殊教育、幼教等相關專業，且需要對其進行相關培訓，培訓合格后方能上崗。

（四）救助機構地區分布不均衡

自改革開放以來，我國非政府組織呈現出激增式的發展態勢，但東西部地區非政府組織的分布極不均衡。以民間自閉癥兒童服務機構為例，其中華東地區和華南地區的民間自閉癥兒童服務機構數量分別占全國的23.2％和26.7％，而西北和西南地區的機構數量分別占全國的6.1％和6.1％［6］。第六次全國人口普查數據顯示，0～14歲以下兒童人口數量的26.6％分布在華東地區，16.2％分布在華南地區，西北和西南分別占到全國的4.4％和29.2％。自閉癥的發病率沒有明顯的地區差異，機構分布的懸殊差異說明經濟相對落后的西部地區較華東和華南地區困境兒童救助的資源比較貧乏。

（五）救助機構自身管理能力薄弱

我國參與困境兒童救助的非政府組織自身管理能力薄弱，主要表現在以下幾個方面：

1.管理方式落后，組織化程度低。我國參與困境兒童救助的大部分非政府組織依然采用的是家長制的管理模式，組織負責人全權管理組織內各項事務的超扁平化管理模式在組織成立之初是一種高效的管理模式，但是隨著組織的發展，領導人對組織的絕對領導不利于充分調動工作人員的積極性，極易造成人才的流失并產生貪腐問題。

2.缺乏專業知識，創新能力薄弱。部分參與困境兒童救助的非政府組織是憑借個人的愛心和熱情創辦的，專業知識相對缺乏。而在以移動互聯網、大數據和物聯網為廣泛標志的智慧時代，公益事業的運營模式同企業一樣，既需要具備專門知識和專業技能，要求管理者擁有科學管理能力，又要保持組織的持續創新。

3.缺乏宣傳意識，宣傳能力薄弱。美國能夠擁有龐大的慈善市場的一個重要原因是其非政府組織擁有較為系統的涉及社會各個階層的營銷推廣模式。而我國非政府組織在參與困境兒童救助工作中尚缺乏自我宣傳意識且營銷管理能力滯后。成都市武侯區愛慧自閉癥專業康復中心是成都市建校最早的民辦非營利全日制特殊教育學校、5A級社會組織機構，成立以來培訓了3000余名自閉癥、腦癱、智障、唐氏綜合癥、多動癥、發育遲緩兒童，且成績斐然。但其社會知名度低，籌款能力弱，目前尚無企業捐贈，也未承擔政府購買服務項目。究其原因，其負責人表示該組織的宣傳平臺只有官網與騰訊微博，且官網和微博的更新周期長，內容簡單，沒有充分發揮宣傳平臺的作用，宣傳力度不足。

二、制約我國非政府組織參與困境兒童救助的因素

我國非政府組織參與困境兒童救助正處于成長期，其所需要的政治條件、經濟基礎和社會環境都在不斷優化，但不可否認的是非政府組織在參與困境兒童救助的過程中依然面臨著制約發展的諸多因素。

（一）獨立性與自治性缺失

1.現有的行政管理體制限制了非政府組織的獨立性和自治性。在對非政府組織的行政管理體制上，雖然深圳、上海、江蘇、寧夏、成都等地方政府以“規定”“通知”等形式探索備案制、直接登記等試圖降低非政府組織的準入門檻，但大部分地區仍然沿用對非政府組織實行由民政部門負責登記，業務部門同意作為業務管理的雙重管理體制。一方面，政府過高的門檻設置，使得參與困境兒童救助的非政府組織無法獲得合法的身份，難以正常開展活動；另一方面，一些非政府組織不得不掛靠政府業務部門，非政府組織與政府部門之間形成了隸屬關系，非政府組織從項目策劃到項目執行都受到政府的介入，有些政府官員甚至根據個人喜好來指導、干涉非政府組織的工作。

2.社區對非政府組織的干涉使非政府組織在與社區的合作中失去了獨立性和自主性。理論上講，非政府組織進駐社區、與社區合作可以構建困境兒童的發現和預防機制，且可以進一步整合社區資源，為困境兒童及困境家庭兒童提供物質幫助和精神支持，進駐社區也有利于非政府組織對困境兒童及其家庭進行實時跟蹤，及時掌握困境兒童的動態。但是從現實情況來看，社區卻難以與非政府組織在困境兒童救助方面形成有效的合作機制。原因是部分社區負責人對非政府組織的認知存在偏差，沒有認識到非政府組織在社區治理中所發揮的作用，缺乏與非政府組織合作的意識。在非政府組織進駐社區開展工作時，有些社區不僅干涉非政府組織工作人員的工作，還會隨意支配非政府組織工作人員從事非職責范圍的工作，甚至存在社區截留非政府組織項目補貼的情況。

（二）資金匱乏

1.政府對參與困境兒童救助的非政府組織給予的稅收優惠政策不足。我國目前尚未建立系統的非政府組織稅收法律制度，無論是對非政府組織自身的支持還是對捐贈者的稅收激勵都明顯不足。首先，我國稅法對非政府組織是公益性還是互益性并未做出明確區分，而是對非政府組織的一切營利性活動都進行統一征稅［7］95，這種統一征稅的規定對于將營利所得用于公共服務的公益型非政府組織是不合理的。筆者在走訪過程中了解到，非政府組織負責人普遍反映現行稅收優惠政策不僅減少了非政府組織的資金收入，且一定程度上挫傷了他們的積極性。其次，我國稅收優惠政策對捐贈人的稅收減免制度不合理。在公益事業發展較好的國家，對于企業向公益性捐贈的稅收，不僅規定了捐贈主體的應納稅所得額扣除比例，而且捐贈額超出當年法定稅前扣除比例的部分，一般實行遞延抵扣優惠。以美國為例，《國內稅收法典》第170條規定，企業向公益性社會團體的捐贈，其捐款的稅前扣除額不得超過應納稅額的10％，超出部分可累計到下一年度抵扣，但最長不得超過5個納稅年度的結轉期限［8］。我國的稅收立法尚不允許超額捐贈進行遞延抵扣，這就不利于企業進行大規模的集中捐贈，直接降低了企業捐贈的積極性。社會捐贈作為困境兒童救助非政府組織資金的主要來源之一，其資金數量的減少成為參與困境兒童救助的非政府組織資金匱乏的重要原因。

2.參與困境兒童救助的非政府組織的籌款渠道和方式嚴重受限。根據《中華人民共和國公益事業捐贈法》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》規定，我國僅有公募基金會以及少數擁有公募資質的社會團體擁有公開向公眾募集資金的權利，“自下而上非政府組織”的籌款渠道和方式是被政府嚴格監管的。而我國的基金會又以運作型基金會為主，資助型基金會的數量相對匱乏，造成非政府組織的資金來源渠道極其有限。

（三）慈善意識薄弱與教育觀念落后

1.我國公民薄弱的慈善意識致使我國公民對參與救助困境兒童的非政府組織的支持力度不足。英國慈善救助基金會（Charities Aid Foundation）發布的《世界捐助指數2014報告》中顯示，在全球被調查的135個國家和地區中，我國排名第128位，幫助陌生人“捐錢”“捐物”“做義工”這三項指數的比例分別為36％、13％和6％。雖然我國一直擁有樂善好施的傳統道德，但傳統的慈善意識是富人幫窮人的救濟性慈善，缺少全民參與且長期堅持的意識。我國現代意義上的慈善事業于20世紀90年代才正式建立，公民對于非政府組織和義工的認知不足，部分公民對非政府組織持懷疑態度，缺乏對義工應有的尊重。

2.我國傳統的兒童教育觀念制約了非政府組織參與救助困境兒童。受“棍棒底下出孝子”的傳統教育觀念的影響，我國虐待兒童的現象時有發生，而困境兒童以及困境家庭兒童由于身心不健全和家庭不完整等原因，更容易受到虐待。在父母管教孩子的問題上，中國的文化傳統認為孩子是父母的“私有財產”，父母有權利處置孩子，他人無權干涉。這種滯后的兒童保護理念，既不利于建立虐童發現舉報機制，也使非政府組織在介入救助這類困境兒童時經常受到父母的阻撓。

三、我國非政府組織參與困境兒童救助出路的思考

基于非政府組織在困境兒童救助工作中所面臨的復雜多樣的問題，在我國現有的社會體制下，要培育發展非政府組織，使其能夠更有效地參與困境兒童的救助，既需要優化內部條件，提高非政府組織參與困境兒童救助的能力；又要改善外部環境，為非政府組織參與困境兒童救助提供有效保障。

（一）推進自身發展，提高救助能力

1.建立多元化的籌資渠道，提高籌款能力。非政府組織應充分利用互聯網資源，引入市場理念，學習引入商業眾籌模式，把組織的籌資介紹和項目描述投放在眾籌網絡平臺上，以吸引大眾捐助，推動項目開展。可學習運用網絡營銷手段，利用微信、微博等新媒體營銷渠道，發布組織活動信息和募捐項目，提高非政府組織的知名度，增加捐贈收入，降低籌資成本。此外，也可開展與自身業務相符但又不以營利為目的的合法性經營活動來進行資金的籌集，實現自我造血的功能。

2.加強組織制度建設，提高管理水平。在初創期要明確組織使命，制定長遠規劃，建立規章制度，為組織的可持續發展奠定基礎。宜采用理事會制的管理模式，發揮理事會、監事會的資金籌集、決策參謀以及監督監察的職能和作用。在績效管理方面，要構建有競爭機制的薪酬制度，注意員工工作績效考核，提高工作人員工資水平、社會保障福利，吸引更多社會精英的加入。財務管理工作依然是很多非政府組織的軟肋，要充分利用傳統平臺以及新媒體，提高財務的公開度和透明度，增加公眾的信任和認可。

3.加強專業化培訓，推進組織人才隊伍建設。要推動非政府組織人才隊伍的建設，需加強對非政府組織工作人員的崗前及在崗培訓。對于參與困境兒童救助的非政府組織，在工作人員上崗前，要進行有關兒童保護與救助方面的基礎知識以及自身業務相關的專業知識方面的培訓，確保非政府組織工作人員培訓合格后上崗。加強在崗培訓，非政府組織要定期組織專業培訓，通過在職教育，不斷提高工作人員的業務能力和專業水平，培養其改革、創新意識。此外，非政府組織要善于利用基金會、政府提供的各種培訓和交流機會，提高組織領導人員的素質。

（二）加強彼此合作，促進聯合行動

首先，要增強非政府組織的合作意識。通過非政府組織的“外溢效應”，提升非政府組織間的合作意愿，促進各類非政府組織間的合作，使心理、法律、醫療等不同類別的非政府組織在困境兒童救助工作中建立合作關系，為困境兒童提供更全面、更專業的服務，提高困境兒童的救助效率。其次，要完善非政府組織間的合作管理制度。改變非政府組織各自為政、資源分散、重復作業的現狀，搭建非政府組織合作平臺，建立聯合行動機制，確定非政府組織間合作的行為規范，包括信息發布、資源共享、作業分擔、效果反饋等工作流程，使非政府組織間的合作有章可循。

（三）構建預防機制，推動社區保護

1.非政府組織應與社區加強協作，發揮社區在困境兒童救助中的協調作用。困境兒童產生的一個重要原因是家庭資源匱乏或缺失，非政府組織進駐社區，在社區建立困境兒童保護體系可以實現困境兒童救助工作的前置。社區本身也是構建困境兒童社會支持網絡的依托和載體，非政府組織在社區工作時應當加強與居委會的溝通，借助社區居委會的協調能力，建立居民對非政府組織的信任。

2.非政府組織要充分調動社區資源，發揮社區居民在困境兒童救助中的支持作用。非政府組織進駐社區后，可以通過招募社區志愿者的方式吸納社區居民參與，且有必要為社區志愿者提供與困境兒童救助相關的基礎知識培訓。社區志愿者依據自身條件可以輔助非政府組織專業工作人員開展家庭探訪、日巡、夜巡等工作，掌握社區內兒童的基本情況，并對有需要的兒童進行個案跟蹤。一旦發現社區內的家庭或兒童產生異樣，非政府組織要根據情況進行介入救助或向其他專業組織或政府部門轉交。從長遠工作目標來看，非政府組織應引導和鼓勵社區內的鄰居、朋友、志愿者等非正式照顧者與社區內的志愿小組、居委會等半正式與正式組織結合形成社區資源網絡，逐步取代政府以及進駐社區非政府組織的照顧角色，通過適當程度的干預和支持，真正實現對困境兒童的社區保護。

（四）明確角色定位，加大政策支持

1.正確定位政府與非政府組織的合作關系，推動非政府組織參與困境兒童救助。要進一步深化行政體制改革，推進服務型政府的建設，重視非政府組織在困境兒童救助中所發揮的作用，構建政府與非政府組織合作的公眾參與公共服務體系，發揮困境兒童救助領域專業非政府組織的特長，實現其與非政府組織功能上的互補。在確立合作關系后，可以通過溝通、協商建立合作協議或制度，明確雙方的權利和責任，從而約束雙方行為，指導政府與參與困境兒童救助的非政府組織之間的合作。

2.加大困境兒童救助公共服務的購買力度，擴大非政府組織的生存空間。近年來我國中央和地方雖已出臺一系列政府購買社會組織公共服務的政策，一再強調要加大政府購買服務力度，但在政府購買的實際操作中仍然存在著購買行為“內部化”［9］、購買方式單一的問題。政府采購是非政府組織資金來源的重要組成部分，政府在困境兒童救助領域可以進一步放寬對采購對象的限制，吸納更多自下而上非政府組織參與政府購買服務，實行靈活多樣的采購模式，改變原有的以項目制為主的政府采購方式，促進公共服務供給主體之間的公平競爭，為參與困境兒童救助的非政府組織提供生存和發展空間。

（五）健全法律法規，提供法律保障

1.健全有關非政府組織管理和發展的法律體系。到目前為止，我國沒有一部完整的規范非政府組織發展的法律法規。現行的三部主要規范非政府組織的法律（《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》及《基金會管理條例》）都是20世紀90年代與本世紀初制定的，已明顯滯后于當前社會發展的需求，其中的登記審批程序、年檢審批制度等體現了較為濃厚的政府管制色彩［10］。我國亟待建立一套完善的、有關非政府組織管理和發展的法律體系。因此，政府應盡快通過合法程序出臺具有法律權威的《中華人民共和國非政府組織基本法》，改革現有的雙重登記制度，降低非政府組織參與困境兒童救助活動的門檻，加強對非政府組織在活動、稅務、審計等日常活動的監管。與此同時，各級地方政府應因地制宜地建立配套完善的地方法規和實施細則，以確保非政府組織管理的法制化和規范化。

2.完善對參與困境兒童救助的非政府組織的稅收優惠政策。對非政府組織稅收優惠方面，可借鑒國際通常做法，將其區分為公益性與互益性兩類組織，對公益性非政府組織中的與公益性有關的經營性活動一律予以免稅，對其無關公益性目的的經營性活動可免征企業所得稅，并規定其來自無關經營性活動的收入不得高于年收入的50％，且超出部分不予享受優惠待遇［7］96。對于企業和個人向非政府組織捐贈財產可減征個人所得稅，實行梯度式的減征方式，激發公眾的捐贈意愿，營造良好的社會公益氛圍。

3.放寬參與困境兒童救助的非政府組織的公募資格。擴展公募主體，通過完善《中華人民共和國公益事業捐贈法》對非政府組織滿足公募資質的條件進行詳細界定，對于滿足條件的非政府組織給予公募權利，允許其開展募捐活動。在放開公募權利的同時，要加強公眾對非政府組織使用公募資金活動的監管。

［1］張杰，張洋.論全球環境治理維度下環境NGO的生存之道［J］.求索，2012，（12）：176-178.

［2］王名.中國的非政府公共部門（上）［J］.中國行政管理，2001，（5）：32-36.

［3］黃曉勇.中國民間組織報告（2014）［R］.北京：中國社科院“民間組織與公共治理研究”課題組，2014.

［4］孫瑩.建立我國特殊困難兒童社會支持系統的基本策略：培育和發展社區和非營利組織［J］.青年研究，2004，（9）：27-34.

［5］中國青少年研究中心“民間兒童救助組織調查”課題組.民間兒童救助組織調查報告——現狀、問題與對策［J］.中國青年研究，2006，（5）：14-19.

［6］尚曉媛，王小林.中國兒童福利前沿［M］.北京：社會科學文獻出版社，2012：103-104.

［7］黃冠豪.略論我國非營利組織的稅收制度改進［J］.稅務與經濟，2013，（4）.

［8］李春明.公益性捐贈稅收制度優化問題探析［J］.稅務研究，2013，（5）：86-89.

［9］廖建媚.我國政府購買非營利組織體育服務研究［J］.成都體育學院學報，2013，（10）：17-21.

［10］王德新.中國環境NGO發展的法律困境與對策［J］.理論月刊，2013，（1）：91-95.

〔責任編輯：崔家善 徐雪野〕

C912.2

A

1000-8284（2015）04-0155-05

2015-01-20

四川省哲學社會科學研究規劃項目“以社區為平臺的困境兒童救助保護機制研究”（SCI3B008）

劉鳳（1982-），女，湖南新化人，副教授，博士，從事非政府組織管理、知識管理研究。