黨的監督工作中存在的問題及對策

樊東光

（廈門理工學院，福建廈門，361024）

馬克思主義政黨的自我監督要更加自覺、更加嚴格，這是馬克思主義經典作家的一貫思想。中國共產黨的歷代領導人不僅在思想上繼承和豐富了馬克思主義的監督思想，而且在實踐中進行了大量的探索和嘗試，取得了一定的成果。當前，中國特色社會主義建設取得了巨大成績，這與黨的自身建設能力的不斷提高是密切相關的。我們從尋找問題出發，努力探索解決這些問題的對策和方法，也是加強黨的監督職能，進一步增強黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力的需要。

一、黨的監督思想和監督制度概述

黨的監督思想源于保持政黨本色的需要。從理論上說，政黨的行為離不開監督，這是由兩種誤差決定的：一種是從理論到實踐的誤差，一種是個人缺陷的普遍性與維護整體利益的誤差。前一種誤差是由于理論與實踐存在的區別所產生的，是指個人或團體對理論應用于實踐過程中的諸多要素把握不當而產生了不良后果。這種情況雖然也需要通過監督加以調控，但不是我們研究的重點。通過監督來規范黨員個人行為，主要是解決后一種誤差問題，從而用監督彌補人性的缺陷。這對于一個政黨來說顯然是很重要的。馬克思和恩格斯雖然沒有專門論述過監督問題，但有關加強監督的思想卻很明確，特別是他們強調“地位平等”的思想為有效監督提供了重要基礎。列寧領導的政黨具有執政的實踐，雖然他執政的時間不長，但由當時的歷史背景和執政實踐所決定，列寧也提出了很好的監督思想并付諸了實踐。1918年至1920年期間，蘇聯的新政權面臨著內憂外患局面，不僅時局混亂，而且黨內也存在不少問題。為了保持黨的純潔性和戰斗力，盡快解決各種棘手問題，列寧提出組建黨的監察委員會，并說明了自己的具體設想，強調監察委員會的獨立性。1921年在俄共“十大”的決議中又對此作了具體規定，其指出：“監察委員會的決議，本級黨委會無權撤銷而有責任認真執行。對監察委員會的決議如有異議，必須在代表大會或本級代表會議上解決”。這對于監察委員會的獨立性和權威性具有重要的保障作用。1922年俄共十二大通過的新黨章又規定了建立各級監察委員會，使之能夠在更廣泛的范圍內發揮作用。毛澤東繼承和發展了馬克思列寧關于黨的監督思想，認為黨的監督是由黨的性質和宗旨決定的，對于共產黨員的要求要有更為嚴格的標準，并通過具體的規章制度作為實現的保障條件。例如建立健全黨委制，確保集體領導的有效性；建立黨員干部民主生活會制度，通過開展批評進行監督；建立請求報告制度，通過提高透明度進行監督；建立群眾來信來訪制度，發揮群眾的監督作用等。毛澤東的這些黨的監督思想和具體實踐，為豐富和提高我黨的監督思想和實際能力奠定了重要基礎。

我黨的監督制度經過了一個曲折的發展過程。初期受國際環境影響，特別是當時蘇聯的影響，走過了一段從“肯定”到“否定”的彎路，導致我黨在實踐中出現了嚴重錯誤，十年內亂把這些錯誤推向了頂峰。雖然不能說破壞監督制度是產生這些錯誤的唯一原因，但至少也是其中的主要因素。改革開放后，隨著黨建工作科學化程度的不斷提高，我黨的監督制度和監督機制也在逐步恢復和完善，初步形成了一套較為健全的監督體系，在實踐中發揮了重要作用。這個過程集中體現在黨章的歷史變化中。列寧關于黨的監督思想對我黨產生了直接影響，特別是列寧對監督組織獨立地位和作用的強調，得到了我黨的認同，這是非常正確的理論。這一點集中體現在1927年6月中央政治局會議通過的《中國共產黨第三次修正章程》決議案。在這次黨章的修改中，把“監察委員會”作為一章，對其產生、地位、作用等重要問題作了全面闡述，正確地實踐了列寧關于黨的監督思想。但斯大林上臺后，對監察委員會的領導體制進行了全面調整，使之喪失了獨立地位和作用。這種變化自然會對我黨產生重大影響。1928年6月我黨在莫斯科召開黨的六大，將“監察委員會”一章刪除，此后直到改革開放初期，黨的監督組織一直處于被嚴重忽視的階段。這對于黨的建設和各項事業都造成了巨大損失。1977年8月黨的十一大通過的新黨章，決定建立各級紀律檢查委員會，使黨內監督機制得以恢復，黨的監督制度逐步走上正軌。特別是黨的十八大以后，黨中央實行依法治國，全面反腐倡廉，為黨的監督制度的發展完善創造了十分有利的條件。對黨的紀檢部門獨立地位的恢復，充分說明我黨對監督制度重要性認識的深化，是向列寧關于黨的監督科學思想的回歸。

在監督制度方面，從黨章到《中國共產黨黨內監督條例》，再到“中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則”、“黨內監督十項制度”以及《中國共產黨紀律處分條例》等，都制訂了明確的廉潔行為規范，形成了較為堅實的監督基礎。《中國共產黨黨內監督條例》的內容也很具體詳細，對個人和組織分別作出了規定，具有很強的可操作性。黨的十八大以后，我黨非常重視強化監督問題，以派駐巡視組的方式在全國范圍內進行巡視監督。同時還不斷拓展其他監督渠道，取得了前所未有的反腐成效，對于保持黨的純潔性和先進性起到了重要作用。

二、黨的監督系統存在的問題

黨的監督工作經過曲折的發展過程逐步走向正軌，特別是黨的十八大以后，隨著我黨對廉潔從政重要性認識的深化，不斷掀起反腐倡廉的新高潮，并取得了巨大成績。這一方面歸功于我黨敢于面對腐敗問題的勇氣，另一方面也要歸功于相關規定和制度的不斷完善。但出于黨建的更高要求，我們還須正視黨的監督工作中存在的問題。

（一）黨內民主有待加強

黨內民主是黨員個人對黨組織和黨員干部進行監督的基本途徑，也是黨的監督制度賴以建立的堅實基礎。黨員享有充分的監督權，他可以“有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部。”這是黨章中明確規定的。但在現實生活中，這種監督權卻幾乎不起作用，或者準確地說這種監督權很少被使用，從而使黨內監督的基本途徑被廢棄。因為在我們已知的諸多腐敗案件中，很少是通過黨員行使這種監督權被揭發出來的。這種情況源于民主集中制的組織原則未被正確執行，在“民主”與“集中”的關系處理上，民主未能得到真正發揮，集中卻偏向了某些個人的意志。從而嚴重影響了黨員個人民主意識的發展，失去了行使民主權利的思想基礎。

（二）“雙重領導”體制有待改進

黨章中明確規定：“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。”這種“雙重領導”體制會大大削弱監督的力度。其一，領導與被領導的關系會直接軟化監督關系。因為領導監督下屬是順理成章的事情，而下屬監督領導會有極大難度。這個問題對于被領導者從心理上就難以克服和解決。其二，影響紀檢委監督的實際效果。紀檢委對于下級黨組織的監督更有力度，但實際上紀檢委對于同級黨組織的監督會更便利，能更好地把監督與具體工作統一起來，寓監督于具體工作之中，使監督的作用能夠得以自然地、長久地發揮。處于不平等地位的領導關系會極大地消除這些便利，至少會使之大打折扣。其三，領導關系往往會成為具體監督工作的障礙。在遇到具體問題時，領導層的關系網自然會自我保護，領導周圍的大眾心理也會偏向領導一方，被領導一方在這種情況下當然是沒有優勢的。這些對于解決監督工作中的具體問題十分不利。

（三）黨代表履職條件不足

黨代表具有很多職責，自然也包括監督職責。黨代表如果能夠很好地履職，會大大促進監督工作的發展。但目前黨代表的履職條件存在嚴重不足。黨代表從產生時起，在人們的心理上就存在缺陷。由于人口的數量較大，被選出的黨代表可能為多數人所不了解，這自然會產生距離感，影響人們對黨代表的理解和信任，進而會影響對黨代表具體工作的支持，使黨代表無法了解和掌握真實信息，失去監督工作的基礎。黨代表主要是通過五年一次的黨代會履職的，但由于種種條件的限制，他們在黨代會期間也很難充分履職，特別是由于代表數量較多，每個代表很難充分反映黨員群眾的意見和建議，也很難通過充分討論解決問題。這也會影響黨代表的有效監督。另外，影響黨代表履職的約束與激勵機制不夠健全，使黨代表的履職缺少規范和動力。這也會直接影響黨代表的履職態度和監督效果。

（四）人民政協監督虛多實少

民主監督是人民政協的三大職能之一，充分發揮民主監督職能是人民政協的重要職責，也是確保執政黨少犯錯誤的重要條件。《中國人民政治協商會議章程》中規定：民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。2006年2月8日，中共中央頒發了《關于加強人民政協工作的意見》（中發［2006］5號），明確了人民政協的民主監督性質是政治監督。該《意見》指出：“人民政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。”人民政協具有特殊地位，應該在監督方面起到更為重要的作用。政治監督非常重要，體現了中共中央對人民政協地位的肯定。但監督要起作用就一定要務實，要有具體的途徑和內容。否則，人民政協的監督作用將難以發揮。

（五）缺少監督預警機制

監督預警機制是一種快速反應系統，它能夠及早發現問題，將監督行為前置，減少問題發生。由于當前我們沒有監督預警機制，導致監督工作極度被動，往往是小問題累積成了非常突出的大問題才被發現，這在各方面的損失都是巨大的。從這一角度來看，監督工作并沒有發揮應有的作用。

三、解決現存問題的對策

要盡快解決上述問題，我們應從以下幾方面做出努力：

（一）提升黨員個體在黨內相對獨立地位，促進黨內民主發展

黨的十八大提出：“黨內民主是黨的生命。要堅持民主集中制，健全黨內民主制度體系，以黨內民主帶動人民民主。”這種認識深刻而客觀，充分說明了黨內民主的重要性。從監督的角度來看，黨內民主是各種監督制度的基礎，是監督活動得以有效進行的基本條件，也是監督的根本目標，因為黨內民主是解決其他問題的前提。解決黨內民主的首要問題是確保黨員個體的相對獨立地位，這是黨內民主賴以建立的客觀基礎。黨員個體的相對獨立性主要表現在其個體意志的自由表達并能對黨組織整體起到相應作用，這兩個方面缺一不可。解決好這個問題首先要正確處理“民主”與“集中”的辯證關系，其具體而言就是如何把民主集中制的原則具體化，能夠運用民主集中制原則的本質要求指導實踐活動，調整具體行為。這種本質要求就是要把正確的意見和建議集中起來。為此我們應該采取以下措施確保黨員的民主權利得以充分發揮。一是給每個黨員直接的話語權，鼓勵他們參與到決策之中，并以“少數服從多數”作為決策的一般原則，以此肯定黨員個體話語權的有用性，容易形成良性循環。此外，黨員個人在黨內能夠發表自己的見解，多數情況下是從整體利益考慮問題的，體現了一定的責任感，因而也是十分可貴的。我們能夠最大限度地認可這種責任感的做法，就是通過“少數服從多數”的原則使他們的話語起到作用，這也是對進言者的最大鼓勵。二是實行真正的“票決制”。所謂真正的“票決制”就是以得票的多少決定勝負結果，使每個投票者能夠感受到自己存在的作用。在選舉中實行真正的“票決制”，就要實行真正的差額選舉。這種做法難度很大，我們可以分步驟地逐漸施行，逐步擴大提名范圍。另外在具體實施中也需要正確地引導，在實踐中不斷提高選舉質量。有的人擔心這種做法會失控，會與預期產生較大差別。但我們必須清楚，人的質素提高和進步都離不開實踐，如果因某種顧慮而反對實踐，那我們只能原地踏步。只要大的局面不失控，我們在一定范圍內要大膽嘗試。因為這是進步的階梯，這個方向是正確的。在對黨員干部的測評中實行真正的“票決制”，就要公開投票結果，并以此作為對黨員干部獎懲的主要依據。阻礙這種做法的最大障礙可能是過多考慮被測評者的臉面，但這與失去監督而釀成大禍最終繩之以法相比，的確是微不足道的。實行“票決制”最重要的就是確定正確的投票者范圍，把了解情況的人納入其中，避免不了解情況的人隨意投票。

（二）從體制上確立監督系統相對獨立地位

列寧關于黨的監督思想起初就強調監督的獨立性，包括機構、人員構成、工作方式等各個方面都要具有獨立性。同時，列寧在實踐中也對這些想法進行了嘗試。雖然由于時間較短而無法充分顯示其重要作用，但在我們今天總結實踐經驗與教訓時卻對其科學性認識得更加深刻。因此，要真正發揮監督工作的重要作用，就一定要建立一套相對獨立的監督系統。就是說，監督系統實行垂直領導，中央紀委是監督系統的最高領導機關，接受黨的中央委員會領導。同時把法制的思想納入監督系統，設立監督仲裁委員會，作為監督系統最權威的裁決機構，專門解決監督中產生的各種糾紛。這樣既可以保護雙方當事人（或組織）的合法權益，又能起到對監督的監督作用。這樣就構成了一個較為完整的系統，既確保了監督工作的相對獨立地位，充分行使應有的監督職能，同時又有監督仲裁委員會作為第三方的總體平衡，具有一定的合理性和可行性。黨的十八屆三中全會提出了黨風廉政建設責任制，明確了黨委的主體責任和紀委的監督責任。這對于紀委行使獨立的監督職能具有重要的保證作用。習近平在十八屆中央紀委二次會議上提出：“要繼續全面加強懲治和預防腐敗體系建設，加強反腐倡廉教育和廉政文化建設，健全權力運行制約和監督體系，……要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。”建立一套獨立的監督系統，又有第三方的具體制衡，就是對習近平關于“加強權力制約”思想的有益嘗試。

（三）建立一套完整的黨代表管理體系

黨代表具有重要的監督職能，建立一套完整的黨代表管理體系，有利于確保黨代表順利行使監督職能，也是完善整體監督體系的重要內容。從利于黨代表履行監督職能的角度來看，建立黨代表的管理體系應該把握以下幾點：一是加強黨代表與黨員群眾之間的溝通，特別是在黨代表選舉前，候選人與選舉人之間的溝通。投票前要充分介紹候選人的情況，讓投票者更多地了解他們推選的代表，以此奠定雙方溝通的良好基礎，為黨代表以后能夠順利工作創造條件。二是建立有效的約束與激勵機制。黨代表在任期內應該完成的任務目標要明確、具體，規定下線，上不封頂，不能只憑自覺性進行自我約束。要對黨代表在任期內的工作情況進行分段考核，以此確定其工作的數量與質量。考核的內容主要是看其發現多少問題、解決多少問題，并以考核結果為依據對其實行獎懲。三是在提案討論中給予代表更多交流時間。代表之間具有更多的交流時間，可以取長補短、共同提高，這對于確保提案的質量更是不可缺少的條件。提案是代表們行使職能和解決問題的決定性階段，也是對代表全部工作的高度概括，把時間更多地用在保證提案質量上是非常必要的。建立黨代表的管理體系，其目的是為黨代表的工作創造有利條件，通過為黨代表注入內在動力的方法促進其工作的全面提高。

（四）發揮人民政協更具體的監督作用

政治協商、民主黨派參政議政是我國的一項基本制度，在中國特色社會主義建設中發揮著重要作用。各個黨派互相監督，通過協商解決重大問題，這是政權存在的一般要求，不同黨派之間的監督也是最重要、最強有力的監督。西方國家的多黨制實行不同黨派輪流執政，把這種監督發揮到了極致。我國不是多黨制，而是一黨執政，其他民主黨派參政議政，但這并不影響我們學習和借鑒西方國家在強有力監督方面的合理要素。不同的國情決定了一切政治上的差別，我們在引進這種強有力監督方式的過程中，一定要提高自身的消化和改造能力。十六字方針為我們詮釋了各黨派之間相互依存、相互監督的關系，說明我黨作為執政黨也非常需要這種來自黨外的監督。要正確地發揮來自黨外的監督作用，需要把人民政協的相關職能具體化，在原有職能的基礎上，增加對紀檢監察活動的監督，即對監督的監督。這對于完善監督體系會起到重要作用。在司法上有監督和糾錯制度，這不是對監督的監督，而是通過不同部門的制衡確保有錯能改。在監督體系中缺少對監督的監督是不完整的，這會失去相互制衡的穩定性和公正性。建立對監督的監督制度才能實現體系的完整性，才能使監督職能得以更科學地發揮。能夠承擔起對監督進行監督職能的主體需要具備更高的條件，特別是較之于監督體系具有更大的獨立性。綜合衡量，只有人民政協作為這個主體最為適合。至此，一套相對獨立的監督體系，一個強有力的對監督進行監督的主體，再到對監督糾紛進行裁決的監督仲裁委員會，就形成了一個相對完整的監督體系。

（五）建立監督體系的預警機制，提高監督工作的預見性

簡單地說，預警機制就是及早發現問題并報警的系統裝置。監督體系中的預警機制可以幫助我們及早發現監督對象的問題，做到解決問題前置化，避免更大損失的發生。從這一角度來說，以往那些被繩之以法的貪官，他們為自己的罪行付出了沉重代價，應該說是罪有應得，但監督方面所應承擔的責任也是不可推卸的。因此，通過監督預警機制及早發現問題意義重大。提高監督工作的預見性應著重從以下幾方面入手：第一，要具備保持警覺的思想基礎。監督人員要強化監督意識，提高觀察能力，掌握通過事物的細節發現問題的方法，防微杜漸，正確引導，避免不良結果的發生。這是監督工作所應具有的基本作用。第二，要建立全面的信息收集系統。獲取更多信息是占得先機的決定條件，只有獲取更多信息，才能及早發現問題。在這里，構建暢通的信息渠道是占得先機的關鍵。第三，要寓監督于具體工作之中。監督與被監督不能形成兩張皮，這不僅不能很好地完成監督工作，而且還會給被監督對象帶來不便。正確的監督要融入具體工作之中，通過參與和服務為具體工作創造有利條件，只有參與其中才能及早發現問題。

加強黨的監督制度建設也要正確處理自律與他律的關系。一方面，加強制度建設就是增強他律的能力，避免對自律的依賴性，這在大多數情況下是正確的。另一方面，僅僅依靠制度的約束也是不全面的，因為再好的制度也會存在疏漏和不足。我們還要通過思想教育提高人的內在素質，用自律來彌補他律的不足，把制度建設與思想文化建設有機地結合起來。

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