對(duì)區(qū)域高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃的若干思考——基于《加利福尼亞州高等教育總體規(guī)劃(1960—1975)》的分析

曲　濤，　王小會(huì)

(1.海南大學(xué) 教務(wù)處，海口 570228；2.海南大學(xué) 圖書(shū)館，海口 570228)

對(duì)區(qū)域高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃的若干思考
——基于《加利福尼亞州高等教育總體規(guī)劃(1960—1975)》的分析

曲濤1，王小會(huì)2

(1.海南大學(xué) 教務(wù)處，海口 570228；2.海南大學(xué) 圖書(shū)館，海口 570228)

摘要：《加利福尼亞州高等教育總體規(guī)劃(1960—1975)》是區(qū)域高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)域的成功范例，規(guī)劃內(nèi)容通過(guò)州憲法性效力、州法律法規(guī)性效力以及行業(yè)約定性效力三種形式發(fā)揮作用。準(zhǔn)確把握關(guān)鍵問(wèn)題、秉持院校自治理念、深入開(kāi)展調(diào)研等做法值得借鑒。我國(guó)區(qū)域高等教育機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，教育規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持治理理念、以人為本理念和系統(tǒng)論理念，對(duì)區(qū)域高校定位作出合理預(yù)期與安排，引導(dǎo)區(qū)域高等教育健康和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：加州規(guī)劃；區(qū)域高等教育；戰(zhàn)略規(guī)劃

美國(guó)《加利福尼亞州高等教育總體規(guī)劃(1960—1975)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《加州規(guī)劃》或《總體規(guī)劃》)，是20世紀(jì)美國(guó)高等教育發(fā)展史的標(biāo)志性文獻(xiàn)，明確規(guī)定了加州高等教育的基本框架和發(fā)展方向，并形成較大的國(guó)際影響力。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)在1963年指出，各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在國(guó)內(nèi)推行“加利福尼亞式發(fā)展規(guī)劃”[1]285-286。OECD進(jìn)一步將加州視同“國(guó)家”進(jìn)行專(zhuān)題研究，1990年出版了《各國(guó)教育政策回顧：加利福尼亞的高等教育》。因此，《加州規(guī)劃》成為區(qū)域高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)域的成功范例。本文擬在分析《加州規(guī)劃》基本內(nèi)容、有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，指出我國(guó)區(qū)域高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃中存在的問(wèn)題，并提出若干建議。

一、《加州規(guī)劃》的基本內(nèi)容

1960年2月1日，聯(lián)絡(luò)委員會(huì)根據(jù)加州議會(huì)眾議院第88號(hào)共同決議精神，向加州議會(huì)提交總體規(guī)劃調(diào)研小組擬定的《加州規(guī)劃》正式文本。該文本涉及的63條建議已在1959年12月18日召開(kāi)的加州大學(xué)董事會(huì)和加州教育理事會(huì)聯(lián)席會(huì)議上獲得一致通過(guò)。50多年來(lái)，《加州規(guī)劃》歷經(jīng)官方、非官方多次審查，提出了數(shù)百條修改建議，其中少數(shù)建議納入法案。最近一次是在2002年，“州議會(huì)教育總體規(guī)劃發(fā)展聯(lián)合委員會(huì)”提交了所謂“新的、全面的”總體規(guī)劃，關(guān)注就學(xué)機(jī)會(huì)、業(yè)績(jī)、責(zé)任和支付能力等四個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，希望通過(guò)制定政策實(shí)現(xiàn)由幼兒教育到大學(xué)教育的綜合教育體制。但是，“該規(guī)劃的目標(biāo)是替代1960高等教育總體規(guī)劃，不少委員會(huì)成員拒絕簽署，至今大多數(shù)建議仍然沒(méi)有被采納”[2]。也就是說(shuō)，《加州規(guī)劃》至今仍然保留著當(dāng)年的基本架構(gòu)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，《加州規(guī)劃》文本內(nèi)容以及隨后形成的一系列審查建議并非具有同等規(guī)范性效力。其中，部分內(nèi)容納入州憲法或法律，具有強(qiáng)制執(zhí)行力，而部分內(nèi)容(甚至屬于規(guī)劃核心要素)從未形成法律文件，只是作為相關(guān)教育機(jī)構(gòu)彼此約定的協(xié)議形式存在。具體分析，《加州規(guī)劃》相關(guān)內(nèi)容的實(shí)際效力可以分為三個(gè)層次。

(一)州憲法性效力，以州憲法修正案的形式體現(xiàn)

1960年11月通過(guò)的州憲法修正案同意建立“州立學(xué)院托管董事會(huì)”，這是《加州規(guī)劃》唯一入憲的建議。該董事會(huì)行使原“州教育委員會(huì)”和教育署長(zhǎng)的權(quán)力，自1961年7月1日起對(duì)于州立學(xué)院系統(tǒng)內(nèi)任何校區(qū)、建筑物或者其他設(shè)施的相關(guān)事項(xiàng)擁有相應(yīng)的權(quán)責(zé)。董事長(zhǎng)由州長(zhǎng)擔(dān)任，州長(zhǎng)顧問(wèn)為秘書(shū)長(zhǎng)，首席財(cái)務(wù)官擔(dān)任財(cái)務(wù)主管。其他人員包括董事會(huì)主席和副主席，由董事會(huì)成員選舉產(chǎn)生，任期一年。目前，托管董事會(huì)有25個(gè)成員，組成9個(gè)常務(wù)委員會(huì)，包括：審計(jì)，校園規(guī)劃、建筑與場(chǎng)地，集體談判，教育政策，金融機(jī)構(gòu)，政府關(guān)系，機(jī)構(gòu)發(fā)展，組織和規(guī)則，高校和師資人事。董事會(huì)的職責(zé)具體包括：完善校區(qū)管理政策；學(xué)校課程發(fā)展提供全面指導(dǎo)和協(xié)調(diào)；監(jiān)督州立大學(xué)系統(tǒng)對(duì)資金、財(cái)產(chǎn)、設(shè)施和投資的有效管理；任命州立大學(xué)系統(tǒng)的校長(zhǎng)和副校長(zhǎng)，以及各校區(qū)的校長(zhǎng)作為首席執(zhí)行官，委派其職責(zé)；與加州社會(huì)加強(qiáng)溝通，以利于理解與評(píng)價(jià)州立大學(xué)現(xiàn)狀及發(fā)展需求。

加州議會(huì)分別于1971年、1972年、1974年和1976年通過(guò)了憲法修正案，對(duì)于加州大學(xué)董事會(huì)的會(huì)議形式(要求公開(kāi))、人員任命(由原來(lái)的州長(zhǎng)任命，改為由州參議院任命)、成員構(gòu)成(包括教師、學(xué)生等，應(yīng)當(dāng)具有廣泛代表性)、加州大學(xué)的入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)(不得存在種族、宗教、文化歧視)以及公開(kāi)招標(biāo)等事項(xiàng)進(jìn)行了明確規(guī)定。以上各項(xiàng)事項(xiàng)涉及《加州規(guī)劃》的核心規(guī)范與理念，在加州具有最高法律效力。

(二)州法律法規(guī)性效力，以州法律及其修正案的形式體現(xiàn)

1960年4月州議會(huì)通過(guò)了《多納霍高等教育法案》，這是反映《加州規(guī)劃》許多核心建議的成文法規(guī)，也是《加州規(guī)劃》效力的最主要法律淵源。該法案及其修正案的主要內(nèi)容包括：

1.對(duì)加州公立高等教育進(jìn)行功能分層，明確界定了公立高等教育的機(jī)構(gòu)范圍、各自使命以及管理部門(mén)，包括加州大學(xué)、州立學(xué)院以及公立初級(jí)學(xué)院。其中，加州大學(xué)系統(tǒng)提供本科和研究生教育，范圍包括：法律、醫(yī)學(xué)、牙科和獸醫(yī)的研究生教育；所有領(lǐng)域的博士生教育，并作為州首要學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)；州立大學(xué)系統(tǒng)提供本科和研究生教學(xué)，在文科、理科、專(zhuān)業(yè)教育領(lǐng)域提供碩士學(xué)位，包括教師教育，并可以與加州大學(xué)和私立院校聯(lián)合提供博士課程，支持與其教學(xué)使命相關(guān)的研究活動(dòng)，2005年州立法賦予州立大學(xué)Ed.D(教育博士)學(xué)位的授予權(quán)；社區(qū)學(xué)院在較低學(xué)科層次提供學(xué)術(shù)和職業(yè)教育，可以授予文科和理科的學(xué)士學(xué)位；提供成人教育課程——包括基本技能教育，公民教育和職業(yè)、娛樂(lè)性教育課程；促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；可以實(shí)施與學(xué)生學(xué)習(xí)掌握相關(guān)的研究。法案要求上述三個(gè)部分應(yīng)當(dāng)在各自領(lǐng)域內(nèi)追求卓越。這個(gè)框架保留至今，各系統(tǒng)依然發(fā)揮著各自的獨(dú)特作用。

2.建立州級(jí)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)——“高等教育協(xié)調(diào)理事會(huì)”，分別從加州大學(xué)、州立學(xué)院系統(tǒng)、公立初級(jí)學(xué)院、私立院校以及普通公眾中選派3人作為成員，賦予咨詢(xún)、調(diào)研、建議等一系列權(quán)利。值得一提的是，在公立高教機(jī)構(gòu)、校區(qū)新建方面，該理事會(huì)具有壟斷性建議權(quán)，只有該理事會(huì)作出相應(yīng)建議后，該事項(xiàng)才能夠列入立法機(jī)構(gòu)討論議題。1973年，“州議會(huì)高等教育總體規(guī)劃聯(lián)合委員會(huì)”提交報(bào)告稱(chēng)：“高等教育協(xié)調(diào)委員會(huì)從來(lái)沒(méi)有在實(shí)現(xiàn)加州規(guī)劃和政策發(fā)展方面發(fā)揮作用，也從來(lái)沒(méi)有發(fā)揮有效的協(xié)調(diào)作用。”[3]同年，州議會(huì)通過(guò)法律修正案撤銷(xiāo)該機(jī)構(gòu)，并新建了“加利福尼亞中等后教育委員會(huì)”。為了避免出現(xiàn)原理事會(huì)被州長(zhǎng)和高等教育機(jī)構(gòu)控制的情況，CPEC改變了其成員構(gòu)成，公眾成員占大多數(shù)，并且規(guī)定高等教育機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員不得加入CPEC。CPEC的使命就是實(shí)施高等教育規(guī)劃。1978年通過(guò)的一項(xiàng)法律修正案縮減了CPEC成員人數(shù)規(guī)模。由于各種因素(主要是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不佳，節(jié)省預(yù)算開(kāi)支)的影響，2011年加州議會(huì)決定不再向CPEC撥款，CPEC因此停止運(yùn)作。

3.建立“加州社區(qū)學(xué)院管理董事會(huì)”，1967年由州議會(huì)通過(guò)立法創(chuàng)建。社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)是《加州規(guī)劃》體系中最龐大的系統(tǒng)，目前擁有112個(gè)學(xué)院，分布在72個(gè)地區(qū)。目前，董事會(huì)有17名成員，均由州長(zhǎng)任命。董事會(huì)選聘1人擔(dān)任該系統(tǒng)的總負(fù)責(zé)人，通過(guò)正式協(xié)商程序向董事會(huì)提出建議。董事會(huì)下設(shè)學(xué)術(shù)事務(wù)、金融設(shè)施、政府關(guān)系、內(nèi)部操作、法律、通信辦公室、學(xué)生服務(wù)、信息系統(tǒng)技術(shù)研究以及人力資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等9個(gè)部門(mén)，向所有公民提供終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，并培養(yǎng)熟練、追求上進(jìn)的人力資源，以促進(jìn)加州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

(三)行業(yè)約定性效力，以三級(jí)院校自組織形式體現(xiàn)

《加州規(guī)劃》部分建議雖然已經(jīng)付諸實(shí)踐，但是至今沒(méi)有納入州議會(huì)法律體系，例如學(xué)生選錄、入學(xué)要求、錄取政策和程序(包括轉(zhuǎn)學(xué)制度)、學(xué)生收費(fèi)制度(加州居民免收學(xué)費(fèi)，但需要繳納“雜費(fèi)”，如醫(yī)療、與學(xué)生的學(xué)習(xí)課程直接相關(guān)以外的咨詢(xún)、就業(yè)安置服務(wù)、住宿、娛樂(lè)等)。需要指出的是，《加州規(guī)劃》的核心要素是通過(guò)劃分三系統(tǒng)招生比例，實(shí)現(xiàn)教育公平與質(zhì)量；通過(guò)對(duì)加州居民實(shí)施免費(fèi)政策，實(shí)現(xiàn)高等教育普及化。這在20世紀(jì)60年代無(wú)疑是一個(gè)偉大創(chuàng)舉，通過(guò)界定招生范圍、免費(fèi)入學(xué)、州獎(jiǎng)學(xué)金資助等方式在加州實(shí)現(xiàn)高等教育普及化，保障加州適齡青年都有接受高等教育的機(jī)會(huì)，“加州因此成為全美第一個(gè)將普及高等教育作為公共政策的行政區(qū)域”[4]，引領(lǐng)全美高等教育由大眾化階段進(jìn)入普及化階段。美國(guó)著名教育社會(huì)學(xué)家馬丁·特羅的高等教育大眾化理論就是基于當(dāng)時(shí)加州高等教育實(shí)踐提出的。雖然上述原則沒(méi)有納入法律文本，但是50年來(lái)加州高等教育三級(jí)系統(tǒng)的相關(guān)院校能夠維護(hù)《加州規(guī)劃》的嚴(yán)肅性與執(zhí)行力，特別是在學(xué)生入學(xué)比例以及不同系統(tǒng)之間轉(zhuǎn)學(xué)方面基本履行了各自的承諾。

二、《加州規(guī)劃》的有益經(jīng)驗(yàn)

(一)審時(shí)度勢(shì)，切中要害

《加州規(guī)劃》出臺(tái)的基本背景是：加州經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、適齡人口急速膨脹導(dǎo)致高等教育社會(huì)需求空前擴(kuò)大，形成高等院校規(guī)模擴(kuò)張、層次提升的強(qiáng)烈期待，呈現(xiàn)無(wú)序的“繁榮”。立法機(jī)關(guān)試圖加強(qiáng)對(duì)高等教育事務(wù)的控制力，議員們熱衷于推動(dòng)在其選區(qū)建立新校區(qū)或?qū)W院的法案，同時(shí)，加州公立高等教育的三級(jí)系統(tǒng)受到了眾議院籌款委員會(huì)的質(zhì)疑。1958年，加州議會(huì)公共教育聯(lián)合臨時(shí)委員會(huì)與公民顧問(wèn)委員會(huì)得出相同的結(jié)論，即加州教育系統(tǒng)存在很多問(wèn)題，包括“教育廳的龐雜、不獨(dú)立的狀況，缺乏在高等教育領(lǐng)域招生和項(xiàng)目合作中的努力，立法部門(mén)在引導(dǎo)公共教育發(fā)展方面沒(méi)有發(fā)揮足夠的影響，也沒(méi)有承擔(dān)必要的責(zé)任等”[1]219。另一方面，在既有體系中，州立大學(xué)希望能夠擴(kuò)大在工程專(zhuān)業(yè)學(xué)位和教育學(xué)博士學(xué)位授予問(wèn)題上的自主權(quán)，要求政府加大對(duì)研究項(xiàng)目的資助力度等，從而提升州立大學(xué)的學(xué)術(shù)研究地位，但是不少州立大學(xué)的入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)與教學(xué)質(zhì)量備受爭(zhēng)議，呈現(xiàn)非協(xié)調(diào)性發(fā)展；部分社區(qū)學(xué)院試圖突破地區(qū)教育、服務(wù)社區(qū)的“身份”，能夠接收非本社區(qū)的學(xué)生，希望能夠升格為四年制學(xué)院，以擴(kuò)大生源規(guī)模與質(zhì)量；加州大學(xué)則希望進(jìn)一步鞏固其“霸主地位”，擴(kuò)張其校區(qū)，甚至希望進(jìn)一步控制乃至合并州立大學(xué)。于是，三級(jí)系統(tǒng)功能定位與權(quán)益劃分就成為《加州規(guī)劃》各方商討的核心問(wèn)題與癥結(jié)。如果在利益方面達(dá)成一致意見(jiàn)，三級(jí)系統(tǒng)將不僅能夠繼續(xù)得以維持，而且還能夠發(fā)揮普遍入學(xué)與精英教育的雙重價(jià)值。因此，總體規(guī)劃的制定者們對(duì)這個(gè)問(wèn)題反復(fù)研究、爭(zhēng)論、權(quán)衡，最終達(dá)成妥協(xié)，從而奠定了近50年來(lái)加州高等教育的基本框架。

(二)自下而上，自治理念

《加州規(guī)劃》是比較典型的院校驅(qū)動(dòng)型區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，三級(jí)系統(tǒng)均發(fā)揮了各自的作用。當(dāng)時(shí)美國(guó)社會(huì)盛行凱恩斯主義，為了擺脫市場(chǎng)失調(diào)、社會(huì)失衡，在社會(huì)事務(wù)中出現(xiàn)了比較明顯的公權(quán)控制傾向。一些州政府機(jī)構(gòu)通過(guò)各種途徑逐漸加強(qiáng)對(duì)高等教育的控制程度，大學(xué)的獨(dú)立性與自主性開(kāi)始受到侵蝕。加州同樣出現(xiàn)了這樣的趨勢(shì)，議會(huì)可以不征求高等院校的意見(jiàn)，也沒(méi)有基于教育部門(mén)或院校的申請(qǐng)，直接通過(guò)法案建立新學(xué)院(校區(qū))。對(duì)此，加州高教系統(tǒng)特別是以克拉克·克爾校長(zhǎng)為核心的加州大學(xué)董事會(huì)給予極度關(guān)切。當(dāng)時(shí)，州立學(xué)院由州教育委員會(huì)管轄，而加州大學(xué)特別擔(dān)心可能成為政府涉足的潛在目標(biāo)，大學(xué)自治的傳統(tǒng)將受到威脅。另一方面，州立學(xué)院希望能夠建立類(lèi)似加州大學(xué)的董事會(huì)，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)“自治”。但是總體規(guī)劃的起草過(guò)程可謂跌宕起伏、困難重重，布朗州長(zhǎng)曾經(jīng)宣布，如果由于各方爭(zhēng)執(zhí)難以提出一個(gè)圓滿(mǎn)的計(jì)劃，那么州政府就可能不得不“考慮其他可能的方式”，“他和議會(huì)將制定他們自己的總體規(guī)劃”[1]293。顯然，這是加州大學(xué)等院校都不愿意看到的結(jié)局。“經(jīng)過(guò)長(zhǎng)久的磋商和廣泛的咨詢(xún)，三重公立系統(tǒng)之間形成了一種無(wú)異議的微妙平衡。”[1]277后來(lái)，克爾將總體規(guī)劃的特征歸納為“馬其頓防線”，因?yàn)樗Ｗo(hù)了院校的自主性和獨(dú)立性。他強(qiáng)調(diào)：“我們將通過(guò)發(fā)展總體規(guī)劃推進(jìn)我們的自治權(quán)，從而符合州的需要。”[5]

(三)深入調(diào)研，務(wù)實(shí)規(guī)劃

進(jìn)行全面、深入、細(xì)致的調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上形成一系列調(diào)查報(bào)告與政策建議，通常是美國(guó)各級(jí)政府、立法機(jī)構(gòu)開(kāi)展各項(xiàng)工作的前提。《加州規(guī)劃》的制定者們都是務(wù)實(shí)主義者，努力將規(guī)劃建立在堅(jiān)實(shí)的事實(shí)基礎(chǔ)與科學(xué)預(yù)測(cè)之上，確保規(guī)劃具有科學(xué)性、務(wù)實(shí)性與可實(shí)施性。聯(lián)絡(luò)委員會(huì)在總結(jié)前期協(xié)商情況的基礎(chǔ)上，1959年制定了研究指南與綱要，將需要調(diào)研的問(wèn)題聚焦在以下六個(gè)方面：一是招生問(wèn)題，即在1960—1975年期間的招生規(guī)模以及在公立高等教育三級(jí)系統(tǒng)中的分配比例；二是功能定位問(wèn)題，也就是初級(jí)學(xué)院、州立學(xué)院以及加州大學(xué)的功能差異化問(wèn)題；三是新院校(校區(qū))建設(shè)規(guī)劃問(wèn)題；四是公立高等教育資本問(wèn)題，估算校園建設(shè)資金投入以及州政府的年度資金投入；五是評(píng)估州政府對(duì)于高等教育擴(kuò)張計(jì)劃的財(cái)政支付能力；六是管理模式問(wèn)題，即為管理和協(xié)調(diào)三級(jí)系統(tǒng)探索適當(dāng)模式。其中，招生問(wèn)題和功能定位問(wèn)題是基礎(chǔ)性問(wèn)題，管理模式問(wèn)題則是總體規(guī)劃努力實(shí)現(xiàn)的根本目標(biāo)。明確上述問(wèn)題以后，起草者們進(jìn)行了任務(wù)分工。功能定位問(wèn)題由聯(lián)合顧問(wèn)委員會(huì)負(fù)責(zé)；院校(校區(qū))建設(shè)規(guī)劃由負(fù)責(zé)院校容納能力和區(qū)域需求的技術(shù)委員會(huì)與調(diào)查小組共同制定，管理模式問(wèn)題直接由“總體規(guī)劃調(diào)查小組”負(fù)責(zé)[6]。其他方面的調(diào)研活動(dòng)由相應(yīng)的技術(shù)委員會(huì)分別負(fù)責(zé)，基于數(shù)據(jù)樣本撰寫(xiě)調(diào)研報(bào)告，具體包括：《加州高等院校在校生數(shù)預(yù)測(cè)(1960—1975)》《加州高等院校學(xué)生選錄與保有》《加州對(duì)高等教育的財(cái)政支付能力(1960—1975)》《加州的成人教育》《加州高等教育成本(1960—1975)》《加州公立高等教育院校容納能力和區(qū)域需求(1960—1975)》。以上各類(lèi)客觀、詳實(shí)的調(diào)研報(bào)告奠定了總體規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，極大增強(qiáng)了總體規(guī)劃的說(shuō)服力與可信度。

三、我國(guó)區(qū)域高等教育的機(jī)遇與問(wèn)題

我國(guó)高等教育已經(jīng)邁入大眾化階段，管理理念與模式亟待轉(zhuǎn)型，教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)成為新時(shí)期高等教育發(fā)展的歷史性選擇。國(guó)家治理體制改革的核心理念是“簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能”，袁貴仁部長(zhǎng)在2014年全國(guó)教育工作會(huì)議上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“簡(jiǎn)政放權(quán)，當(dāng)前重點(diǎn)是擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。原則上凡是由省級(jí)管理更方便有效的事項(xiàng)一律下放省級(jí)管理，凡是由學(xué)校能自主決定的事項(xiàng)一律下放到學(xué)校。”[7]因此，區(qū)域高等教育面臨重大發(fā)展機(jī)遇，高等教育區(qū)域化治理將構(gòu)建本世紀(jì)中國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展的基本范式，區(qū)域高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃則成為地區(qū)一級(jí)政府體現(xiàn)治理理念、展現(xiàn)治理能力的重要載體，對(duì)于地方高等教育建設(shè)與發(fā)展具有舉足輕重的作用。

但是，我國(guó)區(qū)域高等教育長(zhǎng)期以來(lái)存在以下問(wèn)題：一是院校方面，定位失真、盲目攀比、“力爭(zhēng)上游”；強(qiáng)烈的科研導(dǎo)向致使教書(shū)育人功能弱化，教學(xué)質(zhì)量受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)；專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的契合度不佳；缺乏主動(dòng)為區(qū)域服務(wù)的動(dòng)力與機(jī)制。二是政府方面，區(qū)域高等教育總體規(guī)劃的行政管理與長(zhǎng)官意志色彩濃厚，或者只是國(guó)家教育規(guī)劃的粗淺翻版，沒(méi)有體現(xiàn)教育治理理念，即缺乏高校、社會(huì)組織以及相關(guān)利益方的有效參與，不少規(guī)劃脫離院校實(shí)際或者區(qū)域特情；“高教GDP”情結(jié)嚴(yán)重，將高等院校當(dāng)作企業(yè)運(yùn)作，視之為“第四產(chǎn)業(yè)”，急功近利，從而背離了高等教育根本宗旨和內(nèi)在發(fā)展規(guī)律；全面、深入、科學(xué)的前期調(diào)研活動(dòng)開(kāi)展不足，規(guī)劃依據(jù)缺乏必要的信度與效度；規(guī)劃影響力比較有限，院校以及社會(huì)認(rèn)同感不強(qiáng)，甚至政府部門(mén)對(duì)于規(guī)劃也不甚了了，這種現(xiàn)象在不少地區(qū)十分普遍，規(guī)劃停留在紙面或文件中，缺乏執(zhí)行力。三是社會(huì)方面，無(wú)論社會(huì)心理、社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)地位，還是家庭氛圍、個(gè)人期待、就業(yè)市場(chǎng)，唯學(xué)歷導(dǎo)向可謂根深蒂固。在人們的潛意識(shí)里，高職高專(zhuān)學(xué)歷成為高考失利者或?qū)W習(xí)落伍者的表征符號(hào)，技能型一線行業(yè)并不被主流社會(huì)真正認(rèn)同(雖然在國(guó)家政策文件中充斥著相關(guān)宣示性官方語(yǔ)言，但并不意味著廣大民眾會(huì)自覺(jué)接受與踐行，通常存在官方目標(biāo)與民眾心理之間的差異性)，絕大多數(shù)家庭希望子女能夠通過(guò)接受高等教育獲得一份體面的工作，因而對(duì)高等教育的學(xué)歷期待不會(huì)主動(dòng)“降低”，導(dǎo)致戰(zhàn)略規(guī)劃與社會(huì)需求存在落差。此外，高等教育區(qū)域化本身還在一定程度上出現(xiàn)了區(qū)域狹隘僵化的趨勢(shì)，即割裂本地區(qū)與周邊地區(qū)、國(guó)家全局的有機(jī)聯(lián)系，從而走向另一個(gè)極端。在這種觀念引導(dǎo)下，戰(zhàn)略規(guī)劃很可能過(guò)分強(qiáng)調(diào)本區(qū)域的利益特殊性(包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等)，確保區(qū)域資源的本地效用最大化，出臺(tái)涉嫌歧視性規(guī)章制度，甚至隱形限制人力資本的合理流動(dòng)，其結(jié)果往往適得其反。諸如此類(lèi)問(wèn)題，嚴(yán)重影響了我國(guó)區(qū)域高等教育的健康發(fā)展。

四、我國(guó)區(qū)域高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃的若干建議

無(wú)疑，我國(guó)區(qū)域高等教育機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，許多新問(wèn)題、新思路、新途徑需要不斷探索、把握。《加州規(guī)劃》成功實(shí)踐為區(qū)域高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃提供了一個(gè)國(guó)際性參考樣本，有助于拓展思路、完善框架、形成體系。應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)區(qū)域高等教育發(fā)展的實(shí)際情況，借鑒《加州規(guī)劃》中的有益理念與做法，著力加強(qiáng)區(qū)域高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)性、務(wù)實(shí)性、可行性和執(zhí)行力。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，教育教學(xué)改革的關(guān)鍵是理念更新。克拉克·克爾曾經(jīng)闡述了當(dāng)時(shí)草擬《加州規(guī)劃》所秉持的基本理念(哲學(xué))，包括杰斐遜的相對(duì)公平、富蘭克林的“有用的知識(shí)”、凱恩斯的宏觀調(diào)控和麥迪遜的權(quán)力自治[8]。本文認(rèn)為，我國(guó)區(qū)域高等教育規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持三個(gè)基本理念：

一是治理理念。從概念上考察，“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機(jī)構(gòu)或者同意、或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力”[9]。從本質(zhì)上分析，治理理念的核心是治理主體多元化，除官方機(jī)構(gòu)以外，諸多社會(huì)利益相關(guān)方、關(guān)注方通過(guò)某種形式納入治理體系中，進(jìn)而構(gòu)成多元的治理結(jié)構(gòu)，對(duì)于社會(huì)事務(wù)作出“合意”的安排。自治是高等教育的歷史傳統(tǒng)，以主體多元化為特征的治理模式是處理高等教育領(lǐng)域事務(wù)的帕累托選擇。高校不僅是規(guī)劃實(shí)施者，而且也應(yīng)當(dāng)是不可或缺的制定者，能夠在規(guī)劃形成過(guò)程中產(chǎn)生重要影響。因此，可以考慮適當(dāng)?shù)瘏^(qū)域高等教育規(guī)劃的政府主導(dǎo)權(quán)，積極發(fā)揮高等院校的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，推動(dòng)本區(qū)域高校建立各種形式的聯(lián)盟或者協(xié)會(huì)，促進(jìn)高校之間交流合作，探索“自下而上”形成專(zhuān)題性政策研究分析報(bào)告的提案方式，培養(yǎng)高校的民主治理氛圍，從而奠定高校在區(qū)域規(guī)劃中的主體地位。

二是以人為本理念。我國(guó)區(qū)域高等教育規(guī)劃中貫徹落實(shí)“以人為本”理念，重點(diǎn)要落實(shí)“以師生為本”理念。區(qū)域高等教育規(guī)劃既是宏觀層面的體制性范式，同時(shí)也是微觀層面的制度設(shè)計(jì)，歸根結(jié)底將影響社會(huì)受眾(個(gè)人與家庭)的行為選擇與利益分配。因此，規(guī)劃主導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)充分尊重個(gè)體受眾(特別是弱勢(shì)地位的廣大受眾群體)的需求與期望，給予教師、學(xué)生以及院校普通行政管理人員等相當(dāng)程度的關(guān)切與重視。原則上，學(xué)生與教師的根本利益不能由于規(guī)劃而遭受負(fù)面影響，特別是一線教師的重大權(quán)益。《加州規(guī)劃》為所有能夠從教育中受益的加州人提供了接受高等教育的機(jī)會(huì)，從而保障了學(xué)生的高等教育權(quán)。在鞏固加州大學(xué)首要學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，允許州立大學(xué)的教師開(kāi)展(或者與加州大學(xué)教師聯(lián)合)符合學(xué)院首要功能的科研活動(dòng)，適當(dāng)允許他們使用加州大學(xué)的圖書(shū)館和科研設(shè)施，從而有助于非科研型高校的教師實(shí)現(xiàn)個(gè)人學(xué)術(shù)價(jià)值。可以認(rèn)為，規(guī)劃的正義性(或道義性)有賴(lài)于“以人為本”原則的真正落實(shí)。

三是系統(tǒng)論理念。系統(tǒng)論認(rèn)為，宇宙萬(wàn)物皆由不同層次、不同類(lèi)型、不同狀態(tài)、不同本源的系統(tǒng)構(gòu)成，而系統(tǒng)之間、系統(tǒng)內(nèi)部同樣存在著相似的結(jié)構(gòu)，彼此關(guān)聯(lián)、照應(yīng)、作用與反作用，進(jìn)而構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體。無(wú)疑，區(qū)域高等教育內(nèi)部與外部都處于多重系統(tǒng)相互嵌套的動(dòng)態(tài)過(guò)程，同樣具有“開(kāi)放性、自組織性、復(fù)雜性、整體性、關(guān)聯(lián)性、等級(jí)結(jié)構(gòu)性、動(dòng)態(tài)平衡性、時(shí)序性”的系統(tǒng)基本特征，有機(jī)整體性是其根本特征。這就要求“地方高教規(guī)劃實(shí)施者應(yīng)保持一個(gè)多元價(jià)值取向的發(fā)展觀、一個(gè)立足本地服務(wù)全國(guó)的大區(qū)域觀、一個(gè)對(duì)外開(kāi)放和對(duì)內(nèi)合作并重的多維發(fā)展觀”[10]。《加州規(guī)劃》在對(duì)歷史形成的加州高等教育三級(jí)模式進(jìn)行改造的過(guò)程中，統(tǒng)籌兼顧各方利益，特別是將私立院校納入其中，擴(kuò)大了規(guī)劃的影響力，很好地體現(xiàn)了系統(tǒng)論理念。

此外，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃內(nèi)容與基本框架、制定程序與效力層次、規(guī)劃實(shí)施與審查修正等方面進(jìn)行全面反思，對(duì)于區(qū)域高校定位作出合理預(yù)期與安排，引導(dǎo)區(qū)域高等教育健康和諧發(fā)展。正如顧秉林先生所指出的，《加州規(guī)劃》為“公立高等教育系統(tǒng)樹(shù)立起‘規(guī)劃型分類(lèi)’的典型。這種分類(lèi)通過(guò)法律約束或政府推動(dòng)，建立起了對(duì)不同高等教育機(jī)構(gòu)功能分化有指導(dǎo)性和約束力的規(guī)則與秩序”[11]。我國(guó)區(qū)域高等教育規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)區(qū)域內(nèi)院校基本定位作出相應(yīng)判斷與制度安排，特別是實(shí)行傾斜性財(cái)政政策，進(jìn)一步完善“立交橋”制度，實(shí)現(xiàn)不同類(lèi)型、不同層次高等教育之間學(xué)生以及教師的有序遷徙，增進(jìn)優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)，使得不同院校在各自的發(fā)展領(lǐng)域都能夠?qū)崿F(xiàn)卓越的社會(huì)聲譽(yù)。

著名教育戰(zhàn)略學(xué)家羅伯特和凱瑞指出：“教育規(guī)劃旨在為個(gè)人、團(tuán)體、組織和社會(huì)創(chuàng)造一種美好的未來(lái)。”[12]區(qū)域高等教育規(guī)劃的根本目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)高校、教師、學(xué)生各得其所，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)繁榮，實(shí)現(xiàn)高等教育普及共享的美好未來(lái)。為此，不僅需要理論者的不懈努力，更需要決策者的實(shí)際行動(dòng)。

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Reflections on the Strategic Planning of Regional Higher Education

(責(zé)任編輯：張璠)

·高等教育·

Based on the Analysis ofAMasterPlan

forHigherEducationinCalifornia(1960-1975)

QU Tao1, WANG Xiaohui2

(1.Office of Educational Administration, Hainan University, Haikou 570228, China;

2.Library, Hainan University, Haikou 570228, China)

Abstract：A Master Plan for Higher Education in California(1860-1975) is a successful example of regional higher education strategic planning, which takes effects respectively by three forms of validity of constitutional regulations, state laws and professional engagements. It is worth learning to clear the critical issues, uphold the college autonomy concept and carry out in-depth research practices. There are opportunities and challenges in the area of regional higher education. Therefore, education strategic planning should be adhered to the concepts of governance, people-oriented and system theory. We should make reasonable expectations and arrangement of the regional colleges and universities’ orientation and guide the healthy and harmonious development of regional higher education.

Key words：A Master Plan for Higher Education in California; regional higher education; strategic planning

中圖分類(lèi)號(hào)：G640

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-0297(2015)05-0101-05

作者簡(jiǎn)介：曲濤(1969-)，男，山東淄博人，海南大學(xué)教務(wù)處副研究員,清華大學(xué)教育研究院2013級(jí)教育博士研究生，研究方向：高等教育學(xué)、教育領(lǐng)導(dǎo)與管理。

基金項(xiàng)目：海南省高等學(xué)校教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“海南高校本科人才培養(yǎng)適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究——以海南大學(xué)實(shí)踐為視角”(HNJG2014-01);海南大學(xué)教育教學(xué)研究重點(diǎn)課題“海南高校本科人才培養(yǎng)適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究——以海南大學(xué)實(shí)踐為視角”(hdjy1324)

收稿日期：*2014-11-05