論現代職業教育治理中企業權利的重構

□肖鳳翔　李亞昕　陳　瀟

論現代職業教育治理中企業權利的重構

□肖鳳翔李亞昕陳瀟

從管理走向治理是現代職業教育改革的必然趨勢。治理旨在轉變政府角色，實現相關主體的利益契合，關鍵在于重構企業參與現代職業教育的權利。治理視閾下企業權利的重構主要包括：確立企業在職業教育運行中的主體地位，保障企業在職業教育發展中的利益共享，融入企業形態的文化課程及構建企業參與職業教育的法制主體等方面。

職業教育治理；企業利益；企業文化；法制主體

上世紀80年代末以來，伴隨西方國家公民意識的增強，治理理論隨之興起。治理理論的前提是政府功能的有限性。因此，規范政府在公共領域的權力是治理理論的核心觀點，其目的是建立多中心行動者相互協作的伙伴關系來共同負責公共事務的管理。治理理論援引到現代職業教育領域，即如何確定現代職業教育發展的企業主體，通過企業主體地位的確立，落實“專業設置、專業課程內容與職業標準相對接”［1］，形成工學結合，校企合作，企業、政府和院校共同管理職業教育事務的發展格局。尤其對于開放的現代職業教育體系而言，企業主體的參與是實現現代職業教育治理的重要前提，企業權利的重構是國家職業教育治理體系現代化的應然之義。重構企業參與發展職業教育的權利，主要包括確立企業在職業教育運行中的主體地位、保障企業在職業教育發展中的利益、融入企業形態的文化課程及構建企業參與職業教育的法制主體四方面。

一、確立企業在職業教育運行中的主體地位

我國職業教育長期實行政府政策設計導向下的“供給式”發展，在計劃經濟體制下，職業教育發展的質量問題一直被掩蓋。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，職業教育在我國產業調整和經濟轉型中的戲份逐漸加重，單純的政府力量已難以完成社會對職教發展的質量要求，政府必須尋求企業主體的參與來發展現代職業教育。現代職業教育是開放的教育，這種開放性不僅要求職業教育系統與普通教育系統對接，更重要的是實現職業教育系統與勞動力市場的對接，這種對接意味著政府必須發展現代職業教育以滿足市場需求，也意味著其不再是職業教育的唯一提供者［2］。政府應放寬職業教育市場，鼓勵企業辦學，讓更多的企業或行業資本參與投資，并逐步確立企業在職業教育運行中的主體地位，以最大限度的提升職業教育發展的力量和質量。對此，我國《職業教育法》中明確規定“企業可以單獨舉辦和聯合舉辦職業學校”［3］。在近期頒布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中亦指出，“鼓勵行業和企業舉辦或參與舉辦職業教育，發揮企業重要辦學主體作用。”［4］可見，對企業有權參與職業教育辦學在政府和學界是沒有任何異議的，可為何現實中企業同職業教育之間的關系總是若即若離，處于邊緣化的地位呢？

首先，是由于強大的公辦教育規模對企業參與空間的擠壓所致。在我國社會主義條件下，政府作為公共利益的代表是不可或缺的，尤其是對于教育系統而言，單靠市場力量不足以完成人類社會所賦予教育的使命。從教育的角度來看待職業教育，其首要目的是提供社會穩定所需的共同價值，而這也是“學科式”課程在職教課程領域率先發展并占據優勢的原因之一。但隨著教育產業化的推進和高等教育大眾化的實現，職業教育發展的效率日益低下，質量亦未被社會認可，人才供應的結構性矛盾逐漸凸顯。對此，弗里德曼（Milton Friedman）認為，“公立學校很少受到私立學校的競爭，并可以享受政府資助，只要它們不必為激烈的競爭節省開支，指望公立學校效率或質量有所提高的一切想法都是癡心妄想。”［5］因此，現代職業教育的發展急需政府角色的轉變和企業主體的確立。治理視閾下的政府角色，首先應由‘參與者’向‘裁判者’轉變，即政府作為提供職業教育服務的政治單位組織，不一定生產該項服務，而且，公共服務安排者和生產者的一體化必然導致相應的官僚成本和低效發展。所以，公共產品的供給不應由政府全部操縱，而應是治理視閾下的多元化的構成。政府角色應是“競賽規則的制定者，兼解釋和強制執行規則的裁判員，它的基本作用在于調解我們對于規則意義上的分歧，迫使參加游戲的人遵守這些規則。”［6］對于職業教育治理而言，其下游的執行，應通過合同和契約由專門的企業主體來完成。

其次，就現代職業教育的開放性而言，其內涵于企業文化中的職業認同和職業忠誠也應深度融入職校課程之中，以提高我國職校畢業生與產業的融合，增強企業和院校雙方的信任。以代表職業教育發展水平的高等職業教育為例，截止2012年我國高職高專的數量已達1297所，高職（高專）在校生人數964萬（普通本科院校1145所，人數1427萬）［7］，無論是從院校數量，還是在校生規模，高職（高專）已然占到我國高等教育的半壁江山，可職業教育在我國企業發展和社會轉型中的作用并未得到充分發揮，這與職業教育課程中企業及產業文化的缺失有直接關系。可見，從硬件和軟件兩方面來看，職業教育的應然主體被以政府主體為代表的公共教育無端排擠，企業文化也未能與職校課程兼容，導致職業教育發展的低效。因此，政府應引導更多的企業舉辦和參與職業教育發展，不同的行業，不同的區域之間都應根據自身的特點來鼓勵企業通過獨資、合資、合作，或資本、知識、技術、管理等多方式、多要素參與和引導職業教育發展，并給予企業相應的政府補貼和財稅優惠；政府應組織協調企業主體參與職業教育課程標準開發及具體教學、評價過程，以深化產教融合；同時，政府應建立健全企業社會責任報告制度，并通過主流媒體定期向社會公布，以提升企業主體信譽，擴大其社會影響力，逐步確立企業在職教發展中的主體地位，最終形成企業主體深度參與的、高質量的現代職業教育治理體系。

二、保障企業在職業教育發展中的利益共享

對于現代職業教育而言，治理視閾下的多主體參與，是基于各主體利益協商一致基礎上的平等對話，治理謀求的是多方利益的訴求和滿足，以達到共治的目的。引申到校企合作中，就要關注企業利益的表達。但我國在推行校企合作的過程中，企業的聲音往往被忽視或得不到重視，究其原因主要是因為職業教育“鄰近效應”（Neighborhood effect）①在企業擴展的局限性所致。職業教育的“鄰近效應”即指 “個人行動迫使其他人為其付出相當大的代價，而又無法使前者賠償后者的情況，或者個人行動對其他人產生相當大的好處，而又無法使后者賠償前者的情況。”［8］通常而言，教育的“鄰近效應”被認為是政府干預教育的強有力支撐，但這對于職業教育而言并不完全適用。一是因為隨著教育水平的提高，從義務教育、中等教育到高等教育，其“鄰近效應”的社會收益會越來越小。所以，對義務教育階段由政府提供補助，學界的看法是一致的。但對于職業教育而言，個人投資的回報率明顯高于社會投資回報率，如果政府投入的代價過大，最終是企業收益，政府財政對此負擔太過龐大。而且，現階段沒有任何一國的政府財政可以獨立承擔起職業教育發展的全部開支；二是如果校企合作中企業對學生的技能增長投入了一定的成本，但最終由于種種原因，企業并未留住想要的學生，這對于企業來講是得不償失的。從現代職業教育治理的角度來講，政府應扮演職業教育發展的政策制定者、利益協調者和質量監督者角色。政府雖然控制著職業教育發展經費，但提供經費并不代表參與具體管理，可以交由直接的消費者來管理，如家長，也可以交由服務的提供者管理，即企業，但歸根結底這項費用要流到服務提供者的手中。政府應鼓勵和實行誰提供服務誰“鄰近”受益的原則，以激發企業參與職業教育的動機，避免職業教育“鄰近效應”的成本由企業負擔，而權益卻不能由企業獲得的尷尬局面產生。對此問題，可以借鑒發達國家的做法。比如在德國職業教育的“雙元制”模式中，企業之所以能成為職業教育的權利主體和經費主體，主要的原因就在于企業對參與職業教育收益的認識上。一是可以獲得國家經費補貼，正常情況下，企業可獲得其投入費用50%-80%的培訓補助，對于某些特殊的行業，企業甚至可獲得100%的培訓補助。此外，被列入校企合作培訓名單的企業，國家還會在稅務方面予以優惠，這樣就保證了企業參與職業教育的經濟動機；二是通過較低的人力成本和有針對性的在崗培訓，提高企業的產品競爭力，通過企業文化熏陶的員工，更能以規范的生產行為和良好的企業精神來應對激烈的競爭；三是可以提高企業社會聲譽。在德國并不是任意一家企業都可以參與到 “雙元制”的校企培訓中的，無論企業規模如何，德國《職業教育法》都對參與成員的個人資格、專業資格和企業的場所、設備和項目計劃進行了具體規定，只有滿足要求的企業才能被列入校企合作名單［9］。對于參與企業來說既是一種實力的證明，也是一種無形的宣傳，有利于提高企業的社會聲譽。上述原因再加上德國完善的法律保障和社會氛圍，均保證了合作企業對職業教育發展利益的共享。

三、融入企業形態文化課程

對于現代職業教育治理而言，企業參與職業教育發展不僅局限于具體的行為中，還包括意識層面的企業形態文化對職業教育課程的滲透。企業形態文化外顯為企業的制度管理、產品設計、創新理念、服務意識、社會責任感等方面，內隱于企業的價值觀和人文理念方面。一方面企業形態文化滲透著相應的產業文化，代表了一定的產業文化理念，體現著產業行為的文化特征；另一方面，企業形態文化在職業教育課程中的呈現，使學生可以提前感受企業文化和企業理念，促使學生職業生涯意識的產生。當前企業形態文化融入職校課程的具體方式有如下幾種，一是間接引入，即將職業習慣、職業崗位感情和職業道德的培養貫穿在課堂教學、技能訓練和企校合作的過程中；二是直接引入，即將企業的職業道德規范、職業成功實例、人力資源管理要求列入院校的課程內容；三是相關的課程開發，利用校企合作的時機，聘請企業專家或管理人員參與校本課程開發，全面及時的掌握現代企業在物質文化、制度文化、行為文化與精神文化各個層面動態，并將其核心內容引入課程教學，為學生的企業實習和日后的職業成長提供條件［10］。更重要的是，引導學生通過對企業文化、行業文化的了解，激發學生自身的職業發展意識，以塑造個體積極的職業習慣，最終將個體從組織內部的“約束”中解放出來，實現個體的職業發展自覺。

有學者可能會擔心企業形態文化融入職業教育課程會影響到“學科式”課程對個體公共價值的養成，特別是對于追逐經濟利益最大化的企業形態文化而言，會將個體塑造成唯利是圖的“小人”。這種擔憂一方面忽視了企業文化與社會公共價值的一致性。優秀的企業文化亦包含著一定的社會責任感，任何一家企業要想得到社會認可，擁有社會責任感的企業文化是其必不可少的組成。另一方面，教育公共價值的“鄰近效應”已經在基礎教育階段得到持續傳達，對于職業教育階段的學生而言，就業技能和企業文化的認同更為重要。現階段對企業式文化的引入還處在探索階段，但這對于激發和鞏固學生的行業興趣和專業認同極為重要，也代表著企業主體確立后，職業教育課程內容的調整方向隨著社會的進步，尤其是黨的十八大以來國家治理理念的提出，已經證明了我國社會發展的多元趨勢。在一個多元的社會中，對于教育制度的最終評定是“看它是否提供了合適的背景來促使個體的基本生活目標得以實現”［11］，即共同享有人生出彩的機會。對于現代職業教育治理而言，企業形態文化的課程融入正是順應了企業主體的參與要求。換言之，企業形態文化融入職業教育課程，是在技術技能之外，使學生對企業認同的必經階段。同時，企業形態的文化課程有助于個體職業發展的自覺，有利于個體尋求自身的職業和行業從屬，是企業獲得職業教育“鄰近效應”收益的課程保證。

四、構建企業參與職業教育的法制主體

治理的目標不僅在于各方利益的契約化保證更要重的是對各權利主體的法制化約束，這就涉及如何以法制化的形式固定和規約校企關系，以保證校企合作中的雙方利益。與國外發達職業教育法制不同，我國職業教育法制還相當不健全，唯一的《職業教育法》只是規定了公民有接受職業教育的權力各級政府 “應當”將職業教育納入當地社會發展規劃。該法缺少必備的法律條款明確規定職業教育領域具體的行為和措施，具體表現在：一是“應當”、“可以”等伸縮性較強的用語充滿了職業教育體系構建和實施部分。對于企業權力方面的規定只是明確“企業可以單獨舉辦和聯合舉辦職業學校、職業培訓機構，而培訓機構也“應當”如何，并沒有涉及企業“必須”保證對接受培訓的學員授以所需技能之類的規定；二是對于職業教育發展保障部分的條款，也是以“鼓勵”“應當”為主，不確定用語甚多；三是在職業教育法制實踐中職能機構比較混亂。除了一部《職業教育法》，地方配套的職業教育法律法規由誰來制定及如何執行，至今都未能明確，更談不上職業教育法制監督體系的建設。停留在這一層面的法律變通范圍較大，執行力度較差。在治理的視域下，校企權利的明晰，責任的確認是主體參與職業教育發展必須首先予以確定的。一味的倡導與鼓勵企業參與職業教育供給，而又缺乏具體的操作措施，加之單一的參與方式均會降低企業參與職業教育的積極性。而在職業教育發達的德國，政府頒布了一系列的職業教育法律、章程，其早在1969年就頒布了《聯邦職業技術教育法》，在企業職業技術教育的指導思想、方針政策、培訓權責及培訓的組織形式等方面均做出了具體闡述，保障了國家對職業教育的影響力，確立了“雙元制”職業教育的法律地位，從法律上將戰后德國的行業培訓納入統一的國家管理之下。此法輔以相應的配套體系，比如1972年的 《企業章程法》和1981年的《職業教育促進法》等，形成了一個較為完整的法律體系。既有針對學校的，也有針對企業的，同時還涉及培訓等內容，政府也會負責定期對相關的法律法規進行調整。其次，《職業教育法》詳細規定了各行各業的職業教育細則，如中小型企業、農業、藥劑師助理的職業教育及家政職業教育等，并明晰了對相應違法行為進行處罰規定。為普及職業教育法律法規，德國政府亦將相關法律知識列入考試內容，例如鐘表制造專業的結業考試就規定考核有關政府的職業技術教育政策、勞動法規和社會保險制度方面的內容，以檢查受職業教育者對職業技術教育法規的掌握情況。對于企業實際培訓的專職培訓人員和專任教師，把是否具備必要的職業技術教育法律知識作為他們的任職資格之一，以此來敦促受教育者學習職業技術教育的相關法規，確保德國職業教育法律知識的普及。再者，德國職業教育法明文規定，接受職業技術教育者具有獲得職業培訓合同規定的所學專業必須的知識和技能的權力，培訓企業必須履行向接受職業技術教育者傳授為達到培訓目的所需的知識和技能的義務，受職業技術教育者由于培訓企業方面的責任而結業考試不合格，有權要求企業賠償不能按時成為熟練工人所造成的工資差額，如果企業不接受，受教育者即可向法院提起訴訟，德國對此執法相當嚴格。例如，波恩曾發生過三次因培訓企業失職，受教育者結業考試不合格而要求企業賠償工資差額的起訴，法院均依法判決，其中最高的一次賠款達1.2萬馬克，并取消了該企業舉辦職業教育的資格［12］。而在我國學習者沒有必須獲取教學計劃所規定的知識和技能的法律保證，只要學業期滿，不管其是否獲得必要的知識和技能，職業技術教育機構都不承擔任何法律責任。因此，要推動企業參與職業教育，就要求政府部門搭建企業參與職業教育的法律平臺，建立能起到協調、強制和監督作用的現代職業教育治理法律共同體，最終促成多主體資源的集成與利益的共享。

總之，現代職業教育治理源于職業教育本身的開放性，這種職業教育系統內外的雙重開放，使得現代職業教育與經濟發展的緊密程度大大增加，在客觀上要求現代職業教育治理應由現在的政府“控制模式”向“監督模式”轉變。政府不再是職業教育的唯一提供者，應通過企業權利的重構來發展高質量的職業教育以滿足經濟發展和市場需求。不僅要確立企業多方式、多要素參與職業教育發展的主體地位，保障企業權利的實現，更要在意識層面和法律層面讓企業成為職業教育的發展主體，如此，才能發揮企業主體在現代職業教育治理中的作用，進一步完善我國現代職業教育治理體系。

注釋：

①鄰近效應即指教育的外部性。外部性在經濟學中是指個人采取某種行為但不承擔全部成本或得到全部利益時的一種現象。經濟學家弗里德曼（M·Friedman）認為教育存在一定的鄰近效應，尤其是對社會價值準則的貢獻使穩定而民主的社會得以可能，最低水平的學校教育對社會具有最大的益處，隨著教育水平的提高，社會得到的收益會持續下降。

［1］中華人民共和國教育部.加快發展現代職業教育全國職業教育工作會議文件匯編［M］.北京：高等教育出版社，2014：38.

［2］Pandey，V.Education and Glpbalization［M］.New Delhi：Kalpaz Publications，2001：116.

［3］中華人民共和國職業教育法［EB/OL］.http：//www. gov.cn/banshi/2005-05/25/content_928.htm.

［4］國務院關于加快發展現代職業教育的決定［EB/OL］. http：//www.scio.gov.cn/ztk/xwfb/2014/gxbjhzyjyggyf zqkxwfbh/xgbd31088/Document/1373573/1373573. htm.

［5］Friedman，M.Public Schools：Make ThemPrivate ［N］.Washington Post，1995：19.

［6］［美］米爾頓·弗里德曼.弗里德曼文萃［M］.北京：北京經濟學院出版社，1991：120.

［7］中華人民共和國教育部統計數據［EB/OL］.http：// www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/ s7567/list.html.

［8］［美］米爾頓·弗里德曼.資本主義與自由［M］.張琦，等，譯.北京：商務印書館，1982：83.

［9］馮旭芳，李海宗.德國企業參與職業教育實踐教學和培訓模式對我國的啟示［J］.職教論壇，2008 （9）：60-61.

［10］劉建湘.企業形態的高職院校文化研究［J］.教育研究，2011（12）：96-98.

［11］West，E.Education and the State：A Study in Political Economy［M］.London：Liberty fund，Inc，1994：86.

［12］黃日強.比較職業技術教育研究［M］.北京：原子能出版社，2010：171.

責任編輯殷新紅

肖鳳翔（1955-），男，重慶市人，天津大學職業技術教育研究所所長、教授、博士生導師，研究方向為職業教育基本理論；李亞昕（1982-），男，河北邢臺人，天津大學教育學院博士研究生，研究方向為職業教育原理；陳瀟（1987-），女，河北石家莊人，天津大學教育學院博士研究生，研究方向為職業教育基本理論。

教育部哲學社會科學研究重大攻關課題“現代職業教育治理體系和治理能力現代化研究”（編號：14JZD045），主持人：肖鳳翔。

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