關于政府城鄉社區事務支出的實證研究——以安徽省為例

紀天田，蘇立寧

（安徽大學管理學院，安徽合肥，230000）

在新型城鎮化浪潮的推動下，社區作為保障人民生活水平、落實國家政策、促進社會和諧的具體實施者之一，逐漸被社會各界所關注，成為政府工作中至關重要的一部分。同時隨著中部崛起工作的逐年推進，我國中部地區在經濟實力、政治環境、文化氛圍、社會發展水平等各方面都有了顯著的提升，為該地區社區建設工作營造了良好的發展空間。特別是自21世紀以來，安徽省著力推進社區建設，在社區基礎設施建設、社區工作人員培養以及社區志愿者的招募與管理等方面都進行了詳細且具有戰略性的部署和規劃，輔之以城鄉社區事務支出這一專項的財政支持，推進社區建設工作的更好更快發展。在此以安徽省近年來城鄉社區事務支出的具體數據為切入點，集中分析了政府城鄉社區事務支出對社區發展狀況的影響及可能存在的問題，并在此基礎上探討其解決和完善的路徑，具有一定的代表性與研究價值。

一、安徽省社區建設發展現狀

在我國中部地區，安徽省的社區建設工作總體具有發展速度較快、模式創新積極、各地獨具特色等特點，具有較強的生命力和相對廣闊的發展空間。在總體規模方面，安徽省現有社區2408個，其中，區（縣、市）級社區服務中心60個，街道（鎮）社區服務中心383個，社區服務站2301個，服務設施7000多個，已初具形態。［1］在社區內部管理方面，為了保證社區在面對不同外部環境和內部需求時都能以最快的速度進行及時的應對和處理，安徽省的社區都享有一定的自治權，既可以自行開展活動、提供服務，也可以對社區建設經費進行具體且合理的分配和使用。

在安徽省，社區建設的經費基本都來源于政府的財政支持，由安徽省財政廳統一進行預算，再層層下發到各地市，最終通過街道與該地社區進行對接，保證資金的有序供給。并且，安徽省還在每一季度以街道為單位，對所屬社區的經費支出情況進行系統的統計與整理，再由區級政府根據本地區財政的具體收支情況和社區建設的需要，對其經費的供給進行小幅度的調整，保證政府財政和社區經費的雙重穩定。

二、安徽省城鄉社區事務支出統計分析

（一）全省城鄉社區事務支出呈逐年增長的態勢

根據安徽省政府2010年至2014年的統計數據顯示，雖然城鄉社區事務支出增長率存在一定的波動，但就整體而言，其增長率均為正向發展，充分說明了安徽省在城鄉社區事務支出方面呈現出明顯的上升態勢。

表1 安徽省歷年城鄉社區事務支出增長情況

從橫向上看，根據2013年安徽省16個地級市的《國民經濟和社會發展統計公報》顯示，全省各地政府的城鄉社區事務支出增長率都呈正向增長，其中安慶市、宿州市、黃山市增長最為顯著，淮北市、銅陵市、合肥市增長相對平穩。

從縱向上看，自2009年至今安徽省各地市幾乎都逐步將城鄉社區事務支出納入年度財政預決算之中，漸進式加強了對社區建設的資金支持。以合肥市為例，該市政府在2009年至2013年5年間，社區事務財政投入基本呈上升趨勢，在增長率方面也逐步趨于緩和，整體處于穩定增長的狀態。

表2 2013年安徽省各地市城鄉社區事務支出增長情況

表3 合肥市市本級城鄉社區事務支出情況

（二）各地市城鄉社區事務支出占總支出的比例總體上逐年增加

隨著安徽省各地市經濟水平的不斷發展以及城鎮化水平的不斷提高，社區的作用顯得尤為重要。為了進一步加快安徽省各地市社區建設的步伐，省政府于2012年6月下發了《安徽省社區服務體系建設規劃》，著重強調了社區發展的必要性和急迫性。各地級政府為了更好地落實安徽省政府的規劃，自2013年起再次增加對社區建設的財政支持，導致其城鄉社區事務支出在全市財政總支出中的比例逐年增加。以蕪湖市和滁州市為例，在僅僅一年的時間里，其城鄉社區事務支出在財政總支出中的比重就由原來的17.18%和7.41%，分別增長為19.72%和10.39%，增長幅度十分明顯。

（三）各地市之間城鄉社區事務支出差別明顯

通過進一步比較安徽省各地市之間的城鄉社區事務支出狀況，我們可以清晰地感受到其中的差異。首先在投入金額方面，合肥市、蕪湖市等全年財政收入較高的地市，投入資金相對較多；其次在投入增長率方面，黃山市、安慶市呈現迅猛增長之勢，為當地的社區建設奠定了堅實的物質基礎；再次在財政支出比例方面，淮南市、淮北市較為突出，宿州市、滁州市卻明顯落后于全省的平均水平。

（四）城鄉社區事務支出的內部結構比例有所變化

根據合肥市市本級年度公共財政支出決算表統計表明，與2013年相比2014年該市大幅度縮減了城鄉社區公共設施的相關經費，同時也減少了城鄉社區管理事務、城鄉社區規劃與管理以及城鄉社區環境衛生三部分的財政支出，反而大幅度增加了其他城鄉社區事務支出。政府通過調整社區財政投入的結構，增加其他性支出，在一定程度上給予了社區更多的自主權，有效地提高了其經費運作的自主性和靈活性。

三、安徽省城鄉社區財政投入的實證分析

（一）政府城鄉社區事務支出與其GDP、全年財政收入、全年財政支出具有顯著相關性

為了進一步明確直接影響城鄉社區發展的有關因素，通過將安徽省部分市級政府的GDP、全年財政收入、全年財政支出等數值分別與城鄉社區事務支出進行相關性分析，得出下表：

表4 2013年安徽省部分地市城鄉社區事務支出情況

表5 合肥市市本級城鄉社區事務支出細則

首先，政府城鄉社區事務支出與全年財政收入之間在0.01水平（雙側）上具有顯著相關性。這說明安徽省各地級政府在進行城鄉社區事務支出預算時，很可能是以當年財政收入為重要依據來進行相關規劃和部署的。

其次，政府城鄉社區事務支出與全年財政支出之間僅在0.05水平（雙側）上具有顯著相關性。這說明政府在進行城鄉社區事務支出預算和規劃時，可能在一定程度上受當年財政支出的總體戰略部署或結構性調整等因素的影響，具有一定的約束性。

最后，政府城鄉社區事務支出與其全年地區生產總值（GDP）之間在0.01水平（雙側）上具有顯著相關性。這說明在安徽省內，各地級政府城鄉社區事務支出與該地的經濟發展水平具有直接關聯，經濟發展水平較高的城市，如合肥市、蕪湖市等，政府在社區發展方面投入較大，反之亦然。綜上所述，安徽省城鄉社區事務支出明顯受到當地經濟發展水平與財政實力的制約，直接影響城鄉社區的發展情況。

（二）安徽省各級市政府城鄉社區事務支出與全市戶籍人口、城鎮化率不具有顯著相關性

根據中國社會保障體制研究專家、社科院社會政策研究中心秘書長唐均所著的《中國的人口問題與社區》一文，社區是一個地區人口規模的最優承載器之一，它與該地區的人口分布和城鎮化水平具有一定的關聯性。故通過將安徽省16個地市的人口情況、城鎮化率分別與該市城鄉社區事務支出進行相關性分析，如下表所示：

表6 城鄉社區事務支出與GDP、全年財政收入、全年財政支出相關性分析

表7 城鄉社區事務支出與全市戶籍人口、城鎮化率相關性分析

表7數據表明，安徽省各地城鄉社區事務支出與該地市的人口和城鎮化率并不具有顯著相關性，可能存在地區社區服務需求、發展需求與政府供給之間不均衡等問題。

（三）政府城鄉社區事務支出與社區發展情況具有一定的相關性

必要的經濟基礎與支持是社區快速發展的重要推動力和保障力，但限于我國社區發展水平的約束，政府大多以逐年加大城鄉社區事務支出的方式，先從范圍上促進社區服務的普及化，借此緩解人們對社區服務日益增長的需求。

表8 合肥市市本級城鄉社區事務支出與其社區衛生服務機構個數相關性分析

以安徽省社區衛生服務為例，通過城鄉社區事務支出與社區衛生服務機構的數量增長的相關性分析可知，兩者在0.05水平（雙側）上顯著相關，這說明政府的財政支持與社區服務機構的增長在一定程度上具有相關性，有利于推進社區服務的專業化和全面性。

（四）結論

1.政府城鄉社區事務支出受當地經濟發展水平的制約

根據上述的相關性分析可知，各地市政府的財政收入、財政支出以及GDP水平都對政府城鄉社區事務支出起到決定性的作用，直接導致各地城鄉社區事務支出上的差異化。而安徽作為全國著名的農業大省、旅游大省，各地市間經濟發展水平差距明顯。部分地市經濟發展條件有限，全年財政收入和GDP產值也相對落后，不足以充分支撐社區發展的相關支出。但對于合肥市、蕪湖市等經濟發展水平較高的地市，當地政府在社區發展方面的財政支持力度相對較大，支出增長態勢也已趨于穩定。長此以往，安徽省各地市社區發展水平之間的差距很可能將被逐步拉開，嚴重影響安徽省社區發展的整體態勢與長效機制。

2.各地市政府財政投入與城鄉社區的需求之間可能存在“剪刀差”現象

為了進一步促進社區建設的快速發展，安徽省各地市政府都采取了一定程度上的行政手段，如專項的財政支持等，以確保社區發展所需的物質基礎。但是，前文的相關性分析表明，安徽省在進行城鄉社區事務支出預算和規劃時，并沒有充分結合當地具體的人口情況和城鎮發展狀況，可能導致政府的行政性推動與當地社會發展階段不匹配等問題，從而形成“剪刀差”現象。這一現象具體表現為：人均恩格爾系數較低、社區發展水平較高的地區，其政府城鄉社區事務支出較多；人均恩格爾系數較高、社區發展水平較低、社區服務需求較大的地區，政府城鄉社區事務支出較少。

正如我國中部地區多處于平原、丘陵等地勢，農業較為發達，信息、金融等產業相對較弱。安徽省作為全國農業大省，各地市之間的城鎮化水平差距較大，其中合肥市城鎮化率為69.1%，亳州市卻僅為34.4%。而在以農業為主導的滁州市，全市戶籍人口為449.45萬人，其中農業人口350.31萬人，占全市人口的77.94%左右。在這些地區廣泛分布著規模不一的鄉鎮級社區，這些社區起步較晚、發展條件較為嚴峻、社區人口也相對較多，致使其發展所需經費更多且更為緊急。但根據政府公布的相關數據顯示，滁州市2013年城鄉社區事務支出僅為18.54億元，只有合肥的五分之一左右，占財政總支出的7.41%。雖然當地政府對社區建設問題也給予了高度的重視，并制定了一系列財政支持計劃，但由于該地區人口、農業等問題突出，導致在教育、農林等方面投入較大，極大地壓縮了城鄉社區事務支出，使得社區經費被迫消減，嚴重阻礙其建設與發展。

圖1 各地政府財政投入與城鄉社區的需求之間的“剪刀差”

3.城鄉社區事務支出在一定程度上促進了社區服務的發展水平

根據安徽省歷年的相關數據與相關性分析顯示，隨著城鄉社區事務支出的逐年增加，安徽省在社區基礎設施建設等方面成效顯著，極大地推進了社區發展的步伐。首先，自2007年至2011年間，安徽省社區衛生服務機構由1571個增長到2170個，合肥市市本級社區衛生服務機構由172個增長到220個，同時進一步健全了其功能范圍，為廣大社區居民提供了更多的公共衛生服務。其次，安徽省又在2013年至2015年期間，以社區為具體落實單位加快城鄉養老服務體系的建設，新建、改擴建城市社區養老服務設施2400個，新建農村社區養老服務設施5000個，進一步擴大了社區養老的覆蓋范圍，切實保障社區養老工作的順利進行。［2］

四、完善城鄉社區事務支出的對策探索

城鄉社區事務支出是我國社區規模日益壯大、社區發展日益迅猛的產物，但由于成立時間不長，仍有待于進一步改善。對于安徽省城鄉社區事務支出受地方經濟水平制約與“剪刀差”現象等問題，政府與社區應從量、質兩個層面分別予以完善。在量的方面，政府應進一步加強財政投入力度，實時調整投入結構，提高財政支持的針對性，社區應積極引入市場化機制，拓寬經費來源渠道，切實保證社區服務的普及化；在質的方面，政府和社區都應建立健全績效評估體系、加強多方監督，以保證資金的具體落實與使用效益，提升城鄉社區事務支出的利用率與社區服務水平。

（一）加大中央與省級財政轉移性支付，分階段調整投入結構

由于地理位置、生態環境、氣候影響等多種原因，不同地市之間的經濟發展水平具有一定的差異，特別是在部分相對落后的地區，僅靠地方政府的財政支持力度遠不足以滿足人們對社區建設的迫切需求。中央及省級政府應根據當年的財政收支情況，在合理的區間內適當增加對欠發達地區的轉移性支付，以此保障社區發展的基礎性供給，維持全省社區的平衡性發展，增強其發展活力，努力推進社區建設全面化、社區設施統一化以及社區服務普及化。省級政府還可以在綜合評價各個地市經濟發展水平、財政收支結構、社區發展情況等基礎上，明確各地級市社區發展的水平與近況，并以此為依據區分性地增加對各地市的轉移性支付，促進各地均衡性發展。同時，各地市政府也應正確認識本地區社區發展的水平，分階段調整其財政投入力度與方向，從普及社區基礎性設施到進一步完善社區服務項目形成漸進式的財政規劃，逐步消除“剪刀差”現象。

（二）鼓勵社區開拓經費來源渠道，發展市場化服務機制

在我國中部地區，社區經費主要來源于政府財政投入，但對于處于高速發展期的城鄉社區，僅靠這單一化的經費來源是遠遠不夠的，亟需擴寬其資金獲取渠道，合理地引入市場化機制。在經費來源方面，當地政府可以積極鼓勵社區建立專項的基金會，充分吸收社會資金，依法接受他人捐助的財產，并以程序化的方式將這部分資金嚴格用于社區建設，使其成為社區公益資金的儲備庫，充分彌補政府財政支持中的不足。［3］同時，社區作為基礎性服務的有力承接者，肩負著各種不同類型的社區服務項目。目前，我國社區服務大多都是無償性提供的，但在市場化的沖擊下，伴隨著中國老齡化程度的不斷加深，社區養老等新的問題時刻考驗著社區的承載能力，必然導致有償性服務成為社區未來發展的必然趨勢之一。

（三）進一步健全績效評估體系，提高財政支出的使用效率

由于我國社區建設尚處于不成熟期，對它的考核指標也較為寬泛。特別是在城鄉社區事務支出中，其他性支出所占比例較大且逐年增加，這部分資金的使用在考核時常常存在難以量化或主觀性過強等問題，影響其整體評價。為此，我們必須從兩個層面進行分析與完善：在政府層面上，省級政府可以適當引入第三方評價機制，對城鄉社區事務支出情況進行較為客觀的審核與評價，并根據反饋信息及時調整支出結構與投入力度，切實保障社區建設的有序進行。在社區層面上，為了進一步落實國家對于社區建設的有關規定，我國的社區組織半數以上都設有一套管理制度，但由于社區管理經驗不足，在制度的設計上常常存在一定的缺陷，亟需政府的督促與引導。首先，應制定一套有效的財務制度，對經費使用的范圍、時限、審批流程等進行明確的規定，保證經費的有序、有效使用。［4］其次，應設立個人責任制度，準確定位每筆經費的相關負責人，切實保證事后追責的順利進行。最后，還應切實落實工作人員績效考核制度與財務審核制度，并根據反饋信息及時調整社區工作人員隊伍結構，合理修正下一年度的經費預算與規劃，從多個層面共同提升社區經費的使用效率。

（四）加強財政監管，促進公開透明

為了保障政府城鄉社區事務支出的真正落實，首先應在安徽省政府與社區之間建立一套系統化的財務監督審計制度，即“省-市-區-街道-社區”一體化監督機制，以制度的形式對城鄉社區事務支出的整體運作情況進行有效監督。其次，在進行年度財政預算與規劃時，市級政府應及時到社區進行有關的調研工作，切實了解社區的發展情況。同時，區級政府的相關管理部門也可以充分發揮當地社區居民的參與意識，由社區通過意見箱、匿名投票等方式及時獲取居民們的最新需求，再由所在街道對其進行整合上報，促使政府及時調整下一年度的城鄉社區事務支出結構，努力滿足社區居民們的物質和精神需要。最后，政府有關部門還應定期將城鄉社區事務支出的使用情況進行公布，主動接受人民群眾、新聞媒體以及社會組織等的監督，真正做到將政府財政“取之于民，用之于民”。

［1］安徽省人民政府辦公廳關于印發安徽省社區服務體系建設規劃（2011—2015年）的通知［R］.皖政辦【2012】48號，2012.

［2］中安在線.到2015年安徽省養老機構床位數將達43萬張［EB/OL］.（2013-12-12）［2015-06-02］.http：//ah.anhuinews.com/system/2013/12/12/006234036.shtml.

［3］王勁穎.以社區基金會為載體構建社區治理平臺［J］.青島行政學院學報，2014（5）：89-91.

［4］姜小平.籌措城市社區經費的對策與思考［J］.滁州學院學報，2013（1）：26-29.