公共資源治理理論之比較研究——兼論對我國事業單位改革的啟示

謝金芳，龔基云

（安徽師范大學，安徽蕪湖，241000）

一、研究現狀

公共資源治理問題是一個世界性的問題，是人類社會發展過程中必然會面臨的問題，滲透于社會經濟發展的各個方面，如大氣污染、草地退化、知識產權管理問題及國有資產管理問題等。當前我國處于社會經濟體制轉型時期，存在很多社會矛盾，國有資產管理效率低下的問題尤其突出，事業單位改革勢在必行，這種改革實質上是以提高經濟效率為目的的公共資源治理方式的變革。

如何尋求一種科學合理的公共資源治理方式，以促進經濟社會可持續發展，一直都是國內外學術界高度關注的話題。公共資源治理領域主要有四大經典理論，即“公共悲劇”、“囚徒困境”、集體行動邏輯和多中心自主治理理論，學界對公共資源治理方式的研究和探索主要是圍繞這四種理論進行的。一是公共資源管理領域中的“公地悲劇”問題。如陳新和邵蓉分析了生物醫藥研發領域的“公地悲劇”和“反公地悲劇”問題。［1］385-387Herve Moulin，Alison Watts從平均成本和平均收益角度分析了非合作非均衡的兩種“公地悲劇”模式，造成公共資源過度利用。［2］399-421二是從博弈論的角度研究“囚徒困境”問題的解決方式。肖微和方堃提出用“智豬博弈”模型來解決政企關系中的“囚徒困境”問題。［3］60-63Shmuel Nitzan 認為在二元自由選擇機制中，公共物品供給策略是次優組合策略，并提出相應解決方式。［4］157-164三是運用集體行動邏輯理論化解社會集體行動的困境。郭景萍認為集體行動情感會在自由與平等的基礎上實現，并與社會進步日趨一致。［5］81-86Franklin G.Mixon，Jr.，Steven B.Caudill，Jon M.Ford和Ter Chao Peng基于經驗數據，分析了兒童福利彩票中的集體行動邏輯問題，并提出彩票稅轉嫁機制和政府與社會角色的轉變。［6］43-49四是多中心自主治理在社會公共領域的應用。朱廣忠闡述了自主治理理論在中國公共事務治理領域的應用條件。［7］132-136譚江濤和彭淑紅分析了桐城市青草鎮黃砂資源采集過程中的困境，從多中心自主治理角度提出了解決方式。［8］79-90Michael D.McGinnis·James M.Walker總結了奧斯特羅姆夫婦學術研究的幾個方面，并分析了其在公共領域中的具體應用。［9］293-301

由上述分析可以看出，學術界對“公地悲劇”和“囚徒困境”的研究主要是在公共領域的表現研究，對集體行動邏輯和多中心自主治理理論的研究主要是在公共領域的應用研究，但對四種理論的分析和比較研究很少。這四種理論存在一定的邏輯聯系，覆蓋了公共治理領域的很多問題，進行全面深入的比較研究是很有必要的。

二、關于公共資源治理理論

（一）公地悲劇

1968年，哈丁發表《公地的悲劇》一文，舉了一個非常經典的例子來說明“公地悲劇”的現象。假設有一塊固定的草地和n個農民，每個農民都通過牧羊獲利。草地是共有資源，每個農民都可以在草地上牧羊，但無權干涉他人。每戶農民為追求自身利益最大化，不顧草地的承載能力，在一定時期內盡可能多地增加牧羊的數量，最終導致公共草地資源被過度利用。哈丁的結論是：“在草地有限的情況下，每個人都盡可能地增加畜牧，使自身利益最大化，毀滅的將是人們趨之若鶩的目的地。”［10］1244

造成“公地悲劇”的主要原因是公共資源的產權界定不清晰，理性人為了使個人邊際收益大于邊際成本，最大限度地使用公共資源，造成社會邊際成本大于個人邊際成本，導致公共利益受損。在公共自然領域有很多公地悲劇現象，如公海的過度捕撈及大氣污染等，甚至可以延伸至醫藥衛生、公共教育、知識產權管理以及國有資產管理等領域。

（二）囚徒困境

1951年，約翰·納什發表了《非合作博弈》一文，分析了“囚徒困境”的問題。警察抓獲了兩個共同作案的罪犯，為使他們坦白真相，將兩個囚徒完全隔離，無法溝通。假設兩個囚徒，一個是A，一個是B。他們有四種選擇，第一種是A坦白，B坦白，A和B各獲刑5年；第二種是A坦白，B抵賴，A釋放，B獲刑10年；第三種是A抵賴，B坦白，B釋放，A獲刑10年；第四種是A抵賴，B抵賴，兩人各獲刑一年。

“囚徒困境”實質上是一種非合作博弈狀態。假設：①A和B都知道博弈規則和博弈結果；②A和B都是理性人；③A和B不能互通信息，各自選擇的損益受對方選擇的影響；④獲刑年數為損失效益個數。如果兩人都選擇抵賴，只需各獲刑1年，各損失1個效益，共損失2個效益，這時兩人的損失最小化（效益最大化）。對每個作為理性人的囚徒來說，坦白都是明智的選擇，但兩人都損失了5個效益，共損失10個效益，這個策略組合即為納什均衡點，是次優策略組合。

（三）集體行動邏輯

1965年，奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中論述了集體行動邏輯理論。集體利益作為一種公共物品，具有非排他性和非競爭性，個人往往不愿意為集體做貢獻，都會選擇“搭便車”這種不勞而獲的方式。奧爾森認為團體規模和團體異質性影響集體行動。當團體利益一定時，團體規模越小，個體所能占到的利益份額越大，為集體貢獻的積極性越高。團體異質性是指個體在團體中所占的利益份額的差異。當團體規模一定時，利益份額差異越大的團體越接近效益獨占狀態，成員會積極行動。［11］3

成員是否會為集體利益行動取決于成本與收益的比較，即加入集體的效用高于“搭便車”的效用。對大團體應當采取“選擇性誘因”手段，激勵個人為集體做貢獻或者懲罰“搭便車”的行為?！斑x擇性誘因是一種激勵機制，可能是懲罰性的，也可能是獎勵性的；可能是經濟的，也可能是社會的，目的都在于激勵成員為集體目標而行動”。［12］44-47

（四）多中心自主治理理論

1990年，埃莉諾·奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》一書中論述了多中心自主治理理論。她分析了公共池塘資源治理過程中存在的問題，并總結世界上成功的公共資源治理案例，全面論述了多中心自主治理理論的合理性。有效的多中心治理方式應堅持八項原則：①明確所有權邊界；②制定相應的規則（時間、地點、資源數量和技術等）；③集體選擇的安排，每個占用者都能參與修改操作規則的活動；④監督機制，最好形成公共資源占用者之間相互監督機制；⑤分級制裁；⑥沖突解決機制，參與者能夠用較低的成本解決沖突；⑦對組織權最低限度的認可；⑧多層級的分權制企業。［13］108-122

多中心自主治理方式是一種介于國家和政府之間的治理方式。首先，多中心意味著有多個處理主體；其次，多中心打破了非公即私的單中心治理方式；第三，政府必須卸下瑣碎事務的包袱，轉變自身角色，成為“掌舵人”；第四，自主治理方式要求成立新的社會組織。

三、四種理論之比較分析

四大公共資源治理理論一方面存在理論聯系，另一方面又存在理論區別。分析比較這四種理論有利于更深刻地理解其本質和現象，更好地發展與創新公共資源治理理論，為我國事業單位改革提供理論借鑒。

（一）理論聯系

1.博弈問題

博弈是指決策主體的行為發生直接相互作用時候的決策以及這種決策的均衡問題。這四種理論都直接或間接地涉及到博弈論?！肮乇瘎　狈从车氖菗碛泄操Y源所有權的個人之間的博弈。在有限公共資源的分配中，一方多，另一方就必然會少，這是“零和博弈”?！扒敉嚼Ь场睂嵸|上是完全信息下的非合作博弈狀態。在博弈規則和博弈結果都已知的情況下，每個人拒絕合作，導致個人利益和集體利益雙重受損。集體行動邏輯理論中，排他性集體利益的分配體現的零和博弈，相容性集體利益的分配體現的是正和博弈。大集團成員的“搭便車”行為和“選擇性誘因”手段，都體現了成員之間圍繞利益而進行的博弈。奧斯特羅姆用博弈模型來說明傳統公共資源治理理論存在的缺陷，并構建了“自籌資金的合約執行博弈”模型，從理論上說明多中心自主治理是一種有效的擺脫“公地悲劇”的方法。

2.個人理性與集體理性的沖突

四種理論都反映了個人理性與集體理性的沖突。“公地悲劇”論述了個人為追求自身利益，最大限度地使用公共資源，最終實現了自身利益最大化，但造成了公共資源被過度使用的問題?！扒敉嚼Ь场睜顟B下，每個囚徒都知道最佳策略組合，且個人的策略選擇所帶來的損益受其他人策略選擇的影響，但每個囚徒都從自身利益最大化角度考慮，導致最終的策略組合是次優的，不僅損害了集體利益，而且損害了個人利益。當個人的邊際效益小于邊際成本時，個人不會為集體利益而行動。選擇性誘因手段正是通過將個人利益與集體利益聯系在一起，消除了個人理性與集體理性的沖突?！肮渤靥临Y源”治理問題實質上是由個人理性與集體理性的沖突造成的，奧斯特羅姆把這一沖突看成是客觀現實，并在此基礎上論述公共事務的治理之道。

（二）理論區別

1.假設條件不同

并非所有的公共領域都會出現“公地悲劇”和“囚徒困境”問題，假設條件不同，問題就不同。集體行動邏輯和多中心自主治理方式必須遵循一定的原則才能有效。“公地悲劇”出現的假設條件有三點：①公共資源的所有者都是理性人；②公共資源的使用不具有排他性；③產權界定不清晰?！扒敉嚼Ь场钡募僭O條件是：①博弈規則和博弈結果已知；②每個囚徒都是理性人；③囚徒之間不能相互溝通。

集團成員“搭便車”行為出現的條件是：①理性人假設；②大規模集團；③集團的異質性較?。虎芗瘓F中缺乏有效的激勵措施。多中心自主治理方式制度的設計應遵循以下原則：①明確界定各參與主體的權利；②建立沖突解決機制；③各主體的責任、成效應當與收益成比例；④使用者或指定者實施監督和懲罰；⑤保證決策過程民主，懲罰適度；⑥使用者自我組織的權利得到外部人的承認。

2.側重點不同

“公地悲劇”和“囚徒困境”描述的是公共資源治理領域存在的客觀現象，都側重于提出問題，未明確提出解決問題的方法。但這兩者也有明顯的區別。“公地悲劇”是由產權界定不清而引起的公共資源被過度使用的現象，但個人行為的損益不直接明顯影響其他人的損益，使個人利益與集體利益的矛盾?！扒敉嚼Ь场敝袀€人策略選擇對其他人選擇的損益有直接明顯的影響，不只是個人利益與集體利益的矛盾，還是個人利益自身的矛盾。奧爾森的集體行動邏輯側重于深入分析問題及其具體原因，并提出了解決問題的方法。他闡述了集團成員“搭便車”的問題，并從個體利益、集團規模和集團異質性角度分析了影響集體行動的因素，最后提出運用“選擇性誘因”手段來解決問題。奧斯特羅姆的多中心自主治理理論側重于總結規律，提出解決問題的普遍方式。自主治理是介于國有化和私有化之間的公共資源治理方式，從理論和實踐上證明了該方式在公共資源治理領域的有效性，并總結了運用該方式應遵循的規律和應堅持的原則。

3.涉及的產權問題不同

產權是指法定主體對財產擁有的各項權利的總和，是財產權更是行為權。［14］33經濟形式是由產權形式決定的，不同經濟的治理方式也是不同的。私有產權決定了私有經濟形式和以市場為主的運行方式；公有產權對應的是公有經濟和以國家調控為主的治理方式；共有產權私有產權和公有產權之間，對應于共有經濟形式和多中心自主治理方式。

“公地悲劇”由于沒有明確的產權邊界，每個人都有所有權但沒有排他權，從而導致公共資源被過度利用?！扒敉嚼Ь场焙蛫W爾森的集體行動邏輯并未直接涉及產權問題，但解決這些問題的方式可從產權入手，因為產權本身就是一種激勵方式，對人們的行為有引導作用。多中心自主治理理論的核心是共有產權，共有產權是指有兩個或兩個以上的共有人，每個共有人都可以為使用共有財產而進行無障礙地競爭。自主治理允許多方參與，打破私有化和公有化兩個極端，從介于公有產權與私有產權之間的共有產權入手來解決公共資源治理問題。

四、啟示

當前我國正處于經濟社會體制轉型時期，事業單位存在“公地悲劇”和“囚徒困境”的問題，改革勢在必行，這種改革實質上是公共資源治理方式的變革。十八屆三中全會通過的《決定》明確提出：“積極發展混合所有制經濟……允許國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。”習近平在論述創新社會治理體制的過程中也提出了多元主體參與社會治理的思想，為我國事業單位改革提供了指導。

埃莉諾·奧斯特羅姆說：“如果把在一種物質環境中使用的一套規則，用于另一種不同的物質環境，可能會有非常不同的后果?！保?3］22多中心自主治理模式的基礎是社會資本比較充裕，即社群、個體間普遍存在相互交流、協作、監督，比較適合小規模群體。當前我國社會組織發展不成熟，社會資本還不夠充裕。因此，借鑒多中心自主治理理論不可照搬照抄，必須結合我國實際情況。

（一）政府轉變自身角色

我國政府與事業單位的職責和產權界定不清晰，存在很多問題。一是政事不分，政府對事業單位的管理存在越位、缺位和錯位問題；二是管辦不分，政府既是管理者，又是出資人，也是監督者，職責不明確。管辦不分成為搭便車、滋生腐敗等問題的主要原因。由于所有權不明確，個人為擴大自身利益，不惜侵害國家財產、損害公共利益。

多中心自主治理最主要的特征是：有多種有效的自主治理方式存在于完全國有化和完全私有化之間。首先，多中心意味著公共事務有多個治理主體，這些主體之間權責明確，相互監督。這種治理方式的優勢就在于保持公共性的同時，引入競爭機制。其次，多中心意味著政府、市場和社會共同參與治理，是一種合作共治的新范式。

政府作為多中心治理的一個中心，不能對事業單位既全面出資，又全面管理，必須明確自身職責，轉變自身角色和任務。政府應從傳統的直接管理轉變為間接管理，卸下瑣碎事務的沉重包袱，由“劃槳”角色轉變為“掌舵”角色，即制定宏觀政策及相應的法律法規和行為準則。具體來說，政府、市場和社會合作共治情況下，政府只需在必要的時候給予宏觀政策上的引導和適當的管理。

（二）建立健全法律制度

當前我國自主治理組織發展不完善、不成熟。一方面自主治理組織的力量薄弱；另一方面自主治理組織的權力邊界界定不清晰。這種發展現狀除了與我國的傳統政治文化有關外，更重要的是與我國的法律法規制度不健全密切相關。建立健全自主治理組織方面的法律法規，有利于為實施多中心自主治理方式創造良好的制度環境。

十八屆四中全會通過的《決定》明確提出：“更好統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為……必須更好發揮法治的引領和規范作用?！苯⒆灾髦卫斫M織是實施多中心自主治理方式的前提條件，必須運用法治方式平衡各方利益，引領各方行為。

首先，法律法規應明確各個主體對公共資源的權力邊界。官辦社會組織和事業單位越權壟斷公共資源，使公共資源的治理復雜化，這是我國自主治理組織建立不起來的重要原因。其次，建立各種各樣與社會自主治理相關的法律法規，培養各方主體的法治思維，全面實現依法治理。缺乏相關的法律法規，人們遇到問題就會尋求法律之外的解決途徑，導致治理秩序混亂。再次，培育、發展和重塑各類社會組織。健全的法律制度是發展社會組織、增強社會資本的有效途徑。

（三）建立共有產權制度

我國事業單位存在產權意識淡薄的問題。一方面，國家無償劃撥事業單位資產，事業單位不需要辦理產權證。另一方面，事業單位占有國有資產，認為國有資產歸事業單位所有。這造成了國有資產管理效率低下、國有資產被侵占等問題，形成了國有資產管理領域的“公地悲劇”現象。

十八屆三中全會明確提出完善產權保護制度。產權是所有制的核心，完善產權制度是發展股份制下混合所有制經濟的基本要求。清晰界定所有權邊界是多中心自主治理的前提。我國事業單位應建立共有產權制度，共有產權是對應混合所有制經濟、介于公有產權和私有產權之間的產權形式，有多個產權主體，多個決策中心，每個決策中心在形式上是相互獨立的。

允許多方投資和多方持股，是建立共有產權制度的有效方式，即私營企業、社會、政府或其他組織各投資一部分，各持一部分股權。通過公平競爭方式決定由誰來投資，根據投資主體的經濟實力來確定其投資比例，也可根據實際情況由各方協商確定。各投資主體共同擁有產權，形成多元化的產權主體，產權多少視投資比例而定，企業的性質、方向、管理、績效及分紅等都與產權掛鉤，這是事業單位改革的必然要求。

（四）自主設計治理制度

現階段我國事業單位實行的是單中心治理，以簡單的強制性的行政規劃和命令手段為主要管理方式，缺乏自主性、靈活性和競爭性，效率較低。多中心自主治理理論通過合作共治，多方共同協商的方式來管理，在保持公共性的同時，又能保持競爭性的優點。

奧斯特羅姆總結的多中心治理的八項原則中，集體選擇的安排、監督、分級制裁、沖突解決機制和對組織權威的認可都與自主設計治理制度有關，強調治理主體的互動過程和能動創立治理規則、治理形態。首先，事業單位治理制度應由各方產權主體共同制定，每一主體都能參與制度的修改。制度應包括各方主體管理相關事務的內容、時間、地點、績效標準和相關的獎懲。其次，共有產權主體之間形成相互監督機制，使每個主體的切身利益都與其他主體的行為密切相關，提升每個主體監督的積極性。再次，各產權主體設計治理制度的權利不受外部權威的干擾，保持各主體對組織權最低限度的認可。這樣多中心自主治理模式才是一種充滿競爭的、富有效率和活力的模式。最后，建立有效的沖突解決機制和激勵機制，處理好產權主體之間的利益關系。我國事業單位的改革涉及各方利益的全面調整，存在利益沖突，有效的沖突解決機制是改革順利進行必不可少的條件。

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