環境警察制度構5建的理念嬗變——以《刑法修正案(八)》對污染環境罪的修改為視角

環境警察制度構5建的理念嬗變——以《刑法修正案(八)》對污染環境罪的修改為視角

卞維常

(中國人民公安大學，北京 100038)

摘要：目前我國環境形勢嚴峻，接連出臺的《刑法修正案(八)》和配套的司法解釋對污染環境罪的入罪標準和具體適用作出了明確規定，但關于該罪的主觀方面仍然存在爭議，給公安機關的環境執法工作造成一定困難。要更有效地打擊環境犯罪，環境警察制度成為大勢所趨。制度的建立非一日達成，執法依據、方式的確定、機構如何設置都是值得思考的問題。

關鍵詞：污染環境罪；主觀責任形式；環境警察

近年來，隨著重大環境污染事件的頻發、霧霾天氣的愈演愈烈，針對環境污染的防治工作重新被提上日程。黨的十八大首次提出“建設美麗中國”，中國特色社會主義事業五位一體的總體布局也將生態文明建設納入其中，這些都是國家整治和保護生態環境的態度在政策層面上的反映。在法律規制方面，繼《關于審理環境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》制定實施之后，2011年頒布的《刑法修正案(八)》更是對原刑法第338條的“重大環境污染事故罪”做出了重大的修改，不僅罪名變更為“污染環境罪”，條文中還擴大了污染物范圍，入罪的標準也調整為“嚴重污染環境”，總體上來說降低了入罪的門檻。在外界看來，這一修改是打擊環境污染犯罪的有力舉措。2013年“兩高”聯合發布了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“解釋”)，針對污染環境行為的定罪量刑提出了明確的標準，為污染環境罪的司法適用提供了確切依據。即便如此，由于立法的缺陷，污染環境罪在主觀責任形式上存有爭議和難點。公安機關在環境執法的工作中兼具司法性和行政性，不僅要擔負起打擊環境污染犯罪的任務，同時還需要協調環保行政部門的工作。本文借探討污染環境罪的主觀責任形式，衍生出對公安工作和部署的啟示，以期為進一步發揮公安機關在環境執法中的作用提供理論上的參照。

一、污染環境罪的認定之惑

對比污染環境罪和重大環境污染事故罪的條文表述，以及“兩高”的司法解釋，不難看出《刑法修正案(八)》針對污染環境罪的修改主要集中在客觀要件方面，對其主觀上的責任形式并沒有提及。正因為如此，理論上對污染環境罪的主觀責任形式存有爭議，給環境行政部門、司法機關的認定造成了一定的困難。

目前刑法理論關于污染環境罪的主觀責任形式有三種觀點，分別是過失說、故意說和混合說。過失說的基本觀點認為，污染環境罪的主觀責任形式應當為過失，既包括過于自信的過失，也包括疏忽大意的過失[1]。同時該觀點認為，這種過失只體現在行為人對污染后果的認識上，行為人對其污染行為不排除故意為之的可能。如果行為人對污染的后果持追求或放任的態度，那么應當成立相應的故意犯罪。關于過失說的合理性，有學者從法定刑的角度加以闡釋，即認為污染環境罪的一般法定刑為“三年以下有期徒刑或拘役，并處或單處罰金”，升格法定刑為“三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金”，這樣的法定刑設置與其他的過失類犯罪并無不同。況且，假設污染環境罪的主觀罪過是故意，那么七年的最高法定刑并不能達到有效懲治犯罪的目的，不符合罪刑相適應的原則。因此，污染環境罪的主觀責任形式應當是過失[2]。與之相對的是故意說。張明楷教授就明確指出，經《刑法修正案(八)》修改，污染環境罪的責任形式已經由過失變為故意。也有學者從立法者的本意出發，認為《刑法修正案(八)》對污染環境罪的修改，從某種意義上是為了矯正刑法對原重大環境污染事故罪的主觀認識偏差。一般認為，原重大環境污染事故罪的主觀罪過是過失，由此可以料想，立法者的本意在于使修正后污染環境罪的主觀方面既包括故意，也包括過失[3]。這是混合說的觀點。

綜觀上述觀點，筆者認為過失說和混合說都存在各自的弊端，不應當被采納。

(一)過失說的弊端

根據過失說的觀點，行為人的過失只是針對污染的結果，而其實施污染環境的行為既可能是出于過失，也可能是出于故意[4]。首先，從刑法第338條描述的行為方式看，“排放、傾倒或者處置”更像是有意為之，行為人對其污染行為本身的性質應當有明確的認識，出于過失而實施了污染行為的觀點著實牽強；其次，假設行為人是出于故意實施了污染行為，根據過失說的觀點，其對結果的發生仍然持的是過失的態度，就出現了對行為的故意、對結果的過失的情況。然而，主觀方面的判斷應當是認識因素和意志因素相統一的過程，是對故意或過失作完整、概括的理解，而不應將其割裂開來。

另外，持過失說觀點的學者還根據量刑幅度來判斷污染環境罪的主觀責任形式，認為污染環境罪的法定刑設置與其他過失類犯罪幾無不同，并且該罪的最高法定刑只有七年，根據罪刑相適應原則，其主觀罪過應當較輕，繼而認定污染環境罪的主觀責任形式是過失[5]。筆者認為這樣的觀點站不住腳。首先，污染環境罪的法定刑設置與其他過失類犯罪并非沒有差別。如工程重大安全事故罪的一般法定刑為“五年以下有期徒刑或拘役，并處罰金”，升格法定刑為“五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金”，這與污染環境罪的法定刑有所不同。其次，即使二者的法定刑相類似甚至相同，也不能據此將污染環境罪歸類到過失犯罪中。判斷一個具體的罪，其主觀罪過究竟是故意還是過失，應當從條文描述的罪狀出發，結合法定刑加以認定，不能只根據罪狀或法定刑進行臆斷。固然，故意犯罪的法定刑往往高于過失類犯罪，這是由犯罪的性質決定的，絕不能只是因為法定刑低就認為該罪屬于過失類犯罪。

(二)混合說的弊端

持混合說觀點的學者認為，污染環境罪的主觀責任形式既包括故意也包括過失，意味著同一個罪名有兩種罪過，筆者認為這種提法有問題。根據刑法第14條和第15條的規定，如果認定某種犯罪出于故意，當刑法沒有明文規定過失可以構成該罪時，就不能認為該罪的主觀要件包含過失，否則便違反罪刑法定原則與責任主義。此外，如果認為一個罪的主觀方面既可以是故意也可以是過失，一旦刑法沒有明文規定，就有可能會出現故意犯該罪和過失犯該罪法定刑卻相同的現象，不符合罪刑相適應的原則。可見，混合說并不具備合理性。

既然過失說和混合說都存在各自的弊端，那么是否意味著污染環境罪的主觀罪過就是故意？筆者認為答案是肯定的，理由如下：

第一，從刑法第338條描述的罪狀來看，將“排放、傾倒或處置”理解成故意為之，符合國民預測的可能性。既然污染環境罪的行為方式是出于故意，那就很難說行為人對“嚴重污染環境”后果的認識只停留在過失階段。從發生的環境污染重大案件中可以看出，涉案企業往往采取私設暗管等隱蔽的方式排放有毒物質，排污時間一般維持在數年，很難說這些行為不是出于故意。行為人即使沒有追求該結果的發生，至少也持了放任的心態。總之，這能夠反映出行為人對嚴重污染環境的后果有一定程度的認識。因此就文理解釋的角度而言，綜合認識因素和意志因素，污染環境罪是故意犯罪。

第二，筆者嘗試用“客觀的超過要素”的理論來分析污染環境罪的主觀責任形式。“客觀的超過要素”與“主觀的超過要素”相對，是張明楷教授創造的一個概念，即有些罪的客觀構成要件要素可能不需要存在與之相應的主觀內容[6]479。根據刑法第338條對“污染環境罪”的規定，該罪包括兩個客觀要素：一是違反國家規定，排放、傾倒或處置有放射性、含病原體、有毒的物質；二是嚴重污染環境。由于放射性的、含傳染病病原體的廢物以及有毒有害的物質對自然環境甚至是人畜的健康有著重大隱患，一經處置，勢必會造成危害后果。由此不難推知，行為人在實施這一系列處置行為伊始，對其行為本身的危害性以及可能造成的影響應當有所認識，其繼續實施該行為，明顯是出于故意。“嚴重污染環境”作為一個限定因素，不要求行為人對此持希望或者放任的心態，只需要有預見的可能即可。只要嚴重污染環境的結果出現，行為人就應當承擔刑事責任。這樣看來，“嚴重污染環境”雖然是污染環境罪的構成要件，卻不需要行為人對此有希望或放任的態度，即超出了故意的內容，屬于污染環境罪的“客觀超過要素”，而環境污染罪的主觀罪過是故意。

換個角度來看，“客觀的超過要素”理論指出，雖然故意犯罪不必有與之相對應的過失犯罪，但任何過失犯罪都必須有與之相對應的故意犯罪[6]485。其背后的學理是，根據當然解釋，如果某種過失行為構成犯罪，該行為在故意的主觀形態下更應當被認定為犯罪。依據該觀點，假設污染環境罪是過失犯罪，那么必定有與之相對應的故意犯罪，從刑法分則中的罪狀描述來看，與污染環境罪比較相似的只有第115條的投放危險物質罪①，但是不能就此認為投放危險物質罪就是污染環境罪的故意形態，因為該條的第2款已經規定了投放危險物質罪的過失形態，即過失投放危險物質罪。由此可見，如果污染環境罪的主觀責任形式是過失，刑法分則中卻沒有故意犯罪與之對應，這種不對稱會導致立法上的缺陷和漏洞。而如果假定污染環境罪的主觀責任形式定為是故意，就不必存在與之相對應的過失犯罪。

綜上所述，筆者認為過失說和混合說各有弊端，應當摒棄，將污染環境罪的主觀罪過定為故意更加合理。

二、污染環境罪認定不明的負面影響

如前文所述，關于污染環境罪的主觀責任形式在《刑法修正案(八)》的條文表述模棱兩可，“兩高”出臺的司法解釋也只是集中于客觀方面的認定，對此并沒有提及，因此圍繞污染環境罪的主觀責任形式，刑法理論上開始出現不同的觀點和立場。

主觀責任形式的判斷會影響司法實務中對罪名的認定和量刑的標準。由于污染環境罪的主觀責任形式尚沒有通過法律或司法解釋加以明確，不同部門在認定犯罪時所考量的標準很難達成一致，在無形中會擴大或縮小該罪的適用范圍，既不利于實務中的操作，也違反了刑法的謙抑性。尤其是對于公安機關這樣既肩負著打擊違法犯罪、又承擔著環境保護職能的部門，主觀責任形式的不確定會對其環境執法造成不利的影響。

公安機關是打擊環境犯罪鏈條中很關鍵的一個環節，《環境保護法》第七條將公安機關列為監督管理環境的部門之一。一直以來，各級公安機關就負有依法對環境污染防治實施監督管理的職能。更重要的是，《刑事訴訟法》賦予了公安機關刑事偵查的權力，對于一些可能涉及污染環境罪的行為，行政環保部門和檢察院、法院由于沒有偵查權，不能主動展開調查，而是需要移交給公安機關，由公安機關將那些嚴重污染環境的行為過渡到司法程序中，使之得到審判和處罰。

由此可見，污染環境罪的主觀責任形式認定不明，會造成：(1)各地公安機關查處環境污染犯罪的標準不統一，出現相同或者類似案件處理的結果截然不同的亂象；并且由于主觀責任形式不明確，公安機關在判斷是否構成犯罪時仍需借助日常的生活經驗，淡化了其偵查權和預審權。(2)由于責任形式認定不明，而客觀方面較易認定，環境執法人員在判斷是否構成犯罪時往往只考慮客觀方面，疏于對主觀責任形式的考慮，容易造成客觀歸罪，違反主客觀相一致的定罪原則。(3)不同的環境執法部門在查處環境污染行為時易形成自己的看法，從而將自己認為可能構成犯罪的案件統統移交給公安機關，加重公安機關的司法負擔，影響辦案的效率。(4)犯罪分子利用法律上的漏洞，通過偽造證據或者巧言善辯迷惑執法人員，借此逃避法律的制裁，致使打擊環境污染犯罪的效果不理想。

就客觀方面而言，雖然“兩高”出臺的“解釋”對刑法第338條的“嚴重污染環境”“后果特別嚴重”“有毒物質”都作出了詳細的規定，但在實踐過程中，對一些專門性問題的認定仍然需要相當完備的專業知識，以及一定程度上鑒定技術和人員的支持。反觀公安機關的部門設置，大多數基層公安機關設有刑事偵查、經濟偵查、緝私、禁毒等分支部門，唯獨缺少環境保護。實踐中環境犯罪的案件往往交由經偵部門負責，很難做到“專案專斷”，由于缺乏相關的專業知識，案件處置的效果并不好，甚至可能出現部門之間“踢皮球”的現象。因此，有必要盡快構建我國的“環境警察”，在公安系統管理下專設環境保護這一專職部門，并建立與之對應的聯動機制，在污染環境罪主觀責任形式沒有法律明確規定的情況下，應對并解決其在執法中帶來的不利影響。

三、構建環境警察制度的思路和建議

“環境警察”的概念來源于域外，早在1996年，俄羅斯就誕生了第一批專職于打擊環境犯罪的警察，當時的全稱為“莫斯科預防環境違法警察管理局”，其職責是捍衛生態環境的安全，也被親切地稱作“綠色警察”。2001年，秘魯建立了旅游和生態警察部隊，每年從警察學校抽取學員，經過專業培訓后補充到隊伍中，到了2010年，其數量已逾千人。英國于2008年在其環境局的國家犯罪組中專設了環境警察，德國和法國則是在內政部之下設置了環境警察機構[7]。

與國外發達國家相對完善的環境警察制度相比較，我國的公安機關只是零星地涉足環境保護領域，沒有形成專門的體系和制度。即便如此，部分省市的基層公安機關仍然做了有益的嘗試，全國首家環境保護派出所于2006年在河北省安平縣設立，此后云南、山東、湖北等地公安機關相繼創設了自己的環境警察。從現有環境警察的設置方式來看，一般都是在當地的環保部門設立派出所或者辦事處，運行基本遵循的是公安機關和環境保護部門的聯動機制。處置環境污染案件時，民警會和環境部門的工作人員一起參與到環境執法當中。如湖北省大冶市的環保警察大隊，由市公安局和環保局雙重領導，與大冶市環境監察直屬大隊共同協作執法。這樣可以利用公安機關的偵查權利和強制執行力，增強案件的處置效果[8]。

這樣的設置和運行方式被不少地方公安機關采用，現有的實踐成果也表明，環境警察的出現對震懾環境犯罪有立竿見影的效果。以浙江省為例，全省80%以上的縣(市、區)設立了公安駐環保聯絡室或警務室，自2012年以來，公安機關和環保部門聯合開展執法418次，檢查企業2753家，查處環境違法案件398起，移送公安機關94起，共行政拘留74人，刑事拘留5人[9]。這樣的模式是否可以在全國范圍內推廣，未來能否建立一支真正意義上的環境警察隊伍，有疑問也有很多的現實阻礙。如就我國環境警察的機構設置而言，大多是以派出所、辦事處、警務室等形式呈現，并且這些機構往往都設在當地的環保部門之下，同時接受公安機關和環保部門的領導。這樣的雙重領導可能會觸及到環保部門的利益，民警在環境執法過程中容易受到行政上的干預，繼而造成執法不公。有學者呼吁，環境警察的機構應當從環保部門中獨立出來，隸屬公安機關管轄。但問題是，單獨設立一支環保警察隊伍，必須面臨兩個挑戰：一是警力不足，二是民警普遍缺乏完備、專業的環境保護方面的知識，不得不依附于環保部門。

由此看來，環境警察制度的構建和完善需要克服很多現實的阻礙。筆者就目前各地方公安機關環境警察施行中所遇到的一些困惑，提出以下幾點建議：

(一)機構設置須符合國情

世界范圍內，環境警察通常只隸屬于國家的最高警察機構或者環境行政管理部門，如德國、法國的環境警察均隸屬于本國的內政部；有的國家的環境警察是由該國的警察機構和環保部門聯合組建，如俄羅斯的環境警察采用市政府出錢、內務部出人的方式建立。在我國，環境警察多以派出所、辦事處的形式設立在環保部門之下，接受公安機關和環保部門的共同領導。如前所述，這樣的雙重領導可能會引發不同部門之間的利益沖突。依照我國現階段的國情，環境警察的設置應當適用管辦分離。首先，環境警察作為一個單獨的警種，不必受制于環保部門的領導，只隸屬于公安機關。環境警察執法時既可以單獨開展工作，必要時也可以要求環保部門提供技術上的支持，如污染狀況的鑒定。如此可以極大地提升環境警察打擊環境違法行為的主動性，而不是像往常一樣被動地聽從環保部門的調遣。這樣一來，環境警察與環保部門的關系就由被動聽從調遣向主動執法轉變。其次，環境警察只是從領導上脫離環保部門，在執法方式上仍然需要和環保部門共同協作。這主要基于兩點原因：一是我國現有的警力編制有限，實踐中專職的環境警察通常只維持在3人左右，很難應對繁多復雜的環境污染案件；二是我國公安機關的民警即便是專職的環境警察，普遍缺乏與環境保護相關的專業知識，執法過程中所遇到的污染物鑒定、是否達到排污標準的監測等技術性難題，還得交由環保部門解決。綜合上述兩點，筆者認為我國環境警察應當接受公安機關的直接領導，執法上則與環保部門共同協作。

(二)明確具體職能

設置環境警察最大的意義和特點是將各部門原先分散在環境保護領域內的管理權集中起來，并賦予其暴力權，從而直接進入司法程序。因此，環境警察的具體職能在于：第一，發揮自身的優勢，主動打擊環境違法行為。在以往的執法中，案件通常是由環保部門先管，當案件涉罪、需要進行刑事偵查時，才移交給公安機關。由于環保部門與公安機關在出入罪的認定上存在差異，環保部門移交的案件往往達不到立案的標準，公安機關需要重新補充證據。而環境警察可以利用公安機關特有的偵查權(相對于環保部門而言)，提前或及時介入涉罪的環境污染案件，收集與案件相關的證據，避免證據流失。第二，與環保部門相互利用各自優勢，協同打擊環境違法行為。長期以來，環保部門由于缺少強制執法權，對于實施環境污染的企業往往只能采用警告、罰款、停業整頓的方法予以懲治，無權讓企業停產，甚至連限期整改的處罰也只能通過政府做出。由于違法成本低，大部分企業會選擇再犯，案件處置效果不理想。通過設立環境警察制度，對公安機關自行發現或者環保部門移送的涉罪案件行使強制執法權，對案件進行偵查，使之進入到司法程序中，進而有效地打擊環境違法行為。

(三)盡快確立執法依據

目前，各地環境警察的執法形式采用的是與環保部門協作的聯動機制，依據多是地方行政機關和司法機關的聯合發文，如浙江省環保廳與省公安廳聯合下發的《關于建立環保公安部門環境執法聯動協作機制的意見》。這樣的聯合發文，其效力只限于特定的區域，不足以普遍適用。由于缺乏統一的操作規范，實踐中可能會出現類似甚至相同案件的處置結果截然不同的情況。實際上，不僅僅是環境警察的執法形式，包括環境警察的機構設置、具體職能在內都應當由最高位階的法律統一作出規定。應當借鑒德國的做法，在《人民警察法》中增設專章，系統全面地規定環境警察的機構設置、具體職能、執法程序、救濟途徑等，從根本上為環境警察進行環境執法提供依據。

(四)優化人員配備

環境執法要求執法人員具備環境保護方面的專業知識，因此要構建一支真正意義上的環境警察隊伍，民警除了自身已經掌握的法律知識、公安業務能力外，還得有一定的環境學的知識背景。筆者認為應當從以下三個方面努力：第一，由于基層的警力編制有限，只得從現有民警中挑選出一部分，借鑒德國的做法，對這部分民警進行集中的、一定合理期限的專業培訓，短期內提高他們的環境執法業務能力。當然，這只是暫時的應對方法，這種一年半、兩年的短期培訓很難保證民警真正地專業起來，從長遠來看，環境污染的手段、形式日趨復雜，犯罪分子也變得越來越狡詐，經過短期培訓的環境警察也許無法從容應對。第二，考慮從環保部門借調或者特聘一部分專業人員，給予他們警員編制；或者在面向社會招錄警察的考試中專門設立環境警察的職位，招錄具有環保學背景的大學畢業生，充實環境警察的隊伍。通過這種形式，既不會超過警力編制的額度，又可以保證環境警察成員具備相關的專業知識。第三，我國的環境警察制度想要長期存續下去，復合型執法民警是關鍵。復合型執法民警的形成僅僅依靠短期培訓或面向社會招錄兩種途徑是不夠的，應當利用好公安院校平臺，從在校期間開始培養和提升其綜合素質。各個地方的公安院校在招錄學生的時候，可以增設類似環境管理類的專業；或者針對在校學生，開設環境執法類必修課程，使學生在學習公安專業知識的同時掌握與環境保護相關的知識，為環境警察隊伍做好人才儲備。

四、結語

《刑法修正案(八)》頒布施行以來，雖然理論上對污染環境罪的主觀責任形式存有爭論，但無論如何，《刑法修正案(八)》對污染環境罪作出的重大修改被認為是降低了入罪的門檻，可以說環境警察制度因此有了更大的用武之地。兩高出臺的“解釋”從立法精神上更是要求公安機關與環保部門密切合作，這也在不斷催生環境警察制度的構建。環境警察制度的構建不僅順應了黨的十八大精神，更重要的是，在環境日益惡化的當下，環境警察是刺向環境犯罪之手的一把利刃，有力地保障了公民的環境權益。正如俄羅斯的一名學者所言，在對環境警察的投入中，社會應是最大的贏家。

注釋：

①《刑法》第115條“投放危險物質罪”的罪狀描述為：投放毒害性、放射性、傳染病病原體等物質，致人重傷、死亡或者使公私財產遭受重大損失。

參考文獻：

[1]張鐸.污染環境罪罪過形式探究[J].湖北警官學院學報,2014(1):61.

[2]馮軍.污染環境罪若干問題探討[J].河北大學學報:哲學社會科學版,2011(4):20.

[3]汪維才.污染環境罪主客觀要件問題研究——以《中華人民共和國刑法修正案(八)》為視角[J].法學雜志,2011(8):71.

[4]楊寧,黎宏.論污染環境罪的罪過形式[J].人民檢察,2013(21):6.

[5]馮軍,李永偉.破壞環境資源保護罪研究[M].北京:科學出版社,2012:26.

[6]張明楷.刑法分則的解釋原理:上[M].北京:中國人民大學出版社,2011.

[7]邢捷.論我國環境警察制度的構建[J].中國人民公安大學學報:社會科學版,2012(2):36-37.

[8]張曉娜,范濤.“環保警察”專職化[EB/OL].(2013-10-28)[2014-06-08].http://www.mzyfz.com/cms /minzhuyufazhishibao/zaixian/html/1261/2013-10-28/content-900858.html.

[9]錢水苗,孫海萍.論環境司法與執法協同保障的完善——以浙江省的實踐為例[J].中國環境法治,2013 (1):6.

(責任編輯：李曉梅)

Concept Change on the Establishment of Environmental Police System In the View of the Revision of Environmental Pollution Crime inAmendmenttoCriminalLawEight

BIAN Weichang

(People’s Public Security University of China, Beijing 100038,China)

Abstract：Nowadays, the situation of environment is terrible, although the Amendment to Criminal Law Eight and its related judicial explanation were carried out to make a clear rule on the judge and application of environment pollution crime, the subjective element of this crime is still controversial, which to a certain extent makes the environmental law enforcement difficult. The environment police system will be a trend if our society wants to fight with the environment pollution crime more effectively. However, the system can’t be established in a short time. Questions such as the basis and pattern of law enforcement and how to set up the institution were worth thinking repeatedly.

Key words：environment pollution crime; subjective element; environmental police

中圖分類號：D924

文獻標識碼：A

文章編號：1674-0297(2015)02-0035-05

作者簡介：卞維常(1989-)，男，江蘇南京人，中國人民公安大學2012級法律專業碩士研究生，研究方向：刑法學。

基金項目：中國人民公安大學校級課題“公安機關對污染環境犯罪、違法行為的執法研究”(2014JKF01027)

收稿日期：*2014-07-03；

修訂日期：2014-08-01