高校招標領域反腐敗制度建設研究

葛衛華+馮虹

摘 要：從制度層面分析，高校招標領域權力運行實踐中出現的一些問題，既包括現有高校招標制度本身的漏洞，也包括制度建設面臨的深層次障礙。高校可通過理順招標工作體制，建立健全相關管理制度體系和監督制度體系，完善管理制度關鍵點，關注不同項目廉政風險關鍵環節的差異，提高招標管理和監督隊伍業務素質等對策，加強高校招標領域反腐敗制度建設。

關鍵詞：高校;招標;權力;制度

近年來，高校基建工程、物資采購、后勤服務、財務管理等重點部門和關鍵環節的腐敗案件呈易發、多發態勢。據有關報道，2014年教育部監察局在近3年教育系統紀檢信訪和案件工作情況通報中給出的數據顯示，基建工程方面案件占教育系統案件總數的24%[1]，高校招標領域腐敗成為國家大力治理的重點之一。黨的十八大后，中央對反腐敗工作提出“把權力關進制度的籠子里”的新要求[2]。黨的十八屆三中全會進一步強調要從加強反腐敗體制機制創新和制度保障等方面，強化權力運行制約和監督體系[3]。反腐敗實踐證明，懲治和預防腐敗，制度是關鍵。有效防治高校招標領域的腐敗，就必須進一步研究用制度籠子關住該領域所擁有的權力。

高校招標領域權力運行分析

（一）高校招標存在的領域

高校招標工作是指由高校作為招標人事先提出對工程建設、貨物、服務的條件和要求，委托招標代理機構或者自行邀請規定數量以上的法人或者其他組織參加投標，并按照法定或者預定程序選擇交易對象，簽訂交易合同，進行交易行為的過程。廣義上看，招標可分為工程招標、貨物招標和服務招標。高校招標主要涉及基建工程、基礎設施改造、物資采購、服務采購四個領域。

（二）高校招標權力一般運行過程

高校招標的基本流程：提出采購申請→編制招標文件→發布招標公告→投標企業報名→投標企業資格預審→開標、評標和確定中標單位→招標結果公布、備案、簽訂合同→付款及驗收。在招標方式上，高校招標根據項目性質、涉及金額的不同，分為市場招標和校內招標兩種。

招標整個過程涉及面寬、流程鏈長，涉及多項權力的運行。其中，涉及的權力主要有招標計劃編制權、招標計劃審批權、招標方式決定權、標書制作權、入圍審核權、評標專家組織權、評標權、合同簽訂權、項目驗收權、資金支付權，另外還有招標制度制定權和監督權等。

（三）高校招標領域權力運行中出現的主要問題

《招標投標法》第五條明確規定：“招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則”。招標投標工作是國家反腐敗的重要舉措之一，但實踐中還是存在很多問題。可從招標主體、投標主體兩個方面來看：

1.從高校作為招標主體的角度分析

從高校作為招標主體看，存在以下問題，該類問題高校通過制度規范權力運行，可進行有效控制。第一，招標率較低，招標程序不規范。國家立法和地方法規制定了必須進行招標項目的具體范圍和規模標準，但有些部門和個人將依法必須進行招標的項目化整為零，或者為實現權力尋租的目的，以招標過程需要較長時間，某個項目由于實際需求緊急來不及招標為借口以規避招標;或者“先斬后奏”——項目交易完成后再補招標程序。另外，高校修繕工程、后勤服務等項目大部分是通過校園網發布招標信息，接收信息范圍有限，人為因素干擾較多，導致招標往往只是走形式，實際長期由個別企業中標，違背公平競爭原則，項目質量難以保證。第二，標書制作有陷阱。其一，存在傾向性介紹，標書表面按照國家規定沒有明確指定品牌，但實際在性能需求等指標上過度地做一些毫無必要的要求，而在特定行業能符合要求的就只有個別產品或商家，甚至由供應商幫寫招標文件;其二，功能需求、質量指標等描述不規范、不明確，有意為后期洽商變更留出余地，增加權力尋租的機會;其三，市場價格調研不充分，招標資金來源是公共性財政資金，標書制作者缺乏責任意識，脫離實際需要追求高性能、高價格。第三，甲方人員在資格預審、開標評標過程中影響公正性。項目甲方主管領導、主管部門、項目負責人的意見往往在資格預審和開標評標過程中起主導作用。一是甲方校內人員任評標專家，二是甲方派代表在資格預審和評標現場進行傾向性介紹，都有可能影響評判的公正性，也容易滋生腐敗。第四，結算價虛高。審計中經常發現，招標項目的結算價遠超預算，原因有兩方面：一是二次價格協商現象多見;二是變更增項隨意。驗收走過場。實踐中，一些企業認為項目產品屬于公用性質，經過招標后需求方不易更改供貨方，只要中標就萬事大吉，在供貨時降低質量標準;而高校管理部門往往更多關注招標前期各環節，在簽訂合同以后，對項目的關注減少，驗收產品經常是走過場。由此帶來產品質量可能大打折扣，影響到高校的實際利益。第五，監管被動滯后。高校招標項目多、情況復雜，受限于高校紀檢監察隊伍的人員編制和專業素質，監督人員對項目了解不透，信息的不對稱導致監督仍然是處于被動邀請的狀態，且大多只對資格預審和評標現場等核心環節進行監督，難以真正實現有效監督。

2.從企業作為投標主體的角度分析

從企業作為投標主體看，存在的問題僅僅通過高校內部制度完善難以有效限制和規范。一是企業掛靠資質投標。有些小型企業實力不符合招標要求，采取掛靠實力強的企業進行投標，中標后實際提供產品和服務質量不能符合要求。二是圍標、串標、陪標。招標方與投標方之間、投標方與投標方之間私下串通，采用不正當手段排擠其他競爭者。主要表現有：招標方在開標前泄露標底;將總體投標情況告知某一方投標者;相互勾結惡意抬高投標價;為滿足投標企業法定數量要求，某一家企業邀請其他幾家企業陪標，陪標企業有意在投標文件上做得比擬中標企業差。圍標、串標、陪標是嚴重危害市場秩序的違法行為，實際上是招標方與投標方之間、投標方與投標方之間存在的利益勾結所導致。

從制度層面分析出現腐敗問題的原因

（一）現有高校招標制度的漏洞

加強廉政風險防控工作的核心就是要“讓一切有權力運行的領域都有制度規范”。對權力進行制約的制度總體上可分為兩大類：一類是在業務管理制度中形成權力制約機制，即通過對業務權力進行合理分權、配權、限權，設計嚴格的權力運行程序，并盡力使權力運行過程公開透明;另一類是專門性的監督管理制度，主要是紀檢監察部門針對某一領域制定的監督制度。現有高校招標權力制約制度體系的不足之處主要如下：

1.招標事項的決策權、執行權和監督權未能有效分離

絕對的權力導致絕對的腐敗，這是亙古不變的一條規律。一方面，地方政府成立了專門的招標管理機構，但沒有獨立的招標監督機構，權力未能實現有效分離，而高校對市場招標的監督乏力;另一方面，高校招標項目主管部門存在集決策權、執行權和監督權于一身的問題，往往既是制度的制定者，又是執行者，還承擔一定的監督職責，很難制定出真正客觀、公正、有效的制度。具體操作上，項目主管部門既是標書制作者、招標工作組織者，又是評標專家之一，還可能是項目的驗收者。高度的集權是導致腐敗的直接原因。

2.招標主體職責界限不清

目前，國家立法和地方法規沒有對高校招標管理提出統一要求，高校內部設立的模式各不相同，大體有三種情況：一是學校統一管理模式，即由學校成立專門的、獨立的管理機構統一負責本校招標工作;二是學校歸口管理模式，即由校內基建、物資、后勤等部門歸類組織職能范圍內的招標;三是部門自行管理模式，即各部門根據需要自行組織招標。歸口管理和自行管理模式中，容易發生責任不清、多頭管理、政出多門，導致制度空白或制度漏洞，從而衍生腐敗。

3.監督制度缺位

高校招標領域權力制約主要還是依靠業務管理制度，各高校還缺乏針對性強、可操作性強的招標監督制度。高校招標監督主要依靠紀檢監察部門，而實際上，目前各高校紀檢監察部門對于在招標監督中的自身定位存在很多疑問、認識上也存在分歧，實踐中經常就是走走過場，甚至感到沒達到有效監督的目的，反而成為招標業務部門的“擋箭牌”，承擔莫須有的責任和風險。

4.制度關鍵點存在漏洞

自各高校執行招標工作以來，建立很多制度，但實踐中卻不能真正實現對權力的制約。仔細分析高校招標違紀違法案件后發現，制度關鍵點存在很大的漏洞。制度設計中，沒有找準廉政風險關鍵點，或者對權力運行的關鍵性細節問題避而不談。很多制度長篇大論，實際上大部分只是復制上級文件，列一些原則性的、抽象性的條款，不符合高校實際，可操作性較差，關鍵點制約條款缺乏。

（二）制度漏洞的根源

一是制度建設步伐難以完全跟上情勢變更。內外部環境的不斷變化決定制度需要不斷更新、與時俱進，但實踐中制度建設具有滯后性。二是用好制度建設這把雙刃劍具有難度。制度建設在權力限制“寬松”和“緊縮”的選擇中難以把握好合適的度。例如：投標評選專家中是否選派校方專家的問題，允許校方專家參與則可能帶來潛在的廉政風險，不允許校方人員參與則不能最準確地體現學校需求和利益。三是部分利益相關者阻礙制度建設。制度的健全完善會觸及到某些人的利益，勢必存在阻力和障礙，這是制度缺陷的重要根源之一。

高校招標領域反腐敗制度建設對策

（一）理順高校招標工作體制

理順高校招標工作體制，建立分權制衡的制約機制是制度建設的基礎。招標規模龐大，地方政府有必要成立專門的部門監督招標工作，對各類招標活動加強監督。高校有必要建立分權制衡的制約體制和機制，厘清決策機構、管理機構、實施機構和監督機構的權力和職責。

建議高校建立統一的管理機構，將全校工程、物資和服務的招標工作集中管理[4]，實現管理權、操作權、使用權的有效分離。目前，少數高校實現學校統一管理模式，具體形式略有差異。例如：中山大學和南開大學，均設立獨立的處級單位負責全校招標管理工作。高校招標工作體制機制建議模式：高校發展規劃部門制定投資計劃;項目用戶單位提出功能需求;招標工作領導小組負責研究招標工作的重大事項;校長辦公會對招標工作領導小組上報的重大問題、重大項目投資決策等內容集體研究決策;資產、后勤管理、基本建設職能部門和招標專門管理部門按照分權制衡的原則明確職責、分工合作;監督部門負責全程監督。

（二）建立健全相關管理制度體系

總體而言，具體制度建設要按照第一步“從無到有”、第二步“完善制度框架”、第三步“細化制度關鍵點”的思路進行。各高校由于發展階段不同、招標規模不同，制度建設三步走的進度也不盡相同，大多數高校亟待完成的是第二步和第三步。高校應建立實效管用的招標管理辦法，對組織機構及各自職責、招標范圍和額度標準、招標方式、招標程序、紀律和監督提出明確要求和嚴格限制。

（三）完善管理制度的關鍵點

完善制度的關鍵點是制度建設的利器。高校招標工作中權力運行是一個復雜多變的過程，不能一概而論。但總體而言，高校招標制度關鍵點細化要重點完善“六個關鍵點”：一是評標過程中校方專家的選派。建議項目使用人、項目執行人和管理部門招標采購經辦人均不得出席評標現場。二是招標代理機構的遴選。應當定期更換，并實行聘期內年度考核，考核結果直接與下年度代理項目經費總額掛鉤。三是招標專家庫的建設與使用。建立“招標評審甲方代表專家庫”，評審環節按比例隨機抽取專家參與評標，建議項目主管單位負責人不得以校方專家身份參與本單位項目的評標。四是公布標底的時間。應盡量縮短公布標底和評審之間的時間間距，防止標底泄露。五是校內招標和邀請招標要建立企業準入制度。一旦發現圍標、串標、陪標，將嚴格限制再次參加投標。六是關注不同項目廉政風險關鍵環節存在差異。需重點關注基建工程，其在后期的洽商變更和增項過程中，依然存在很大的廉政風險，如材料供應商的傾向性選擇、隨意增項吃回扣等。

（四）建立健全高校監察部門監督制度體系

國家立法和地方法規只對招標活動的監督作原則性規定，沒有針對教育系統制定具體指導性的制度條款。建議上級管理部門要針對教育系統監察部門制定相應的實施細則，明確高校監察部門在招標工作監督中的定位和職責，使高校監察工作有據可依、有章可循。例如：市場招標中高校監察部門是否需要監督，監督哪些環節等。再由高校根據實際制定本校監察部門的監督辦法、明確監督的重點、創新監督的方式，以便用有限的人力物力達到有效的監督的目的。

（五）提高招標管理和監督隊伍的業務素質

要切實加強隊伍建設，既注重提高思想道德水平，又要切實提高業務素質，特別是監督人員要多了解其他部門的政策法規、業務知識，真正起到監督的作用。

本文系北京市委教育工作委員會、北京市教育委員會委托課題“高校監督檢查工作的理論與實踐研究”階段性成果

參考文獻：

[1] 許路陽，黃小雨. 18高校領導“落馬” 過半是“一把手”[N].新京報，2014-8-21（A18）.

[2]習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話[J].中國監察，2013（3）：4-6.

[3]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[R].北京：人民出版社，2013：35-36.

[4]譚平.高校招投標機制的現狀與完善—從制度反腐的角度分析[J].時代經貿，2008（10）：55-56.

（作者單位：北京工業大學紀委，馮虹系該校紀委書記）

[責任編輯：卜 珺]