論生態補償轉移支付制度的建構

徐慶

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

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論生態補償轉移支付制度的建構

徐慶

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

摘要：生態補償作為一項能有效抑制資源耗竭和生態破壞的法律制度，引起人們廣泛關注，這與其獨特的設計不無關系。生態補償主要是通過資金投入進行的，但是資金的來源和運作,卻是關鍵中的關鍵。針對當前轉移支付存在的問題，提出完善建議，以促進我國生態補償轉移支付制度早日建立與完善。

關鍵詞：生態補償；轉移支付制度；經濟手段調節

一、生態補償轉移支付制度的具體內涵

生態補償從廣義上來說既包括對生態系統和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態系統和自然資源所造成損失的賠償，也包括對環境污染實施者的收費。但就目前中國國情來看，對環境污染實施者的收費這一部分已經被納入環境污染收費體系，并已經有了相對完善的法律制度。而單純對破壞生態系統和自然資源所造成損失的賠償，以及對具有重大生態價值的區域或者對象的保護性投入等狹義的生態補償方面，仍然是法律法規的盲區[1～3]。因此，筆者所提生態補償的轉移支付制度是從狹義生態補償入手，以期設計出符合我國生態補償的制度安排，即通過經濟手段調節相關利益關系，將經濟效益的外部性內部化，以恢復生態服務功能的成本和因破壞行為造成的被補償者發展機會成本損失。

轉移支付的概念最早是著名經濟學家庇古提出的。傳統理論觀點認為“生態資源環境管理方面的轉移支付是出于公共服務目標對其所做的補償”。 有學者認為財政轉移支付制度是中央政府在進行宏觀調控時運用最廣泛的一種制度，是解決中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡問題的有效政策手段。在作為區域補償政策時，通過中央到地方自上而下的縱向轉移和各地方之間的橫向轉移來調節收入，逐步改善區域間經濟發展不平衡、不均等的局面，達到縮小區域經濟發展差距，實現共同富裕的目標。

就財政轉移資金的來源來說，生態補償的財政轉移支付制度主要分為縱向轉移支付和橫向轉移支付兩種類型，分別指的是中央財政直接向各地方政府的財政補償，以及各級地方政府之間或行業之間轉移資金以及出現的其他方式的補償。但無論是何種方式的財政轉移支付，其目的都是為了彌補和補償接受者因為環境生態遭到破壞而付出的代價，以盡力實現區域在經濟方面的均等化。

二、我國生態補償轉移支付制度存在的問題

生態補償的轉移支付制度實際上是中央政府及地方政府在目前生態環境日益嚴峻、各地生態效益不均狀況下的集體大創造。但目前我國沒有專門針對生態補償轉移支付制度的法律，因此現階段生態補償轉移支付制度仍然存在一些問題。

(一)生態補償縱向轉移支付存在的問題

生態補償縱向轉移支付制度是指為解決生態系統和自然環境遭到破壞的問題，中央政府對重點生態區域以及地方政府的資金撥付。我國從2008年開始試點國家重點生態功能區的財政轉移支付制度，試點范圍包括青海三江源保護區、南水北調中線工程丹江口庫區及上游、天然林保護區，共計230個縣。2010年12月國務院發布《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》，其附件里包含《國家重點生態功能區名錄》，總計436個縣級行政區，涉及國土面積3858797平方米。并于2011年頒布了《國家重點生態功能區轉移支付辦法》，明確將試點范圍納入其中，同時擴大了支付對象的范圍，增加了對重點生態功能區的支付額度。 但是生態環境保護特殊支出是由中央出臺的重大生態環境工程規劃決定的，具有較大不確定性。針對的是列入《國家重點生態功能區名錄》里的重點生態功能區才享有這樣的待遇，除此名錄以外的地區并不能依據以上文件獲得國家的專項生態補償資金。

自然資源開發區的專項補助也是國務院決定的，省級引導補助的依據是標準收支缺口，即只有在中央財政撥款不足以彌補該地區生態破壞和自然資源污染所造成損失的情況下，省級政府承擔補充缺口差額的專項財政撥款[4]。我國生態功能脆弱的地區多存在于西部區域，除了由于生態環境本身的脆弱性，更多是因為經濟狀況比較落后，為發展經濟以犧牲自然資源和環境作代價導致生態環境愈益惡化。而這些地區本身財政狀況就令人堪憂，如果中央財政撥款尚未能彌補損失，省級政府是否仍能有資金撥付就更難確定。在我國，中央政府和地方政府在財政收入方面非常不均衡，地方財政在運行時也容易出現較大困難，地方政府事權不斷增加，承擔了本應該由中央政府承擔的事權，導致地方政府事權大于財權，因而嚴重依賴中央對地方的轉移支付，從而形成中央控制地方，地方政府保護生態環境的積極性不高的局面。并且中央的專項轉移支付只能是解決環境外溢性遍及全國的生態問題，對于只涉及單獨某一區域的生態問題則不在考慮范圍之內。

(二)生態補償橫向轉移支付存在的問題

生態補償的橫向轉移支付制度主要是指各區域尤其是各地方政府之間為解決環境外溢問題進行的財政資金轉移，即受益方向利益受損方直接進行的資金轉移。它具有很多直觀優點：支付環節少，有利于資金的及時足額到位；信息比較公開，有利于監督；有利于進行具體的項目績效考核；支付方和接受方相對簡單的關系，更容易對實施中的問題及時達成一致治理意見。目前我國有不少省份都對生態補償橫向轉移支付進行嘗試，其中也不乏生動的案例，比如浙江省、黑龍江省、江西省等省份。

盡管從理論上看，橫向轉移支付制度有著無可比擬的優越性，如透明度高、支付環節少等，但在實踐中，這種方式并沒有被廣泛實行。究其原因，主要是因為地方政府缺乏橫向轉移支付的財力和動力，沒有具體的監督管理機制和爭端解決機制。在重視生態環境保護有益于生態恢復的同時，也在某種程度上制約了當地經濟發展。各省份之間在如何補償，以及補償多少的問題上很難達成一致意見。生態補償所涉資金數額較大，任何地方政府都不可能無緣無故地放棄自己已經得到的財政資金而拱手讓與別的地方政府。

三、構建我國生態補償財政轉移支付制度的總體設計

(一)建立生態補償縱向轉移支付制度及相關配套機制

近幾年來我國實際上形成了“費主稅輔”的地方政府收入格局，這種情況表明越是下一級次的政府對費的依賴性越強，影響資源的有效合理配置，阻礙資源在不同地區間的合理流動，對跨區域的生態環境造成不利影響。 鑒于傳統縱向轉移支付對基本公共服務均等化越來越低效的表現，因此必須完善和改革其傳統的理念和方式。

第一，明確重點生態功能區的界定標準。《國家重點生態功能區名錄》中列舉了我國重點生態功能區，對于界定標準，只是籠統地概括為“根據生態脆弱性和生態重要性兩個重要指標，劃定了25個國家級重點生態功能區。”建議可以從區域覆蓋面積，影響人口數量，平均總產值，生態效益產值，以及人均GDP等方面進行細致分析，并且劃分等級，按照等級高低實行階梯式財政轉移支付。

第二，建立以區域性組織為核心的中間擴散模式。區域性組織是一個包括中央政府、區域性組織、地方政府三方的理論模型，它打破了傳統的省一級行政單位限制，這也是縱向轉移制度改革的一個方向。區域性組織的引入相當于給地方政府間的博弈引入了必須合作的約束機制，確保了跨區域的基本公共服務的有效提供。 并且重點生態功能區多數都是涉及多個省份，區域性組織在了解生態功能區具體情況、制定符合其情況的聯動機制上有優勢。

第三，增加地方政府的財權，最大程度實現財權與事權的匹配。如前所述，我國在專項補助方面實行的是中央財政資金轉移支付不足以彌補生態資源環境破壞的損失時，省級政府承擔補足差額的制度，但是由于我國地方政府事權過大而財權過少，地方對保護生態環境進行的財政轉移支付認識缺乏。因此必須改變財權與事權不符的狀態，讓地方政府擁有足以匹配事權的財權以運轉財政資金，為進行生態補償提供堅實的資金基礎。

第四，完善配套的法律法規，規范縱向轉移支付制度。生態補償的財政轉移支付制度沒有很好地發揮其應有作用，有很大一部分原因在于沒有配套的法律法規。而德國的基本法和財政平衡法，不但對轉移支付的若干內容，如政府支出責任、收入支出、轉移支付原則等均以法的形式加以規定，而且對均等化撥款的計算方法以及技術性比例也用法律的形式加以明確，這就使得轉移支付制度更加公平、規范、透明。[5]我們可以把轉移支付的相關內容以法律條文的方式確定下來，將轉移支付制度寫入《預算法》，將生態補償的財政轉移資金列入預算資金。

(二)建立生態補償的橫向轉移支付制度

第一，生態補償基金的使用必須公開透明。生態補償的橫向轉移支付是省際間、區域間財政資金的流動，是受益方向受損方進行的財政資金補償。因此，必須做到公開透明。在使用生態補償資金時必須堅持“專款專用”原則，不能挪作他用。兩地政府必須將此項資金的使用情況作為政府信息公開中的主動公開項目，同時編入財政預算，列出具體明細。具體的每一筆生態補償資金如何使用，以及能否帶來客觀的社會效果和經濟效益，都必須在政府的年度財政預算和財政決算報告中顯示出來。制定嚴格、規范的基金繳納、使用和績效評價制度，建立順暢的區域環境合作對話機制和信息交流機制。

第二，相關利益方的配合和介入。在資金使用過程中，相關利益方財政部門必須配合和介入，參與資金分配和使用計劃的制定和實行，以確保資金的確是用于生態環境的恢復和補償。以流經安徽省和浙江省的新安江流域為例。新安江流域生態補償是我國第一個跨流域生態補償試點。2011年3月，財政部、環保部印發《關于啟動實施新安江流域水環境補償試點工作的函》。中央財政安排2億元，浙江省安排1億元專項用于新安江上游水環境保護和水污染治理。根據獎優懲劣的漸進式補償機制，由環保部每年負責組織皖浙兩省對跨界水質開展監測，明確以兩省省界斷面全年穩定達到考核的標準水質為基本標準。安徽提供水質優于基本標準的，由浙江對安徽給予補償；劣于基本標準的，由安徽對浙江給予補償；達到基本標準的，雙方都不補償。同時，明確補償基金專項用于新安江流域水環境保護和水污染治理。

第三，確定監督檢查部門。從我國實際出發，做出相關規定，比如確定國家發展與改革委員會、財政部以及環保部門為生態補償橫向轉移支付的監督檢查部門。環保部門主要是監督考核標準的制定，組織兩省專業人員對水質進行監測以及認定。財政部門則主要是監督生態補償資金在兩政府間的流轉，以及預算的制定、執行情況。進一步明確中央和地方各級政府的事權關系，明細財權關系。在國家層面，則要轉變政績考核指標，把生態環境的建設納入到職位升遷的考察因素中，更加重視社會的全面、協調可持續發展，從而建立起更加有效的制度安排。

第四，簽訂生態補償的資金轉移支付協議。兩省或者區域間在進行關于生態補償的資金轉移支付之前，就必須簽訂一份協議書，確定雙方的權利義務，包括支付資金的對象、數額，支付的方式，支付的時間以及標準等，對方如果違反約定應該承擔何種責任等。兩地方政府都是同級政府，直接談判協商，降低執行風險，有效制止逃避責任、權力尋租和腐敗等問題。在出現因為轉移支付時一方發生“違約行為”時，可以由監督檢查部門開出一定的“罰單”。中央政府對雙方協議內容進行備案，并監督雙方協議內容的履行情況，盡可能避免單方違約行為。[6]建立嚴格的責任追究制度，在哪個環節出現問題，該由誰負責，如何負責，如何懲罰，負責執行機關以及監督執行的機關等等，都必須做出明確規定。

生態補償的轉移支付制度是一個具有強烈現實意義的課題，也是一個涉及面極廣的課題，包括環境學、財政學、法學等學科知識。[7]它是以生態和經濟協調發展為目標，通過中央和地方財政資金的轉移，實現區域間基本公共服務水平均等化的一種制度設計。我國在借鑒外國優秀經驗的基礎上，更應該結合我國國情，構建以縱向轉移支付為主，橫向轉移支付為輔，尊重和保護生態環境，充分考慮地區差異的生態補償財政轉移支付制度。

參考文獻：

[1]安體富，任強.政府間財政轉移支付與基本公共服務均等化[J].經濟研究參考，2010(47).

[2]張春紅.我國生態補償橫向轉移支付動力研究和制度建構[D].南京財經大學，2010.

[3]侯成成，趙敏麗，李建豹，顏東海.生態補償與區域發展關系研究的進展及展望[J].林業經濟問題，2011(3).

[4]薛勝利，張雪喬，李夏冰.縱向轉移支付制度改革的路徑選擇[J].中國財政，2011(2).

[5]徐莉萍，王雄武.生態預算模式在中國的價值實現研究[J].中國人口·資源與環境，2010(12).

[6]鄧曉蘭，黃顯林，楊秀.積極探索建立生態補償橫向轉移支付制度[J].經濟縱橫，2013(10).

[7]李嶧.完善我國縱向轉移支付制度研究[D].貴州財經大學，2012.

責任編輯 胡號寰E-mail:huhaohuan2@126.com

On the Construction of the Ecological Compensation and Transfer Payment System

Xu Qing

(LawSchool,AnhuiUniversity,Hefei230601)

Abstract：The ecological compensation as a legal system that can restrain resource depletion and ecological destruction,caused widespread concern,which is not unrelated to its unique design.Ecological compensation is mainly carried out through capital investment,but the source and operation of the funds is a top priority.In view of the existing problems of the current transfer payment,we put forward suggestions to improve the ecological compensation system in our country as soon as possible to establish and improve the payment system.

Key words：ecological compensation;transfer payment system;economic adjustment

作者簡介：王銀平(1981-)，女,河南方城人，講師，碩士，主要從事認知語言學與英語教學研究。 第一張景(1976-)，女，福建晉江人，講師，主要從事物流管理、供應鏈管理研究。

基金項目：河南省教育廳人文社會科學研究項目(2015-QN-494) 福建省大學生創新創業訓練項目(P10425)

收稿日期：2015-10-09 2015-10-22

文獻標識碼：分類號：F812.45;X196A

文章編號：1673-1395 (2015)12-0031-03