行政執(zhí)法人員行動選擇的法社會學(xué)透視

行政執(zhí)法人員行動選擇的法社會學(xué)透視

何富

(西北工業(yè)大學(xué) 人文經(jīng)法學(xué)院，西安 710129)

摘要：行政執(zhí)法人員在進(jìn)行行動選擇時，不僅受到規(guī)范性因素的指引，也受到非規(guī)范性因素的制約，良好行政執(zhí)法關(guān)系的形成必須是這兩類因素合理互動的結(jié)果。由此，于現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)理論中獲得啟示，從法社會學(xué)的視角分析行政執(zhí)法人員的行動選擇，總結(jié)出影響行政執(zhí)法人員行動選擇的四大規(guī)范性要素和四大非規(guī)范性要素，揭示出行政執(zhí)法實(shí)際上是規(guī)范性因素和非規(guī)范性因素爭奪控制權(quán)的過程。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；行政執(zhí)法人員；行動選擇；法社會學(xué)

一、行動執(zhí)法人員——穿梭于法律與事實(shí)之間

(一)行政執(zhí)法的應(yīng)有之義與現(xiàn)實(shí)間的差異

行政執(zhí)法人員是代表所在機(jī)關(guān)或組織進(jìn)行行政執(zhí)法活動的工作人員(以下簡稱執(zhí)法人員，實(shí)際上廣義的執(zhí)法人員還包括司法人員)。執(zhí)法人員依照法律來選擇并實(shí)施行為，這本是“行政執(zhí)法”一詞的應(yīng)有之義。經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，執(zhí)法人員作出行政決定并不是機(jī)械地執(zhí)行現(xiàn)存法律、法規(guī)規(guī)定的過程[1]。在行政決定形成過程中，執(zhí)法人員像法官一樣在法律和事實(shí)之間來回穿梭，他們的行為選擇并非僅僅受到法律的指引和約束。美國學(xué)者沃倫曾指出：“行政行為是被不同的外部和內(nèi)部環(huán)境所塑造的。環(huán)境向行政機(jī)關(guān)管理者提出了許多他們必須回應(yīng)的要求，而行政法的條文僅僅是其中的一種?！盵2]換言之，執(zhí)法人員的行為選擇實(shí)際上是包括法律在內(nèi)的諸多因素共同作用的結(jié)果。而且在面對相同或相似的法律和事實(shí)時，不同的執(zhí)法人員總能對法律或事實(shí)進(jìn)行合乎自己意圖的考量，從而最后的行政決定也會有差異。

(二)“書本上的法”與“行動中的法”的區(qū)分

為什么執(zhí)法人員會做出如此不同的取舍呢？或者說什么讓他們做出如此不同的行動選擇呢？這不能簡單地以自由裁量權(quán)來解釋，因?yàn)樵诤芏嗔b束行政執(zhí)法過程中，不同的執(zhí)法人員會采取不同的方式。比如拆遷時，執(zhí)法人員與戶主協(xié)商未果的情況下，有的會表現(xiàn)得非常強(qiáng)硬，采取暴力直接將房屋建筑鏟平；有的則會懼怕有重大財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡，采取斷水?dāng)嚯姷却胧┍破葢糁骶头?。這其中涉及到“書本上的法”和“行動中的法”的契合問題?！皶旧系姆ā币?guī)定了執(zhí)法人員該如何做，“行動中的法”卻往往有著另外一套規(guī)則，這種規(guī)則有的是現(xiàn)實(shí)生活中對“書本上的法”進(jìn)行了靈活運(yùn)用，有的則明顯違反了“書本上的法”，卻是職業(yè)共同體經(jīng)常采取的行動邏輯。

“書本上的法”與“行動中的法”的二分法是現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)派的重要理論?，F(xiàn)實(shí)主義法學(xué)派是20世紀(jì)上半期在西方國家尤其是美國興盛的一個法學(xué)流派，它反對以蘭德爾為代表的法律形式主義，提出了法律的不確定性命題，并以此為工具，從概念、邏輯與規(guī)則等多個方面對形式主義法學(xué)大加撻伐[3]。該流派以美國的霍姆斯、弗蘭克、杜威、卡多佐等為主要代表人物。他們主要通過對司法過程的研究得出結(jié)論，認(rèn)為不管是制定法還是不成文法，都具有很大的不確定性，“書本上的法”只是對法官如何作為的一種指引，并不能決定法律爭議的結(jié)果，而“行動中的法”才是真正的規(guī)則，這種規(guī)則受到政治、文化、個人心理等多種因素影響。他們把法律看成是一批批的事實(shí)而非一套規(guī)則體系，相信法律只是實(shí)現(xiàn)社會利益平衡的一種工具和手段?；裟匪拐f過，“法律的生命不是邏輯，而是經(jīng)驗(yàn)”，他認(rèn)為“書本上的法”只是對于判決結(jié)果的一種預(yù)測，最后的判決不應(yīng)該由簡單的三段論式邏輯推理得出，而應(yīng)該由法官的生活經(jīng)驗(yàn)決定。弗蘭克認(rèn)為，特殊的性格、氣質(zhì)、偏見和習(xí)慣常常是法官判決過程中的決定因素，按照他的解釋，法官一頓不衛(wèi)生的早餐導(dǎo)致的腹痛可能直接決定他審理案件的結(jié)果。

二、行政執(zhí)法人員行動選擇的法社會學(xué)視角

(一)現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)理論的啟示

現(xiàn)實(shí)主義的法律理論給我們提供了一個有益的啟示，即法律不是影響執(zhí)法人員行動選擇的唯一要素。實(shí)踐中，歷史經(jīng)驗(yàn)、社會輿論、個人情感等都會多多少少成為影響因素甚至決定性因素。

按照此種思路, 行政執(zhí)法是社會現(xiàn)象的一個方面，法律只是影響執(zhí)法人員行動選擇的要素之一，甚至歷史經(jīng)驗(yàn)、社會輿論、個人情感等因素會超越法律。從法律之外的社會角度來觀察執(zhí)法人員的行動選擇, 將執(zhí)法人員的行動選擇置于社會整體環(huán)境之中, 思考其與社會的復(fù)雜關(guān)系, 分析其與社會的關(guān)聯(lián)互動，這才具備了法社會學(xué)的研究視角。

(二)法社會學(xué)的主要理論

法社會學(xué)是致力于弄清和解釋法律與社會之間的關(guān)系，研究法律制度(秩序或體系) 的社會組織形式，所有與法律制度及其外在表現(xiàn)人物(政治官員、律師、法官、立法者等) 之間發(fā)生的社會互動，以及人們給予法律現(xiàn)實(shí)以何等意義等問題的學(xué)科[4]6。涂爾干、埃利希、韋伯、霍姆斯、龐德等都是法社會學(xué)的重要代表人物?；诜墒且环N社會現(xiàn)象的認(rèn)識，法社會學(xué)在研究中恪守如下原則: 一是在法律中觀察和理解社會，在社會中解釋法律；二是堅(jiān)持法律多元主義；三是研究內(nèi)容聚焦于正式法與非正式法的相互作用[4]8。

執(zhí)法人員的行動作為行政權(quán)力運(yùn)作的一種外在表現(xiàn)形式,從行政法的角度看是一種法律現(xiàn)象；從社會學(xué)的角度看是一種社會現(xiàn)象。行政執(zhí)法過程中，影響執(zhí)法人員行動選擇的因素有許多，有些是國家法認(rèn)可的，有些法律沒有規(guī)定，筆者將前者稱為“規(guī)范性因素”，后者稱為“非規(guī)范性因素”。

三、影響執(zhí)法人員行動選擇的規(guī)范性因素

影響行政執(zhí)法人員行動選擇的因素中，有些獲得“國家法”認(rèn)可，它們對執(zhí)法人員行動選擇的影響是正式的，具有法律規(guī)范性，筆者將之稱為規(guī)范性因素，主要包括上級的決定和命令、相對人的陳述和申辯、權(quán)力機(jī)關(guān)和社會公眾的監(jiān)督、行政復(fù)議或訴訟等。

(一)上級的決定和命令

上級的決定和命令是影響執(zhí)法人員行動選擇最重要的規(guī)范性因素。執(zhí)法人員屬于公務(wù)員隊(duì)伍的重要組成部分，根據(jù)《公務(wù)員法》第12條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)服從和執(zhí)行上級依法作出的決定和命令，賦予了執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法的任務(wù)。嚴(yán)格執(zhí)法是法治中國的關(guān)鍵，它與科學(xué)立法、公正司法、全民守法構(gòu)成了全面落實(shí)依法治國基本方略的新方針，是建設(shè)“法治中國”的基本要求，同時也是實(shí)現(xiàn)“法治中國”的基本標(biāo)準(zhǔn)[5]。嚴(yán)格執(zhí)行上級依法作出的決定和命令并取得好的效果，是考核執(zhí)法人員業(yè)績的重要標(biāo)準(zhǔn)，也與薪酬待遇、職務(wù)升降等密切相關(guān)。否則，不僅無法提高行政執(zhí)法的效率，執(zhí)法人員也會因?yàn)檫`反上級決定和命令而遭受處分。所以除上級決定和命令明顯違法外，執(zhí)法人員負(fù)有服從和執(zhí)行的法定義務(wù)。

(二)相對人的陳述和申辯

我國行政法律體系中，很多法律確認(rèn)并保障相對人有依法陳述和申辯的權(quán)利。例如，《行政處罰法》第32條規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰[6]，《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等都有類似規(guī)定。執(zhí)法人員對于事實(shí)認(rèn)定、程序選擇和法律適用可能不正確或不準(zhǔn)確，賦予相對人陳述和申辯權(quán)，有利于厘清事實(shí)，保障相對人的合法權(quán)益，促進(jìn)公正執(zhí)法。當(dāng)然，相對人對此項(xiàng)權(quán)利的行使程度也會影響執(zhí)法人員的行動選擇。

(三)權(quán)力機(jī)關(guān)和社會公眾的監(jiān)督

根據(jù)我國《憲法》和組織法的有關(guān)規(guī)定，各級人大及其常委會是權(quán)力機(jī)關(guān)，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員享有監(jiān)督權(quán)。權(quán)力機(jī)關(guān)可以通過制約行政機(jī)關(guān)的財(cái)權(quán)和人事權(quán)，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行長期監(jiān)督。對于執(zhí)法人員的行動，權(quán)力機(jī)關(guān)可以提出批評建議，群眾也可以向權(quán)力機(jī)關(guān)申訴和控告，盡管這樣不能直接改變行政執(zhí)法行為，但是可以督促執(zhí)法人員依法及時處理相關(guān)事務(wù)。例如，對于某廠的重大環(huán)境污染行為，執(zhí)法人員不作為，權(quán)力機(jī)關(guān)可以提出批評建議，如果執(zhí)法人員拒不接受，權(quán)力機(jī)關(guān)可以提出質(zhì)詢，縣級以上人大及其常委會還可以組織專門的調(diào)查委員會。除此之外，法律賦予了公眾監(jiān)督權(quán)，執(zhí)法人員還必須依法接受公民個人、團(tuán)體組織、新聞媒體的監(jiān)督，否則同樣會產(chǎn)生不利的法律后果和事實(shí)后果。為了獲得這些外部監(jiān)督主體對其行動的認(rèn)可，執(zhí)法人員必須考慮這些主體對其行為的期待。

(四)行政復(fù)議或訴訟

行政復(fù)議和行政訴訟都是相對人在合法權(quán)益遭受具體行政行為侵害之后，依法救濟(jì)自己權(quán)益的法律途徑。二者相比，行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種監(jiān)督糾錯機(jī)制，行政訴訟則是司法機(jī)關(guān)對行政主體的一項(xiàng)重要的監(jiān)督制度。根據(jù)我國《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等法律的規(guī)定，執(zhí)法人員在進(jìn)行執(zhí)法行動時，如果沒有嚴(yán)格遵照法定條件和程序，侵害相對人的知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、申請回避權(quán)、獲得賠償權(quán)等合法權(quán)益，相對人有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。執(zhí)法人員在進(jìn)行執(zhí)法活動時，應(yīng)當(dāng)考慮自己選擇的行為是否符合法定條件和程序，否則意味著會承擔(dān)相對人不服而申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的風(fēng)險，在行政復(fù)議或法院認(rèn)定其執(zhí)法行為不合法的情況下，則很有可能被問責(zé)，遭受行政處分甚至承擔(dān)民事、刑事責(zé)任。

四、影響執(zhí)法人員行動選擇的非規(guī)范性因素

影響行政執(zhí)法人員行動選擇的因素中，有些雖然法律沒有規(guī)定，但實(shí)際上起到了非常重要的作用，它們往往抑制著規(guī)范性因素作用的發(fā)揮，筆者稱之為非規(guī)范性因素，主要包括利益誘導(dǎo)、執(zhí)法習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)、執(zhí)法人員個人情感和觀念及其職業(yè)素養(yǎng)等。

(一)利益誘導(dǎo)

執(zhí)法人員在進(jìn)行行動選擇時，對于利益的計(jì)算是不可避免的，最終會做出對自己有利的行動選擇。部分執(zhí)法人員為了創(chuàng)造出業(yè)績或者升遷，盲目追求執(zhí)法任務(wù)的完成。作為特殊的勞動者，執(zhí)法人員本身的工作能夠獲取工資、福利待遇等利益回報(bào)。事實(shí)上，有的執(zhí)法人員為了謀求新的生財(cái)之道，會與應(yīng)該被處罰的相對人“私了”，甚至直接將收費(fèi)和罰款等據(jù)為己有，相對人也常常提出給予金錢或?qū)嵨?、提供隱性持股和子女上學(xué)或就業(yè)等條件，讓執(zhí)法人員面臨著各種“好處”的誘導(dǎo)，這種利益交換規(guī)則使得行政執(zhí)法行為偏離法治的軌道。在某些執(zhí)法領(lǐng)域，貪污賄賂、以權(quán)謀私的現(xiàn)象盛行，幾乎成為職業(yè)共同體心知肚明的“規(guī)則”。實(shí)踐中，公安、稅務(wù)、工商、海關(guān)等機(jī)關(guān)的工作人員為了單位利益，利用自己手中的權(quán)力，通過亂罰款、亂收費(fèi)等手段積極為單位創(chuàng)造“財(cái)富”，單位利用這些“財(cái)富”給職工分發(fā)福利或者提高其他待遇。

(二)執(zhí)法習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)

人主要依靠習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)行事，執(zhí)法人員也不例外。美國學(xué)者斯通曾說，正式規(guī)則的執(zhí)行必須依據(jù)非正式的“基于經(jīng)驗(yàn)的規(guī)則”[7]95。執(zhí)法人員往往會依賴于一種非正式規(guī)則的指引，并憑借其社會經(jīng)驗(yàn)自發(fā)地對這種規(guī)則進(jìn)行修正。在此基礎(chǔ)上，行政執(zhí)法領(lǐng)域會養(yǎng)成各種真正生效的“潛規(guī)則”。這些潛規(guī)則促進(jìn)特定行政執(zhí)法方式和穩(wěn)定行政自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的形成，并使不同的執(zhí)法人員具備不同的執(zhí)法風(fēng)格和路徑，行動者根據(jù)既往的慣例和經(jīng)驗(yàn)采取行動。這種執(zhí)法方式一般是被老練的執(zhí)法人員所用，他們在長期工作和生活中經(jīng)歷過各種不同的執(zhí)法場景，在此基礎(chǔ)上積累了豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。嚴(yán)格意義上，這往往超脫于情感之外，是一種習(xí)以為常、潛意識的選擇。因此，盡管許多執(zhí)法人員法律知識較少，但他們?nèi)匀豢梢詰{借日常處世經(jīng)驗(yàn)的指引采取行動，特別是在自由裁量執(zhí)法行動中，執(zhí)法人員的個人生活經(jīng)驗(yàn)起著非常重要的作用。這樣，執(zhí)法人員在選擇行動時，不會刻意關(guān)注成文規(guī)則是否得到準(zhǔn)確的執(zhí)行，而會自發(fā)地依靠習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)追求自己所要的執(zhí)法效果。

(三)執(zhí)法人員個人情感和觀念

執(zhí)法人員通常會被寄予“大公無私、公正執(zhí)法”的期待。這種期待其實(shí)蘊(yùn)藏著人們對執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中拋棄個人情感的前提假設(shè)，但這在實(shí)踐中幾乎不可能做到[7]117。在特定的時空范圍內(nèi)，不同的個體(包括執(zhí)法人員和相對人)會有相同或相似的情感體驗(yàn)，共享是非、丑惡的理念。執(zhí)法人員內(nèi)心都存在著公平正義的樸素觀念，只是這種觀念對有的執(zhí)法人員影響強(qiáng)烈，有的則影響甚微，與執(zhí)法人員的文化水平、家庭背景、生活經(jīng)歷、個人品質(zhì)等相關(guān)。這種觀念的強(qiáng)弱程度有時直接決定著執(zhí)法人員的行動選擇，如對違法的流浪者，執(zhí)法人員常常出于憐憫同情之心減輕或免除對其的處罰。執(zhí)法人員是社會化的人，不可避免地有七情六欲、愛恨情仇，這種私人的欲求有時會被帶到執(zhí)法活動中。執(zhí)法人員有時偏向于滿足或排遣自己的情感需求，往往會作出具有“人情味”或者滿足“虛榮心”的行動選擇，通常會考量相對人與自己的關(guān)系、相對人對自己的態(tài)度。實(shí)踐中，執(zhí)法人員往往會偏袒或庇護(hù)與自己關(guān)系親近的人，例如稅收征管執(zhí)法人員協(xié)助其親友的公司偷稅漏稅，或者發(fā)現(xiàn)其親友的公司偷稅漏稅而不進(jìn)行處罰。在執(zhí)法時，執(zhí)法人員渴望相對人的服從。相對人不積極配合，態(tài)度“惡劣”，可能導(dǎo)致執(zhí)法人員感到自己的尊嚴(yán)受損，產(chǎn)生憤怒的情緒，并在此種情緒影響下行動。例如，執(zhí)法人員為了報(bào)復(fù)行政相對人對其進(jìn)行謾罵而毆打相對人，或是在行政處罰過程中因?yàn)橄鄬θ说臉O力辯解而加重處罰。如此，會導(dǎo)致即使是單個執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中法律適用的不穩(wěn)定、不統(tǒng)一，甚至徇私枉法、以權(quán)謀私。

(四)執(zhí)法人員職業(yè)素養(yǎng)

執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)應(yīng)該包括職業(yè)意識、職業(yè)道德、職業(yè)技能和職業(yè)作風(fēng)等方面，與執(zhí)法人員的文化水平、家庭背景、生活經(jīng)歷、個人品質(zhì)等密切相關(guān)。我國有80%的法律法規(guī)是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，執(zhí)法活動的主要法律依據(jù)龐雜繁瑣，其公正性必須基于行政法律規(guī)范及其精神為執(zhí)法人員所正確理解。執(zhí)法人員一般應(yīng)該具有良好的品行、相應(yīng)的文化程度和工作能力，樹立全心全意為人民服務(wù)的意識，恪守職業(yè)道德和社會公德。但實(shí)際上，執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)是參差不齊的。有的執(zhí)法人員能夠深刻領(lǐng)悟立法者的本意和法律規(guī)范的精神，具有為人民服務(wù)的責(zé)任意識、良好的職業(yè)道德和嫻熟的執(zhí)法技能，在執(zhí)法過程中能真正做到嚴(yán)格執(zhí)法、公平正義、不偏不倚。部分執(zhí)法人員具有嚴(yán)重的官本位思想，一些文化程度不高、品行敗壞，甚至有過犯罪行為的“關(guān)系戶”也寄生于執(zhí)法人員隊(duì)伍中，他們不講究什么法律規(guī)則，偏好于以管理者的身份對相對人發(fā)號施令，忽視相對人的權(quán)益。在自身職業(yè)素養(yǎng)的影響下，有的執(zhí)法人員會采取文明的執(zhí)法行動，尊重相對人的合法權(quán)益，部分執(zhí)法人員則有恃無恐，暴力執(zhí)法，給相對人帶來人身或財(cái)產(chǎn)損失。

五、結(jié)語

通過對執(zhí)法人員行動選擇的法社會學(xué)分析，筆者認(rèn)為，當(dāng)我們力求法律成為執(zhí)法人員的最高行動準(zhǔn)則時，我們必須構(gòu)建一個制度體系：它應(yīng)該有足夠的能量使得追求法治成為執(zhí)法人員的首要價值選擇、情感所系或是一種行為習(xí)慣。這應(yīng)該從改革行政結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)執(zhí)法人員職業(yè)素養(yǎng)、完善行政監(jiān)督制度等方面入手。

參考文獻(xiàn)：

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(責(zé)任編輯：張璠)

Sociology of Law Perspectivity in Action Selection of Administrative Law Enforcement Personnel

HE Fu

(School of Humanities, Economics and Law, Northwestern Polytechnical University, Xi’an 710129, China)

Abstract：In the process of action selection, administrative law enforcement personnel is not only guided by the “normative elements”, also restricted by the “non-normative elements”. The good relationship between law enforcement agencies and the administrative relatives must be the result of the interaction of the two factors. Inspiration is got from the legal realism. Sociology of law perspectivity in action selection of administrative law enforcement personnel is used. The impact of administrative law enforcement personnel action selection of the four “normative elements” and four “non-normative elements” are summed up. It reveals that the administrative law enforcement is actually process for control between “normative elements” and “non-normative elements” .

Key words：administrative law enforcement; administrative law enforcement personnel; action selection; sociology of law

中圖分類號：D912.11

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-0297(2015)02-0040-04

作者簡介：何富(1991-)，男，江西萍鄉(xiāng)人，西北工業(yè)大學(xué)人文經(jīng)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

收稿日期：*2014-05-20