圖書館開展網絡扶貧服務思考——以《信息網絡傳播權保護條例》第九條為依據

侯玉玲

（新鄉學院圖書館，河南 新鄉 453003）

2006年7月1日實施的《條例》第九條規定:“為扶助貧困，通過信息網絡向農村地區的公眾免費提供中國公民、法人或者其他組織已經發表的種植養殖、防病治病、防災減災等與扶助貧困有關的作品和適應基本文化需求的作品，網絡服務提供者應當在提供前公告擬提供的作品及其作者、擬支付報酬的標準。自公告之日起30日內，著作權人不同意提供的，網絡服務提供者不得提供其作品；自公告之日起滿30日，著作權人沒有異議的，網絡服務提供者可以提供其作品，并按照公告的標準向著作權人支付報酬。網絡服務提供者提供著作權人的作品后，著作權人不同意提供的，網絡服務提供者應當立即刪除著作權人的作品，并按照公告的標準向著作權人支付提供作品期間的報酬。依照前款規定提供作品的，不得直接或者間接獲得經濟利益。”這項規定是我國著作權制度因實施國家扶貧戰略需要而作出的重大立法創新。2010年，中國國家圖書館（以下簡稱國圖）在“縣級數字圖書館推廣計劃”中適用《條例》）第九條的規定開展了 “向農村地區免費推送中文圖書電子版項目”（以下簡稱“國圖項目”）[1]，從而在全國圖書館界開啟了在立法框架下從事網絡扶貧的先河，具有重要的示范和啟示意義。我國扶貧任務正在從解決溫飽問題向提高貧困人口和貧困地區的內生發展動力與創造力轉變，圖書館承擔著義不容辭的扶貧責任，開展網絡扶貧服務的圖書館將會不斷增多。因此，有必要對《條例》第九條的立法目的、架構和立法貢獻進行詮釋，學習借鑒國圖的經驗，做好網絡扶貧的著作權管理及相關工作。

1 《條例》第九條立法評價

1.1 《條例》第九條的立法目的

由于歷史、自然等原因，我國存在著數量龐大的貧困人口。據國務院扶貧辦統計，2007年底我國農村貧困人口達4 230萬[2]。與資金扶貧、項目扶貧的“輸血式扶貧”不同，信息扶貧、知識扶貧、文化扶貧屬于“造血式扶貧”，目的是提高貧困人口的智力素質，增強其自主發展能力。“造血式扶貧”必然涉及對著作權作品的使用，因而需要較為寬松的著作權政策，以便利作品的授權、傳播?！稐l例》第九條正是我國著作權制度在此立法需求下作出的積極變革，既簡化了授權環節、節約了成本、提升了效率，又使農村貧困人口能夠得到大量的農業實用信息和基本生活信息。2015年6月，習近平總書記在視察貴州時強調：全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區。各級黨委和政府要把握時間節點，努力補齊短板，科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧[3]。可以預見，《條例》第九條的規定將在信息扶貧、知識扶貧、文化扶貧事業中有更加廣闊的適用空間。

1.2 《條例》第九條的立法架構

有學者把 《條例》第九條的法律性質定位于“法定許可”[4]。法定許可制度的主要特征是“排除著作權人的意思自治”與“法定付酬標準”。然而，《條例》第九條卻未能反映出這些特征。其一，《條例》第九條設置了公告期，公告期內著作權人享有禁止權。即便在公告期后，著作權人仍然享有解除權。所以，《條例》第九條沒有剝奪著作權人的意思自治自由。其二，按照《條例》第九條的規定，付酬標準由網絡服務者制定，并非法定，著作權人對付酬標準享有異議權。將《條例》第九條定位于“默示許可”更為妥帖，這是目前大多數學者的觀點。因為，在公告期內，著作權人如果沒有異議，網絡服務提供者就可以推定其作出了默許使用作品的意思表示，從而為網絡扶貧目的使用作品。但是，由于我國著作權制度并沒有對默示許可明確立法，而《條例》第九條又不同于傳統的法定許可，顯得卓爾不群，所以有學者稱之為“特定許可”或者“特別許可”。

1.3 《條例》第九條的立法貢獻

在網絡環境中，傳統的合理使用、法定許可、強制許可、授權許可等制度的適用都遇到了前所未有的挑戰——或者權利范圍相對縮小、或者弱化著作權人的經濟權益、或者授權程序繁瑣、或者成本高不具有可操作性。因此，需要探索既能平衡著作權利益關系，又能便捷、低成本授權，實用性強的新的立法進路，《條例》第九條的規定就是一種嘗試。其一，《條例》第九條摒棄了合理使用、法定許可、強制許可等制度對著作權人意思自治權利的絕對排除，尊重著作權人的許可、禁止、解除、

異議等權利，公告、協商的付酬標準制定規則又克服了法定許可、強制許可制度下付酬標準的僵化，

保障了著作權人的經濟權益。其二，《條例》第九條的規定，省去了強制許可、授權許可的復雜環節，

網絡服務提供者按照 “著作權人未明確表示拒絕即視為同意”的原則使用作品，既提高了授權效率，又照顧到貧困地區的公共利益。與《中華人民共和國著作權法》將“默示許可”的內容（即“但書”）隱含、雜糅在法定許可制度（即“準法定許可”）中不同，《條例》第九條沒有準法定許可的“但書”規定，而且將推定默示使用作品程序化?！稐l例》第九條是真正意義的默示許可，是著作權制度為扶貧創設的新的政策標準，是著作權立法的重要突破與進展。

2 國圖對《條例》第九條的實踐與啟示

2.1 網絡扶貧是彰顯圖書館社會價值的重要途徑幾十年來，我國扶貧事業取得巨大成就。

1990～2002年，我國貧困人口就減少1.95億，占同期全球貧困人口減少比例的90%[5]。但是，至2010年底我國仍有農業貧困人口2 688萬，數量僅次于印度，在國際上排第2位[6]。圖書館是最有條件開展信息扶貧、知識扶貧、文化扶貧的機構。早在1993年12月，文化部就成立了 “文化扶貧委員會”，2005年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了 《關于進一步加強農村文化建設的意見》，2010年中國扶貧開發協會出臺了《關于實施“文化扶貧工程”的意見》[7]。國圖在“國圖項目”中，適用《條例》第九條的規定擬將6 000種中文圖書的電子版通過網絡向農村貧困地區提供，盡管提供作品的數量不大，但是體現了對扶貧社會責任的擔當，彰顯了圖書館的價值，為國內其他圖書館開展網絡扶貧起到了引領和表率作用。

2.2 完善的著作權保護方案是網絡扶貧的基礎條件

立法只為圖書館提供了原則性、抽象性的規范，要把法律法規落到實處，圖書館必須制訂完備的計劃、方案、措施，使著作權管理法治化、項目化、科學化。按照《條例》第九條的規定，國圖經過調查研究，建立了整體性的實施方案，內容包括資源遴選方法、作品傳播地域、付酬標準制定、公告途徑、著作權使用費支付和后續問題處理等。由于《條例》第九條存在不確定的法律因素，所以國圖對部分問題作了詳細分析，就可能的法律風險進行了研究和預判。比如，對“農村地區”所覆蓋的地域，在我國現行法律法規（包括《條例》第九條）中都找不到界定依據。國圖在查閱資料、征詢扶貧管理部門和專家意見之后，把國家級貧困縣和中西部地區縣級行政（包括縣級市）區域共1 555個縣級行政轄區確定為“農村地區”，較好地解決了這個問題。

2.3 遵循著作權規則是防范與化解法律風險的關鍵

法律法規是圖書館依照的圭臬，遵循著作權使用規則，既是圖書館的責任與義務，又是防范和化解風險的保障。在相關案件中，由于網絡服務提供者未能按照《條例》第九條設置的規則使用作品而承擔了法律責任[8]。迄今為止，我國大多數圖書館對《條例》第九條的規定是陌生的——不明白這項規定的法律性質、不理解條款的內涵、不清楚法律邊界，以致無法在實踐中正確運用。在“國圖項目”中，國圖根據《條例》第九條的要求，抓住若干關鍵規則的落實，最大限度地消除了糾紛隱患。其一，公示規則，即通過國圖網站和《中國文化報》發布擬使用作品、作者，以及支付報酬標準等信息。其二，支付規則，即把著作權使用費直接支付給著作權人或者通過著作權集體管理組織轉付。其三，異議規則，即及時從數據庫中刪除著作權人不同意使用的作品。其四，技術規則，即按照《條例》第十條第四款的規定，采取權限設置、身份加密等技術保護著作權，防止貧困對象之外的組織和個人獲得作品。

2.4 妥善處理爭議是利益平衡關系的必備調節器

較之于合理使用、法定許可、強制許可等制度，默示許可制度更具有利益平衡的功效，但是對權利和義務的配置仍然具有傾斜性。因為，從著作權人的“未明確表示”并不能夠推定其必然作出了許可使用作品的意愿。同時，信息的不對稱也會使著作權人不能及時知道使用者將使用其作品的意圖。所以，為了避免權利與義務的配置失衡，默示許可制度往往賦予著作權人享有解除權、異議權，用來調節著作權人和作品使用者之間的利益關系。對此，“國圖項目”以下做法值得借鑒：其一，無論是公告期內著作權人行使禁止權，還是公告期之后著作權人行使解除權，圖書館都即刻刪除其作品。對公告期后已經使用的作品，圖書館向著作權人支付使用期間的報酬。其二，如果著作權人對付酬標準有異議，圖書館將與其開展平等協商。如果協商達不成共識，圖書館將暫時放棄使用該作品。在“國圖項目”首批擬使用的6 000種中文圖書中，最終有1 500種得到著作權人默示許可使用或者經協商達成許可使用協議。

3 對圖書館開展網絡扶貧服務的建議

3.1 明確網絡扶貧重點地區

2013年12月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發 《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發〔2013〕25號），要求進一步增強責任感和緊迫感，將扶貧開發工作擺到更加重要、更為突出的位置，加大扶貧力度[9]。圖書館扶貧事業任重而道遠。《條例》第九條的適用范圍是“農村地區”，但是“農村地區”并非都是“貧困地區”，甚至有的“農村地區”還是相對富裕的地區。因此，圖書館網絡扶貧的地區應該是“農村貧困地區”，而非廣義的“農村地區”。由于圖書館的資金、設備、人力等資源的有限性，所以除了要對全國農村貧困地區普遍開展網絡扶貧外，還要對中西部農村貧困地區有所側重，實施重點扶貧。因為，我國農村貧困人口主要分布在中西部地區，占全國貧困人口總數的80%，而且這些地區脫貧人口的返貧率較高。

3.2 傳遞實用著作權資源為主

《條例》第九條適用于向農村貧困地區傳播種植養殖、防病治病、防災減災，以及基本文化需求的作品。也就是說，圖書館應向貧困地區提供實用信息資源為主，這些信息是貧困人口最希望獲取的。比如，一項針對西部農村地區的調查表明，有74%的人“想了解”或“非常想獲得”實用信息[10]。圖書館一方面要向貧困地區傳播有關作物栽培、水產養殖、病蟲害防治、農產品加工、品種推廣、畜牧業發展等原始信息，另一方面要對實用扶貧信息進行深加工，建設并不斷更新、補充扶貧信息特色數據庫，供貧困人口檢索使用。圖書館還要通過網絡對貧困人口開展長期的跟蹤服務、定題服務、重點服務。有條件的圖書館應建立專業化的扶貧門戶網站，設置“國家扶貧政策”“致富信息速遞”“新農技櫥窗”“農產品營銷動態”“扶貧經驗交流”“扶貧新成果展示”等欄目。

3.3 加強系統化的著作權管理

在著作權立法趨于剛性的背景下，保護著作權已經成為圖書館的一項常規性工作。雖然圖書館按照《條例》第九條的規定開展網絡扶貧需要建立針對性的著作權解決方案，但是方案的合理性、適用性、有效性是以圖書館對著作權的系統性、整體性管理水平和質量為基礎的，從一個側面反映出圖書館對著作權保護認知，以及著作權保護制度、機制建設和實施效果的總體狀況。圖書館要注重從著作權教育、規章建設、機制建設、技術研發、風險預測、危機應對等方面加強對著作權的全方位、科學化管理，要特別重視對著作權保護規劃、方案、公告、協議等資料的完整收集和管理，以便在可能發生的糾紛和訴訟中作為證據使用。在相關案件中，被告敗訴的原因之一就是無法舉證其按照《條例》第九條的規定進行了公告、向著作權人支付了報酬。圖書館還要提高著作權管理的創新意識。如在“國圖項目”中，國圖對默示許可使用的作品，或者經協商同意使用的作品，都與相對應的著作權人簽訂了著作權許可協議。這是借鑒《德國商法典》關于“確認書”的規定，將“默示”轉化為“明示”，從而更清晰界定了圖書館與著作權人之間的權利義務關系，即尊重了著作權人的意思自治自由，又為圖書館防范風險添加了一道屏障。

3.4 多渠道籌措著作權使用費

按照相關規定，圖書館適用《條例》第九條開展網絡扶貧不僅不能 “直接或間接獲得經濟利益”，而且還要向著作權人支付報酬。顯然，如果沒有強有力的經濟支撐，圖書館的扶貧工作是不可能持續發展的。中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》指出，中央和地方財政要逐步增加扶貧開發投入。扶貧首先是政府的責任，所以要把扶貧資金列入中央及地方政府的年度財政預算，而在扶貧資金流向上應對圖書館采取傾斜政策。為了防止扶貧資金分配出現“大鍋飯”問題，在圖書館可以探索以目標任務為導向的資金分配機制，施行 “以獎代補”“績效評估”等資金配比模式，將圖書館獲得的資金數額與其扶貧成果掛鉤。在政府的財力不足以完全滿足扶貧需求的情況下，應著力構建社會扶貧機制，特別是推進與深化政府購買圖書館服務，把社會資金引入圖書館扶貧領域。從國外圖書館扶貧實踐看，政府還應采取各種措施，發展壯大圖書館基金會事業。因為，圖書館基金會最重要的任務之一就是多渠道為圖書館募集服務經費。

[1]李華偉.以特定許可方式向農村地區推送精品文化資源的實踐與思考[J].中國版權,2011(3):42-45.

[2]中國將啟用新扶貧標準[J].滬州科技,2008(4):14-15.

[3]習近平：確保農村貧困人口2020年如期脫貧[EB/OL].[2015-07-16].http：//news.xinhuanet.com/poliics/2015-06/19/c-1115674737.html.

[4]黃玉燁,舒曉慶.扶助貧困法定許可制度探究[J].中國社會科學院研究生院學報,2014(3):85-89.

[5]燕純純.“中國式扶貧”成為世界典范[J].決策與信息,2008(1):11.

[6]王象林,王賢斌,曾小群.我國農業貧困人口現狀探析[J].現代化農業,2014(2):40-42.

[7]楊文.“全面小康”與“文化扶貧”的內在聯系[J].學習月刊,2014(7):94-95.

[8]黑龍江省高級人民法院民事判決書.黑龍江金農信息技術有限公司與北京三面向版權代理有限公司及哈爾濱朗新科技發展有限公司侵犯著作權糾紛案（[2008]黑知終字第 4 號）[EB/OL].[2015-06-16].http：//www.pkulaw.cn/Case/pfnl-117852850.html？match=Exact.

[9]白朝陽.世界貧困人口 “版圖”[J].中國經濟周刊,2013(19):73-74.

[10]冉明仙.農村實用信息扶貧效果提升的支點[J].現代傳播,2014(1):57-60.