新時期大學生征兵制度的問題分析

陳　勝

*陳勝，中國政法大學政治與公共管理學院國際政治專業2014級碩士研究生(100088)。

?

新時期大學生征兵制度的問題分析

陳勝*

*陳勝，中國政法大學政治與公共管理學院國際政治專業2014級碩士研究生(100088)。

[摘要]新軍事變革，是21世紀世界各國都在面臨的一個重要課題。這場軍事領域的影響深遠、聲勢浩蕩的革命性事件，也促進了中國軍隊的新軍事革命的步伐。如何做好軍隊人員編制與構成，是中國特色新軍事變革的重要一環。近年來，國家出臺一系列鼓勵大學生參軍的政策，旨在提高兵員素質，提升部隊知識水平，加快促進戰斗力生成模式的轉變，以適應高技術條件下信息化戰爭的需要。筆者將從公共政策制定與執行過程中價值沖突的視角來分析新時期大學生征兵制度的現狀、價值定位、存在的實踐難題以及相應的改革思路。

[關鍵詞]大學生征兵公共政策價值沖突

緒論

在人民軍隊的輝煌歷史上，知識分子參軍入伍已經不是新鮮事物，這樣的參軍浪潮曾經有過三次。第一次在抗日戰爭時期。一大批的優秀知識青年涌入延安，給陜甘邊區帶來了空前的活力，也給人民軍隊帶來了新鮮的血液。第二次則是在新中國成立的五六十年代。新中國步入社會主義建設的道路，國防軍隊建設也亟需大量受過高等教育的青年投身其中，這樣的歷史需要與機遇，給了知識分子一個可以明確的價值選項。第三次就是在改革開放之后，尤其是1984年掀起的軍隊改革熱潮時期。從八十年代開始，人民軍隊就有計劃地征召地方大學畢業生應征入伍，目的是為了提高部隊的整體文化水平。新時期，大面積征召高學歷青年加入軍隊戰斗序列，對于國防軍隊力量，尤其是部隊的知識構成，有著質上的提升。

新時期，新階段，國防現代化建設進入了一個空前的戰略發展機遇期，這也給軍隊的人員編制與構成提出了全新的要求。從2009年起，*自2001年國務院、中央軍委新修訂的《征兵工作條例》頒布，全國各地方高校均有一些大學生步入軍營，而根據兵役部門統計，2001年全國有90多所高校參加了征兵試點，推行在校生應征入伍。國務院、中央軍委等頂層設計部門就看到了這樣歷史性的需要，提出了從應屆大學畢業生中選拔優秀兵員入伍的戰略部署，并相應制定一系列鼓勵政策。也就是在2009年的全國征兵中，13萬大學生涌入軍營，則掀起了知識青年攜筆從戎的第四次浪潮。2013年，國家再次修訂《兵役法》，將持續了近二十年的冬季征兵調整為秋季征兵。這次征兵時間的重大調整，更是與地方高校應屆畢業時間接軌，對于征集更多受過高等教育的有志青年有著積極的推動作用。在良好的征兵環境與時代背景下，應該看到我國兵役制度的優越性，也應該看到國家頂層部門對于鼓勵高學歷、高素質青年參軍的戰略考慮。

對于大學生征兵制度的研究，尤其是從政策科學的角度入手，尚處于空白階段。當前的大學生征兵政策研究，多數是政策宣傳導向性，對征兵制度改革多作正面和積極的探討，而忽視了價值沖突這一突出現狀。通過資料檢索與內容分析，筆者發現，大學生征兵制度的研究專著還沒有，只有少數幾篇碩士學位論文涉及到大學生士兵制度的現狀及其對策研究。這些論文雖然指出了存在的問題，比如兵役制度的僵化、兵役法規不健全、兵員素質偏低、管理理念方式不科學、退役安置的不到位等，*相關碩士論文有：朱積標：“‘營門’到‘校門’：退伍復學大學生適應性問題研究——以無錫J大學為例”，江南大學2015年碩士學位論文；叢冰玉：“當代大學生士兵人生觀現狀研究——以蘭州軍區某部大學生士兵為例”，西北師范大學2012年碩士學位論文；梁清榮：“高技術戰爭條件下在校大學生入伍制度研究——以武警某部為例”，湖南師范大學2013年碩士學位論文；徐益：“全日制高校大學生征兵工作的創新思路與管理模式探討——以上海高校大學生征兵工作為例”，復旦大學2010年碩士學位論文；徐敏：“在校大學生應征入伍現狀分析及對策研究”，中南大學2007年碩士學位論文。但都沒有進一步指出背后的深層原因——也就是公共政策的價值沖突問題。

一、 我國大學生征兵政策的價值定位

國防政策屬于公共政策的范疇，國防也是典型的公共產品和重要的公共服務。對于國防的重要性，《孫子兵法》給出了明確的論斷，“兵者，國之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也”。*選自《孫子·計篇》。在軍事學領域，有關“人—武器”的爭論其實就是探討“軍人—裝備”的有機合成關系。按照毛澤東的人民戰爭思想，有武器論而不唯武器論，強調人類本身的力量，發揮基層官兵的主觀能動性，是人民軍隊建設的精神鞭策。從這個意義上講，兵役制度，是人民軍隊建設事業的核心一環?！败婈牭幕A在士兵”，*毛澤東：《毛澤東選集》(第1卷)，人民出版社1991年版，第511頁。征集優質兵員，優化部隊人員構成，完善官兵的知識結構，合理配置崗位需求，是征兵工作應該考慮的價值選擇。而征集高學歷的大學生，國家也是出于實現多方面的目標價值的考量。

(一) 軍事價值：“打得贏”為首要

人民軍隊的誕生是在艱苦的新民主主義革命時期，其當時的兵力來源是廣大勞苦大眾，所以人民軍隊也叫人民子弟兵。拋開知識對戰爭的貢獻率這樣一個重要指標不談，革命歷史條件下，人民軍隊整體的知識水平還是非常低的。進入現代戰爭階段，尤其是自1991年海灣戰爭以來，信息化戰爭的概念已為世界各國所認同。那么，如何打造一支精良的現代化意義上的軍隊，就需要轉變戰略觀念。

現代信息化戰爭推動著世界新軍事變革，無論是約翰·沃頓上?！拔瀛h打擊理論”、美軍“一小時打遍全球”、“信息化閃電戰”，還是C4KISR指揮控制戰，網絡中心戰，太空戰等全新作戰理論，抑或是精確制導武器，新概念武器和導彈防御系統等高技術兵器，都預示著未來戰爭非接觸、不對稱、零傷亡的新形態，軍事變革揭開了嶄新的命題，各國都在加快發展新型軍隊，調整國防戰略，以奪取未來戰爭的高地。而我國，也適時提出了“新三打三防”、陸?？仗祀娨惑w化、“鷹擊”計劃以及強化海軍遠洋深海作戰等戰略。

軍事戰略轉變，需要全新的兵役制度來配套，培養一大批高素質、懂高科技的士兵來實現國家的軍事戰略目標?，F代先進的軍事技術、武器裝備與軍事戰術都是高智商、高技術的較量，部隊官兵的整體受教育水平決定著戰爭勝負。歷數美軍在海灣、科索沃、阿富汗、伊拉克和利比亞等近幾場戰爭中的戰績，就可以看出高素質士兵對于一支軍隊的重要性。概括而言，由高學歷士兵組成的新型軍隊產生的軍事價值有三點：“直接提升軍隊的戰斗力、極大提高國家安全保障能力以及促進科學技術和社會經濟社會整體發展?！?張明倉：《軍事價值論》，云南人民出版社2004年版，第25~27頁。我軍在新時期建設的重點是，培養打贏在高技術條件下特別是信息化戰爭條件下局部戰爭的能力；這個“打得贏”的戰略目標，首要在軍隊人才建設。

(二) 政治價值：“不變質”為核心

人民軍隊最寶貴的財富莫過于其深厚的政治基礎。長期的革命斗爭實踐，使我們得出了一個重要的結論，“戰爭的偉力之最深厚的根源，存在于民眾之中”，*毛澤東：《毛澤東選集》(第2卷)，人民出版社1991年版，第511頁。也即人民戰爭就是要做好軍民有機融合的工作。1955年實施的《兵役法》就確定，我國的兵役制度采取義務兵役制，在很大程度上就是人民戰爭理論最有力的制度體現。國防服役，寓兵于民，軍民融合，軍由民生，亦由民養。

按照軍隊階級論，社會主義國家的國防，其政治基礎是人民群眾，是廣大工人階級(包括知識分子)和農民階級，這樣的軍隊才是人民的軍隊，黨指揮槍才能代表人民的意志。但應該看到，長期以來，我軍的主要兵源來自于廣大農村地區，由于農村并沒有完全擺脫小農經濟的束縛，經濟發展緩慢，農村整體受教育程度低，這也決定了我軍的整體文化水平與層次。黨的十一屆三中全會以來，特別是改革開放推動了社會經濟高速發展，新時期的工人階級(包括知識分子)不斷提高科學文化素質和思想政治水平，掌握著現代科學技術和正確的政治觀念。這種變化，壯大了社會主義國家的階級力量。從深層意義上看，“有利于增加兵員中的工人階級比重，提高軍隊的整體素質”。*姜漢斌：《國防政治學》，人民出版社2007年版，第230頁。

吸納高學歷青年應征入伍，“國防所依托的主體階級成員數量大幅度增加，素質大幅度提高，使國防建設的階級基礎得到進一步的加強和鞏固”，*同上注，第231頁。是軍民融合式發展中國特色社會主義精兵之路的必然選擇，有利于把握正確的政治大局、政治方向，加強中國共產黨在社會意識形態領域內的思想建設，特別是軍隊思想政治工作。廣大知識青年不僅起到提高戰斗力水平的效果，更重要的是，培養知識青年正確的思想意識與社會主義相適應，有利于提高知識分子自覺投身社會主義國防建設的積極性。新時期，我軍貫徹革命化、正規化、現代化建設要求，最核心的一點就是，保持革命本色“不變質”。實現這一目標價值，關鍵是吸納新鮮思想，新鮮階層，新鮮血液。

(三) 經濟價值：“費效比”為突破

從一般意義而言，在現代科技條件下的固定國防支出所產生的實際效果大小是與部隊官兵的素質高低成正比的。國防財政是公共財政的一部分，國防產品也是公共產品的一部分。從政府經濟學角度分析，國防支出應該考慮一個“成本—收益”問題，“當效率是唯一的相關目標時，我們應該選擇最大化凈收益的可行的政策組合”，*[美]戴維·L·韋默、[加]艾丹·R·瓦伊寧：《公共政策分析理論與實踐》，劉偉譯，中國人民大學出版社2013年版，第390頁。培養官兵的各項技能所耗費的成本是一個必須重視的問題。大規模低素質的軍人必然導致成本的增加，而素質較高的軍人在學習能力與水平上都要遠遠高于素質低的軍人，其掌握先進武器裝備的速度就更快，在訓練和完成任務中產出的效能就更高。在如火如荼的新軍事變革浪潮和日益復雜的國際局勢面前，傳統的人力優勢應該向人才優勢推進，現代軍隊是按照資金密集型和技術密集型要求發展的?！拔覀兊能婈牨仨毟嘁蕾囎栽副垣@取大量高素質軍人，改變我軍現有的人才結構”，*嚴劍鋒：《兵員征募制度的經濟學分析》，上海財經大學出版社2007年版，第218頁?？s短部隊戰斗力生成的周期與成本。鼓勵高學歷大學生應征入伍，保證國防支出產出高效能的國防產品，保證武器裝備發揮最大性能，著實提高部隊整體創造力，進而加快戰斗力生成模式的轉變，實現軍事力量的大幅度邁進。新時期，我國的國防戰略開始向外向型轉變，軍事力量大幅增強的背后是軍費的連年增長，是財政投入的結果。提高軍事“費效比”，財力是基礎，但人才是根本，這樣的發展路子才能真正實現“精干、合成、高效”軍事的經濟價值。

(四) 時代價值：“人才戰”為根本

人民軍隊創造的光輝戰績不可磨滅，在“小米加步槍”的戰爭年代，人力資源就是兵力資源，兵員數量的優勢在很大程度上就是戰場優勢。但隨著新技術革命帶來的軍事領域的變革，人力資源的優勢是可能被技術資源的優勢抵消的，甚至毫不夸張的說，肯定而完全地被抵消。我軍長期存在的最突出的問題在于，我們仍然沿襲大陸軍主義建軍模式，在傳統戰略戰術以及建軍方略上發展現代軍隊。而信息化時代的現代戰爭，武器裝備的技術含量高，更新換代周期短，造價昂貴。并且，隨著大規模殺傷性武器與新概念武器的綜合運用，單純的兵力數量優勢在戰場上沒有多大的作用，現代軍隊的建設必須向精干化轉型，龐大的低素質士兵數量是軍隊的劣勢與軟肋。要贏得未來信息化局部戰爭，“要求在軍隊建設上必須實現數量規模型向質量效能型、人力密集型想科技密集型轉變，走加強質量建設的精兵之路”，*黃宏、洪保秀：《世界新軍事變革中的中國國防和軍隊建設》，人民出版社2007年版，第218頁。以提高應對全球化時代背景下遂行多樣化軍事行動的能力。

在知識經濟時代，國防軍隊建設也應該緊跟時代步伐，邁向知識型建設。說到底，未來戰場的較量根本是知識型人才的較量，智慧型軍人的角逐，是一場真正的人才科技戰。但也應該看到，“發達國家與發展中國家的軍事技術形態出現了又一輪的‘時代差’”，*姜漢斌：《國防政治學》，人民出版社2007年版，第65頁。這種差距就要靠一大批高學歷高素質的大學生士兵來填補。新時期，我軍大力發展高科技裝備，“遼寧”號、殲-20、神劍-10等高技術兵器迫切需要形成人與武器的最佳組合，來履行未來時代的國防使命，大學生士兵是未來“人才戰”根本所在。我軍在人才培養機制上不斷創新，除了傳統的軍校系統的人才培養，還依托地方高校資源培養國防生生長干部，充實軍官群體。推行大學生士兵制度，擴大士兵群體高學歷青年的比重，有利于完善部隊人才的官兵結構。

二、 大學生征兵制度的實踐難題

公共政策的目標預定是政策制定的價值導向，政策的公共性特點，使得其也是一個公共選擇的過程。通常情況下，公共政策制定者在“非人格化”*袁明旭：《官僚制視野下當代中國公共政策沖突研究》，中國社會科學出版社2009年版，第122頁。職業要求下，都遵循充當理性官僚的角色，所以在價值導向上會偏向于追求公共利益最大化。但是，由于政策是有目標群體指向的，而且政策的公共性決定了其廣泛性，也由此決定政策的價值多重復合性。公共政策的價值導向與目標群體的價值取向之間，存在著雙方“博弈”，甚至多方“博弈”，“選擇的結果取決于每個人所作出的決策”，*[美]托馬斯·戴伊：《理解公共政策》，孫彩紅譯，北京大學出版社2008年版，第27頁。也就是價值的競爭與沖突。至于價值是否競合就取決于價值內容是否存在重疊。

大學生征兵政策自實施以來，給部隊輸送了一大批優質的兵員，對于戰斗力向知識型生成模式的潛在作用是巨大的。國家當前的征兵工作價值導向就是一切以增強國防力量為核心，向打贏聚焦，在吸納高學歷青年方面更是下了大力氣，并確實表現出政策性傾斜。但是，也不可否認，就現實征兵工作看，仍然存在著一些突出問題和矛盾。

(一) 征兵難與就業難的內在沖突

我國憲法明確規定，依法服兵役是每個公民應盡的義務，凡是具有中國國籍的適齡青年都必須積極應征。長期以來，我國的義務兵役制為人民軍隊保持常備軍應有規模輸送了可靠的兵員。軍民融合、軍民結合，其根本依據就是人民國防思想。

國家多次調整征兵政策，將征集范圍擴大到高校大學生，包括在校生和畢業生，這一方面是順應信息化建軍的現實需要，但另一方面也反映了當前“征兵難”的突出現狀。從歷年的征兵情況看，大學生士兵的比例還是非常低的，這也就意味著，主要的征集對象還是高中生，甚至還有少量初中生。而近幾年，無論是各地的報名人數，還是輸入兵員的數量，都相比以前有所減少，各地都不同程度的出現“征兵難、當兵冷”的現象。這種趨勢的背后，除了社會工作崗位的吸引力、高等院校陸續擴招、獨生子女政策等導致適齡青年尤其是高中生應征人數減少外，跟社會整體國防意識淡薄、國防教育與動員缺乏也有很大的關聯。征兵難，當兵冷，是在拷問新時期軍人職業的“價值”，也在拷問新的歷史時期“誰來保衛21世紀的中國”。

在“征兵難”的同時，我們也看到了“就業難”的突出問題。高校擴招給了更多人成才的機會，但也導致就業上的瓶頸，高校畢業生與社會工作崗位之間存在不對等匹配關系。2013年，我國高校應屆畢業生突破700萬，新增的就業人數超過新增的就業崗位，被稱為“史上最難就業季”，就業形勢特別嚴峻。無論是征兵難還是就業難，其中所“難”在于供求失衡，前者反映了“軍隊人才需求旺盛和適齡青年參軍欲望下降的矛盾”，*杜滿紅：“破解‘征兵難’、‘就業難’芻議”，載《國防》2013年第10期，第67頁。后者則反映了“社會崗位供給有限和新增勞動力過剩的矛盾”。*同上注，第67頁。

其實，這是一種供求悖論。若不考慮崗位性質，單從工作崗位數量而言，既然社會工作崗位有限，在社會就業難的現狀下，為何軍隊人才崗位缺乏吸引力？既然部隊人才需求可以解決一部分就業問題，為何適齡青年參軍欲望下降？在這個悖論意義上，我們可以進一步說，如果在兩難之間尋求一種兩利局面，這其中需要平衡的就是價值的內在沖突，也就是如何看待軍人職業與部隊崗位的特殊性質。

(二) 所學專業與部隊崗位的錯位

調整后的征兵政策的重點是征集對象，即具有大專以上學歷的適齡青年，都享有優先參軍的機會。這是一個比較籠統的目標對象。也就是說，只要符合學歷要求，是?？茖W歷還是本科學歷(或研究生學歷)，是在校生還是畢業生，是人文科專業還是理工科專業，這些就不是硬性的考慮要素。如果僅從宏觀上分析，只要征集了足夠數量的大專以上學歷的青年充實軍隊人才庫，那么就對部隊文化水平乃至戰斗力水平有著積極的推動作用。但是，從微觀和現實情況看，就可以明白，部隊需求崗位與所謂高學歷士兵之間的匹配錯位。

從全國來看，大學生應征入伍人數較多的主要是大專高職院校，而本科及以上學歷的青年應征入伍總體數量少。這個不難理解。從應征高學歷青年在校期間所學專業看，“文科重而理科輕，……等符合部隊實際需要的專業比例很低”，*羅敏、李連策：“基于統計實證與深度訪談的大學生士兵入伍動機分析”，載《軍事經濟研究》2013年第4期，第5頁。呈現出多專業、多層次、多水平狀況，只追求于概念上的征集高學歷青年兵員，沒有考慮到所學專業是否跟部隊實際崗位匹配。要知道，即便招收了一批高學歷青年，如果沒有相關的專業技術背景，在一定程度上不利于部隊戰斗力提高，至少在提升速度與周期上就要付出更大的成本。

現代化的軍隊，尤其是現代空軍、海軍和導彈部隊，是高度技術合成、高度數字化水平、高度信息化程度、高度專業化發展的軍兵種，其對于理工科知識的需求越來越大，換而言之，其對于具備理工科專業素質的兵員的需求是空前的。然而，現實存在兩大矛盾：一是我國的高等教育歷來重理工輕人文，對應的理工科專業人才就業形勢好，人文科專業人才就業形勢嚴峻，而部隊所需崗位多是理工科專業；二是由于軍事技術在保密原則上的特殊性，在很大程度上限制了地方高校相應專業的教學，比如核動力、雷達通訊、航空航天、武器研發、電子對抗等專業，使得征集的高學歷青年也不符合崗位專業匹配和需要。而且，專業技術型崗位要求技術的熟練精通才能形成戰斗力，其培養周期較長，一個沒有先期專業素養的入伍士兵經過基礎軍事訓練，進入數月或者數年的技術培訓見習，再到充實戰斗崗位，一般耗費時間長，投入成本大。往往存在的問題是，技術兵在兩年義務兵期間，都在學習培訓，還沒掌握好如何熟練操作武器裝備就服役期滿，這使得很多基層連隊存在裝備等待人才，而非人才等待裝備的困境，部隊無法加快戰斗力生成模式的技術轉型。

(三) 職業化建設與人才高流失相悖

建設一支高度職業化的現代軍隊是當今世界各國都在面臨的現實國防軍事問題，職業化的軍隊是國家走向未來戰場的一把利刃。職業化，也可以理解為專業化、專門化，用人民軍隊的建設思想來說，就是正規化。目前，世界范圍內的征兵制度大致可以分為兩種，即自愿兵役制和雇傭兵役制，我國自1999年兵役制度改革以來，則是義務兵役制和志愿兵役制相結合，走出一條中國特色的兵役制度。

從戰爭形態看，冷兵器時代的戰爭以兵力數量和人力資源為取勝之本，而熱兵器時代尤其是信息化戰爭時代，則以精良機動和專業技術的最佳組合而取勝。就現代海軍而言，它包括五大兵種，每個兵種分為不同專業崗位，每個專業涵蓋多種技術。據統計，海軍所涵蓋的技術有6000多種，這對于部隊的專業化提出了更高的要求。從一般意義而言，技術工種是靠時間積累的，也就是說，一個人在技術崗位上工作時間越長，其技術也就越成熟，所以技術保留在一定程度上就是人才保留。技術兵種專業化，要求技術人員職業化，在現代軍事上就是要建立高度職業化的軍隊，做好軍人職業化建設。

目前，我軍的職業化建設主要表現在向職業士官制度和職業軍官制度改革。職業士官制度分為初級、中級和高級，這跟士官的技術水平是成正比的，而職業軍官制度則表現為專業技術類干部，分為十三級，同樣也是與專業技術能力成正比，同時還在工資、經濟、福利、住房等方面提供優厚條件。這種職業化制度改革應該說，是在于為部隊保留一批具有專業技術水平的骨干，吸引和激勵廣大優秀人才為國防建設做貢獻，以提高部隊戰斗力，加強軍隊科技化建設的考量。

但是，現實存在兩大相悖的矛盾：一是在留人與留隊問題上的雙向選擇沖突，在制度運行過程中出現很多不正當現象，制度在師團兩級的執行效果扭曲，無論是士官選取還是軍官晉升，想留隊的因名額限制留不下，部隊極力挽留的人才不想留；二是高技術人才流失和周期性人員變動的問題，專業士官的選取和技術干部的晉級一般在3到4年，非進即退的原則在一定程度上讓部隊損失了一些高級技師，其在社會崗位上也能因技術優勢而找到好工作，這就相當于用不合理的制度給軍隊逆向“淘汰”了一批高技術人才。從征兵政策分析，大學生士兵成為職業軍人可以通過選取士官、報考軍校和直接提干三種方式，政策上也給予了很多優先、優惠、優厚的支持。但是，基本上絕大多數大學生在兩年義務兵后都選擇退伍，*以中國政法大學為例，2009年12月，首批入伍的2名研究生赴海軍服役，到2011年12月服役期滿，都返校復學。2011年12月，參軍入伍的學生共有9人，奔赴海、陸、武警等部隊服兵役，到2013年12月服役期滿，僅有1人因考取軍校而留下，其余8人均退伍返校。2012年12月，亦有8名學生參軍入伍，到2014年12月服役期滿，8人無一人留隊。這些高素質人才沒有成長為高技術人才，也就沒有轉化為實際的戰斗力，實際上并不利于部隊戰斗力的提升。

(四) 退伍∕轉業到落伍∕失業的反差

職業化軍隊建設的同時，軍隊人員也存在極大流動性。一句流傳已久的話是“鐵打的營盤流水的兵”。軍人有兩次根本性身份重塑的過程，一是穿上軍裝，由民到兵的轉型，二是脫下軍裝，由兵到民的轉變，這也是職業再造的過程。士兵身份與軍人職業的塑造是通過軍事訓練與環境來培育的，而轉變身份和轉換職業的過程就不是那么華麗。

由于軍隊履行國防保衛使命的特殊性，使得軍隊在一定程度上與社會相隔絕，相對封閉的環境造成軍人在很多方面都落后于時代發展的步伐。同時，我軍對于官兵在職業生涯規劃上缺乏系統的指導、支持和后續配套制度，使得官兵社會適應能力差。盡管國家在軍人退役和轉業等問題上也出臺了一系列政策，將自主擇業與地方安置相結合，在政治、經濟等方面給予照顧，但實際上這并不能解決退役軍人面臨的巨大生存和職業挑戰。基本上可以說，除了少數退役軍人抓住了發展機遇而成功轉型，但大部分退役軍人面臨的處境則是：退伍就意味著落伍，轉業就意味著失業。

美軍對于退役軍人事務管理上的做法，在管理機構、貨幣福利、教育優待、醫療服務、扶持就業和其他隱形福利等方面，有一套相當完善的制度支撐。尤其是在軍人再職業問題上，“設立了許多職業技能培訓和就業援助項目，幫助退役軍人找到合適的工作”，*鄒波、李曉：《美國退役軍人事務管理》，中國社會出版社2007年版，第30頁。而在我國，除了退役軍人安置辦公室負責基本日常管理型事務外，在這方面幾近空白，對于軍人的職業再選擇沒有相關的制度建設。軍人長期從事單調而封閉的軍事訓練，除了軍事技能的提高，其他社會能力基本隨著軍齡增長而喪失。一方面我軍職業化建設需要一批軍事技能強的官兵，另一方面退役軍人制度的不完善使得僅有軍事技能的官兵面臨退役后的巨大現實和心理落差。

大學生士兵在選擇是否走職業化軍人道路時，關于今后的職業再選擇的問題是重要考慮。誠然，國家鼓勵大學生士兵服役而出臺的政策同樣也包括退役后的相關優待條件，這些從客觀上給高學歷青年參軍服役補了一顆定心丸。但是，退役優待政策造成了兩個反差：一是在大學生士兵和高中生士兵之間的優待差距，使得高中生士兵退役后落后于大學生士兵；二是在大學生士兵和普通大學生之間，由于大學生士兵已經失去了年齡和社會技能等優勢，使得大學生士兵跟同齡人相比較，差距更加明顯。最后，巨大的現狀反差，讓大學生士兵不再選擇做職業化軍人，軍隊職業化更加艱難，這意味著大學生征兵政策并沒有實現其預定的價值目標。

(五) 角色轉變與身份認同的挑戰

大學生士兵，對國家和軍隊而言，是國防力量和戰斗力水平的象征“符號”，而對大學生士兵自身而言，是角色轉變和身份認同是否成功的評價“標簽”。對于一支剛剛在新軍事變革道路上行走的人民軍隊而言，大學生士兵是一個還不十分普遍的現象，我軍大學生士兵的比例還相當低，單從一個基層連級單位而言，也就只有為數不多的幾個，其他士兵都只是高中或以下水平。高學歷青年步入軍營，往往存在著巨大的落差。主觀上，校園環境下的松散作風和自由氣息的影響，使得大學生眼高手低，心理承受能力差，處理人際關系能力欠缺，個性強烈，個人主義、利己主義這些品質跟軍隊的集體意識是不相容的?？陀^上講，部隊兵員的整體素質、層次、水平和能力等方面參差不齊，不同于地方高校，再加上繁重的軍事訓練任務和絕對服從的上下級關系，所有這些，使得大學生士兵在部隊面臨兩大挑戰：一是如何及時轉變角色，融入部隊環境，找準定位，發揮聰明才干，二是如何構建身份認同，既能去除戰友給自己的“標簽”與“偏見”，又能實現自己的身份價值。

其實，身份認同和角色轉變的根本在于選擇從軍的價值衡量。很多大學生在做出從軍選擇時，更多的考慮物質性的優待政策，比如北京市，在落戶指標、經濟補償、考錄公務員、國企等方面都有明確的規定。這些物質性的刺激才讓很多大學生成為士兵。但是，往往我們對于軍人還有一個特別的“道德”價值衡量，“軍人的無私奉獻精神對市場經濟原則還具有超越性”，*張明倉：《軍事價值論》，云南人民出版社2004年版，第211頁。這也就意味著，在選擇從軍之時，就應該做好“獻身國防”的價值取向，做好吃苦受累、經受考驗和正確對待得失的思想準備。

大學生士兵在角色轉變和身份認同上存在障礙的原因在于，國家的征兵政策過分強調物質性的刺激和政策性優待，而很少在國防動員和國民教育的根本問題上下功夫，使得國防服役成為了一種等價交換，也就違背了義務兵役制度設計的初衷。除了那些真正有軍旅情結和建功軍營思想的大學生，在國家調整征兵政策背景下，絕大部分步入軍營的大學生，一般都是來“鍍金”和“淘金”的，很難認清其角色和身份。

三、 征兵制度價值沖突的原因分析及改革思路

制度設計，一般都是規范化的政策設計。政策設計的價值導向就是政策制定者通過實施政策來完成其目標，實現公共利益，這是公共部門的職責。政策指向的目標群體也有其利益訴求，相應也就是價值取向。價值沖突的根本原因在于，政策制定者所主導的價值導向與政策相對者所選擇的價值取向存在沖突，也就是說，公共利益與個人利益在內容上相背離。從現代民主政治和政府治理角度看，公共政策應該是個人價值抽象化、概括化、集中化的體現，尋求社會共同利益的最優化的利益才能上升為公共利益。轉型期的公共政策，“為了尊重公民的自主選擇權，以增加公共政策的適應性、創造性，當下我國的政策模式由‘價值導向’轉向‘價值取向’，已成為一種基本趨勢”，*張風合：《公共政策的價值要義及其實現路徑——基于當下我國的社會轉型視角》，中國社會科學出版社2012年版，第91頁。但并不排斥政府的主導地位。

進一步說，這里的導向來自政府主導，而取向又是誰的取向？明白地說，是社會群體的價值取向，但社會群體的價值取向是否有利于政策目標價值的實現，這就需要重新審視。選擇社會群體的價值取向，一個基本前提就是，有一套符合公共利益的核心價值體系。就拿大學生征兵政策而言，其價值取向有利于為民族和國家提供和平安寧的安全環境，那么就合乎公共利益，這樣的核心價值就是政策的價值取向。政策和價值，在一定意義上互為因果，“要么價值制約公共政策，要么公共政策形成價值文化”，*張風合：《公共政策的價值要義及其實現路徑——基于當下我國的社會轉型視角》，中國社會科學出版社2012年版，第92頁。價值沖突就是價值文化的缺失。

大學生征兵政策，在軍事、政治、經濟和時代四個方面都有其深遠價值，這是政策上的“應然”，但現實征兵工作中有存在五大突出矛盾，這是政策上的“實然”，價值導向與價值取向出現偏差，在價值與事實之間，不難看出涵蓋其中的原因所在，而其改革方向就不僅僅限于解決兵役政策的價值沖突問題。

(一) 制度環境的缺失及其培育

公共政策會逐步形成規范化的制度，政策環境，取決于制度環境。制度體系包括設計、運行和評價等過程，每個過程都是處在一定的現實環境之中的。良好的制度環境，對于妥善處理公共政策的價值沖突是必要前提。而新時期，我國的大學生征兵政策卻缺乏良好的制度環境。

1.制度設計環境

從制度設計環境看，突出表現在決策機制不合理和法律體系不規范。先看決策機制。我國現行的很多政策在決策上一般采取兩種模式：自上而下的集體領導決策和專家學者型決策，依據一些缺乏充分調查的書面材料來制定相應的解決方案，并且政策之間不具備有機連續和銜接，往往出現斷層和真空地帶，這些忽視的因素成為政策設計上的軟肋。就征兵政策而言，政策設計者考慮的只是補充兵員和完成征兵任務，卻沒有對如何發揮大學生士兵對部隊建設的能力做進一步的考慮，也就缺乏一系列相應配套的政策措施，使得提高兵員素質的口號流于形式。

再看法律體系。我國的兵役制度在人大立法層面上，只有《兵役法》、《國防法》和《現役軍官法》等3部法律，而針對士兵服役制度的只有國務院頒布的《現役士官條例》和《退役士兵安置條例》，其他地方性、部門性和軍隊立法以各種辦法、指示和通知的形式呈現，可以看出我國在征兵政策上的法律體系既不完善也不規范。進而可以得出一個明晰的結論：作為兵役制度的第一環，征兵立法都不完善，其他圍繞征兵政策的各項工作更是缺乏法律依據。而針對大學生征兵工作，更是沒有一整套的法律體系來支撐，可見我們在法律層面的滯后性。

培育制度設計環境的基本思路在于：一是形成政策的決策機制要合理，關鍵是民主決策和科學決策相結合，并逐步形成政策鏈條以支撐源頭政策的有效實施；二是加強人大立法對征兵制度的完善，對大學生征兵政策應該上升為規范的法律條文，以利于長期的兵役制度建設。

2.制度運行環境

從制度運行環境看，突出表現在執行上變形扭曲和監督不力缺乏懲戒。先看執行。官僚體制下的制度運行，“‘上有政策，下有對策’現象非但未能克服，反而有加劇之勢，成為影響有效政策執行的一種障礙性因素”。*陳振明：《政策科學——公共政策分析導論》，中國人民大學出版社2003年版，第275頁。如果是變通執行也還好，但往往是變相執行，導致政策扭曲。長期以來，我國征兵工作存在很多執行不力和執行扭曲問題。地方兵役機關負責兵役登記、征集和輸送兵員的工作，享有很大的自由裁量權，在征兵過程中存在“權錢交易”和“尋租”亂象，有時并沒有按照兵役法和相關條例、政策的要求執行。同時，在軍隊內部，也存在很多不正當的權錢交易現象，滋生腐敗問題，針對士兵政策方面的工作存在不執行、變相執行。

再看監督。征兵制度由于事實上缺乏明確而規范的法律體系，其對于制度執行情況的監督也大多流于表面形式。地方兵役機關的監督來自紀律監察部門，而且由于兵役機關跟軍隊的特殊關系使得監督不到位，而軍隊內部的政策執行情況更是缺乏規范，嚴格的上下級關系在很大程度限制了法律的有效執行。培育制度運行環境的基本思路在于：一是貫徹“誰執行，誰負責”的原則，加強權、責、利相統一；二是加強監督和治理，既要有內部機制的監督，也要把外部機制的監督結合起來，對政策執行的亂象加以遏制。

3.制度評價環境

從制度評價環境看，突出表現為簡單的征兵政績觀和軍地關系的疏遠。先看征兵政績觀。我國實行義務兵役制，并不意味著公民就有自覺履行兵役義務的積極性。在自愿參軍的原則上，全國征兵工作的實際情況是，國防部根據各省市適齡青年的比例來分攤需要輸送的兵員數量，也就是說各地方政府每年都有需要完成的征兵指標，而且事實上征兵指標的完成情況跟官員的政績是直接掛鉤的。近年來出現“征兵難”現象的嚴峻形勢，使得各地陸續出臺了新征兵政策，但優厚的政策并沒有相對應的完善體系來補充，出現“政策短視”，政策實施也就漏洞和弊端百出。

再看軍地關系。中國特色的軍民融合式國防體制在市場經濟的沖擊下，出現了裂縫，軍地關系開始疏遠，地方支援國防建設的積極性大有減退之勢。以前，在還沒有建立比較完善的志愿兵役制度時，地方適齡青年紛紛報名應征，而現在隨著職業化士兵隊伍建設，地方向部隊輸送的兵員逐年減少。一方面，地方政府為部隊輸送兵員是為了完成征兵指標而被動參與國防動員工作，缺乏主動作為，并且地方政府受“誰輸送兵員，誰負責安置”現狀影響，也在一定程度上排斥國防建設工作，地方政府把征兵看作負擔；另一方面，地方青年對應征參軍缺乏積極性，對國防軍隊軍事等缺乏了解和興趣，導致適齡青年參軍冷。國家出臺大學生征兵政策，從側面反映軍地關系的疏遠。

培育制度評價環境的基本思路在于：一要糾正地方關于征兵完成指標的錯誤思想認識，并將征兵和安置工作納入到地方建設體系建設中；二要加強軍地關系建設，軍隊要進一步支援地方建設，而地方應該在各方面支持國防軍隊各項工作。

(二) 國防教育的薄弱及其跟進

國防教育的薄弱首先是因為國民教育的薄弱，對于“國防安全”，人們往往會片面理解為軍事安全，其實從廣義角度講，還包括政治、經濟、社會、能源和科技安全，文化與教育安全。構筑廣義角度的國防，應該首先重視文化和教育，“樹立強烈的國防觀念，不僅是保障國家安全的需要，也是國家發展和民族振興的需要，更是民族自強的內在動力”，*姜漢斌：《國防政治學》，人民出版社2007年版，第207頁。加強大國防建設，就不僅僅是征兵一個環節那么簡單?，F階段，我國的國防教育的薄弱主要表現在三個方面，即學校教育、社會教育和價值教育。

1.學校教育

從學校教育看，缺乏系統化的國防課程教學而不易形成愛軍習武的風氣。國防教育是國民教育的一部分，從定義上看，是“根據國防的需要來培育人的活動，或者說是根據國防的要求來培育人的過程”。*李先德：《國防教育概論》，國防科技大學出版社2007年版，第32頁。良好的國防教育應該從學校開始。學校教育對于人格的塑造是比較完整的系統化的過程，對于國防人格的培育自然也是意義深遠的。但應該看到，我國現階段的學校教育，無論是小、中、大學教育階段都缺乏系統的國防課程教學。

主要表現在以下五點：一是歷史知識教學的淡化，很多學生對于我國的悠久歷史和燦爛文化缺乏了解，甚至缺乏基本的歷史常識，數理化和外語類教學力度大于歷史學，也就難以讓學生形成正確歷史觀；二是國防地理知識教學的偏差，很多學生缺乏應有的地理知識，尤其是國家地理，*舉一個事例，我國義務教育的《地理》教科書明確寫著，“中華人民共和國有960萬平方公里的領土面積”，而對于茫茫300萬平方公里的海洋國土視而不見，這種地理觀的短視源于海洋觀的缺失，并由此進一步培養了一批漠視海洋國土的新一代。筆者認為，我們的教科書應該這樣寫道：“中華人民共和國有1260萬平方公里的領土面積，其中陸地國土面積960萬，海洋國土面積300萬。”無論是自然還是人文方面，對地理常識缺乏正確的認識；三是缺乏國防軍隊和軍事政治的了解，很多學生對于國防和軍事的了解停留在影視層面，軍事常識課堂教學幾近空白，難以形成愛軍習武的良好風氣；四是對民族精神傳承和發揚的漠視，我們的學校很大程度上被西化，外來文化氣息充斥校園，而對于民族優秀文化缺乏濃厚興趣，尤其是對民族英雄的淡忘也就難以汲取民族的英雄主義情懷；五是學生軍事訓練少，缺乏正確的訓練方法且流于形式，中學和大學新生入學軍訓在很大程度上是應付《兵役法》的規定，而沒有真正讓學生理解軍事訓練的重要性。

跟進學校層面的國防教育，可遵循的基本思路是；一是進一步細化《兵役法》與《國防法》中關于“國防教育”和“學生軍事訓練”內容，規定學校應該加強國防教育和學生國防人格的培養，從法律層面貫徹現行國防教育法，尤其是突出學校在國防教育中的重要作用；二是提高學校對歷史、地理和政治基本常識和基礎知識的教學力度，并在培養學生的民族自豪感和自信心問題方面下功夫；三是有必要開設《國防課程》，增強學生對中外軍事、軍隊和世界局勢的了解，重點在增強學生的憂患意識和危機意識。

2.社會教育

從社會教育看，缺乏長期的國防動員機制而不利于培育國民的尚武精神。國防動員是國家為應對戰爭和戰爭危險而做出的全民大動員，目的在于喚起全社會在政治、經濟、人力、人防甚至精神等層面對國防的支持和參與。在和平時期，重點是社會教育要“加強對動員力量和廣大群眾的國防教育，做好精神準備”，*戴鳳秀：《國防動員戰略與對策》，軍事科學出版社2004年版，第41頁。也就是參與國防的思想精神準備。但是，長期和平安寧的環境，使得廣大群眾離國防越來越遠，我國的國防動員機制在新時期幾近癱瘓。

主要表現在以下四點：一是武裝力量動員不足，也就是在征兵動員上缺乏有效機制，社會適齡青年參軍意愿大大減退，地方政府消極征兵；二是地方人防工程建設薄弱，人防部門沒有實際權力，更不能發揮實際作用，人防宣傳鼓動力度嚴重不足；三是軍地聯合運用物資、人力和人才等方面機制不暢，國防戰略儲備乏力，并且缺乏有效的組織和協調，主要靠命令和指令方式，而不是地方積極參與；四是缺少一部切實可行的《國防動員法》，沒有形成固定的、長期的制度性動員機制。

跟進社會層面的國防教育，可遵循的基本思路有：一要加快進入立法階段，盡快頒布《國防動員法》，使國防動員有法可依；二要將人防建設和動員納入到地方經濟建設體系，提高地方對人民國防的思想認識；三要形成軍地聯動和配合的機制，在兵役力量動員和國防戰略儲備上加強合作和協調。

3.價值教育

從價值教育看，缺乏正確價值信仰而難以構建大國防意識和全民國防觀。國防教育要特別重視價值和信仰方面的培育，包括對國防價值、軍人價值和民族精神等的培養。說到底，就是樹立全民的大國防觀和憂患意識，確立全民正確的文化價值觀。但西方“個人主義”和“實用主義”文化基因對我國的文化侵蝕，引發價值觀念的“軟性戰爭”，淡化并扭曲了我們的國家意識、民族意識、集體意識與社會責任意識。

從國防現狀來看，突出表現在：一是對軍人價值的認識，普遍存在“好男不當兵”的論調，認為軍人的獻身精神不可提倡，在市場經濟社會，軍營不再是青年學子實現人生價值的地方；二是對民族精神的認識，自強和圖騰精神慢慢弱化，直接導致“尚武”精神的沒落，過分強調經濟價值和財富積累；三是對缺乏文化核心價值觀念，民眾在精神上就不團結，文化和價值國防戰線已然崩潰，難以形成全民大國防觀。

跟進價值層面的國防教育基本思路：一是做好文化的民族性教育，尤其是在開放性的世界教育面前，要樹立民族文化的自豪感和民族的自強精神；二是做好核心價值的培育，尤其是對國民在承擔社會責任、主動參與人民國防上下功夫，提高軍人的社會地位，增加社會對軍人職業的尊重；三是要做好文化戰略，尤其是文化價值戰略，在提高人民民族憂患意識上構筑國防觀；四是人才戰略應該與國防戰略相結合，加強高素質人才的國防意識，并且形成一套國防人才的培養利用機制。

(實習編輯：李堯)