農村職業教育雜談之六城市與農村職業學校為什么兩難招生

□周 啟

農村職業教育雜談之六城市與農村職業學校為什么兩難招生

□周 啟

中等職業學校招生難是一個不爭的事實，農村職業學校因為辦學條件差等原因，招生難還好理解，辦學條件較好的城市職業學校同樣出現了招生困難，就是值得思考的問題了。之所以出現這樣的情況，與30多年來實施二元體制發展中等職業教育緊密相關。農村人口只能在農村的職業學校就讀，所以，在農村地區建立了大量的職業學校，形成了職業學校遍地開花的局面。當中等職業教育進入市場之后，失去了吸引力，城市人口對它不再青睞，它們也只能到農村地區招生，這樣就形成了農村職業學校與城市職業學校競爭生源的局面。然而，盡管整個中等職業教育進入了市場，但我們的二元管理模式卻沒有改變，我們還在向縣域職業學校要規模，1∶1普職比的利劍依然懸在縣級政府的頭上。為了完成職業教育的規模任務，保護本地職業學校的生存，把城市職業學校招生排除在外的圈地保護毫無疑問是最簡單而有效的選擇。其后果是因為信息不暢，本地職業學校聲譽又不好，致使不少學生選擇放棄高中階段教育，結果是城市和農村職業學校都沒有招到應有的學生，甚至已形成了中等職業教育發展的惡性循環。

城市職業學校；農村職業學校；招生困難；辦學質量；圈地保護

一

近幾年，農村地區的職業學校因為招生困難，關門倒閉已不是個別現象，之前的文章也已經提到了這個問題。在農村職業學校發生這樣的現象不足為奇，因為不少農村職業學校，尤其是地處鄉鎮的職業學校多數經過漫長的發展過程，有些甚至已有30年的歷史，但始終沒有積累起足夠的實踐教學設施，也沒有能夠鍛煉和培養一支具有實踐經驗的師資隊伍。在不少地方，即使每個縣所謂的那個重點職業中專情況也這樣。從2009年《國家教育督導團關于對天津等5個國家職業教育改革試驗區專項督導檢查的公報》［1］看，在5個國家職業教育改革試驗區中，農村地區職業學校辦學條件均未達到教育部《中等職業學校設置標準》規定的生均校舍建筑面積不少于20平方米的要求，大部分省份未達到規定的生均儀器設備值最低標準，所以，農村地區職業學校招生困難容易理解。但是，目前我們放眼全國職業學校招生問題，城市職業學校，也就是原來的普通中專和技工學校招生也備受煎熬。不少城市職業學校在招生時全員出動，人人有責，甚至每個老師都分派有招生數量任務。在2012年某省的一次座談會上，有位農村職業學校校長很自豪地講，他們學校招生了多少人，而他所在市的市技工學校有幾百臺機床設備卻招不來學生。城市職業學校辦學條件無論是教學設施還是師資一般都比較好，為什么也會出現招生困難？也就是說，目前中等職業學校出現了城市與農村職業學校兩難招生的困境，這是一個值得思考的問題。

城市與農村職業學校兩難招生首先會讓人想到中等職業教育是不是已經供大于求了，因為中等職業教育的市場化已經較為充分，從1998年起中等職業教育就已經擺脫了計劃經濟的束縛而進入了市場。從表面看，既然市場化了，城市與農村職業學校招生都困難，顯然是供大于求了，這是經濟學的一般規律。從這個意義上說，毫無疑問中等職業教育是供給過剩的，也就是說，需要招生的職業學校多，而可招到的學生少。為什么會出現供給過剩呢？這還需要從中等職業教育發展的歷史尋找一下答案。

自1980年國務院批轉《教育部、國家勞動總局關于中等教育結構改革的報告》以后，國家下發了一系列文件，如：1983年的《中共中央、國務院關于加強和改革農村學校教育若干問題的通知》、《關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見》，1985年的 《中共中央關于教育體制改革的決定》，目的在于調整中等教育結構，大力發展職業技術教育。主要措施是有計劃地把一批普通高中改為職業高中或者農業中學，或者新建職業學校。當時的目標是“使各類職業技術學校在校生與普通高中在校生的比例大體相當”。1983年開始，全國各地都在新建和改建職業高中或者農業中學。到1985年底，職業中學已達8070所［2］。到1990年年底，我國各類職業技術學校發展到16 000多所［3］。需要注意的是，在那個時期，盡管計劃經濟體制有所松動，但在中等職業教育領域基本上還維持著嚴格的計劃經濟模式，也就是說，這些職業學校辦學還執行原有的分工，即：普通中等專業學校主要通過中招招生，其生源既有農村的也有城市的；技工學校則不同，只以城鎮人口為招生對象，農村學生則被排除在外；而20世紀80年代新建立的成人中專，主要以在職人員為招生對象，其目標可以說是對成人進行學歷補償。在那個時期，各行各業在招收新增人員時，同樣是把農村人員排除在外，如銀行、工商、稅務、國營企業等。甚至許多大型企業都辦有技工學校，同樣他們也是為城鎮人員服務的。

農村新增人口只能到農村地域所辦的所謂農業中學或是職業中專進行學習，而20世紀80年代初期中等職業教育就提出了1∶1的普職比。所以，從改革開放以后，農村地區開始大量建立職業學校，否則怎么可以完成1∶1的普職比？尤其是到了20世紀90年代中后期，農村職業學校數量增速明顯加快。1994年，國務院發布《關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》提出：到2000年各類中等職業學校年招生數和在校生數占高中階段學生數的比例，全國平均保持在60%左右；普及高中階段教育的城市可達到70%。即職教人士普遍熟知的7∶3或6∶4的職普比。為了達到這一目標，全國農村地區對普通高中實行了強制化的改造，眾多職業學校如雨后春筍般迅速由普高翻牌改建或新建而成，不少地方還出現了承諾畢業包分配收取高價生以籌資辦職業學校的情況。由于這些職業高中是在普通高中的基礎上改建的，所以辦學條件不足、師資嚴重缺乏，并且專業設置主要為涉農專業。再加上人們對職業高中的認識不足，職業高中的畢業生不包分配、遵循從哪里來到哪里去的就業原則等因素的影響，這些改建的職業學校的招生情況不甚理想，有些很快就倒閉了，盡管如此，還是有一些職業高中生存了下來。1998年，全國中等職業學校大約2.22萬所［4］，是中等職業學校發展歷史上學校數量最多的年份。數量多但整體規模效益卻不高，除普通中專外，其他幾類職業學校校均規模只有500人左右，尤其是設在鄉鎮的職業學校規模更小。在這以前整個中等職業教育大發展時期，城市職業學校招生是沒有問題的，他們還是保持著高傲的姿態。然而，也就是在這個中等職業學校數量達到了頂峰時期的1998年，中等職業教育被推向了市場，城市職業學校的中等職業教育原有的許多附加價值消失了，如分配制度、干部身份等。附加價值的消失使它們不再受到城市人的青睞。同時，高等教育的發展速度顯著加快，短時間內，專門為城市人口服務的一些職業學校很快就陷入了發展困境。為扭轉這一局面，1999年9月9日，教育部下發了 《關于調整中等職業學校布局結構的意見》。《意見》提出：通過合并、共建、聯辦、劃轉等形式，將普通中專、技工學校、職業高中、成人中專，包括社會力量舉辦的各類中等職業學校進行重新規劃和調整，實現教育資源的優化組合。通過調整，至2000年，全國中等職業學校仍然還有1.97萬所［5］。即使到了2013年全國仍有1.23萬所職業學校，其中6000多所職業學校在城市。

二

然而，城市人口對中等職業學校失去了興趣，或者說中等職業教育對城市人口失去了吸引力。這些職業學校要生存、要發展，毫無疑問需要到農村地區去招收學生。而農村地區也保持著大量的職業學校，它們也需要生存、也需要招生。如果大家公開平等地都去招生，很明顯，農村地區的職業學校不具有任何優勢。

從辦學條件來看，由于我國實行的是分級管理的教育體制，發展農村中等職業教育的責任在縣域。實際上，除東部發達地區外，我國大部分縣域是農業縣，尤其是中西部地區，財政收入有限，有些縣對義務教育的投入都比較困難，更別說建設職業學校的實驗場地、實訓基地了。對培養成本相對較高的職業教育來說，大部分縣財政都無力投入。有些縣甚至20多年來就沒對職業學校投入過，尤其是在鄉鎮設立的職業學校。投入不足，導致職業學校實驗場地、實訓基地嚴重缺乏，硬件設施不完備，教學設施不齊全，圖書資料陳舊。從師資水平上看，農村職業學校教師的專業實踐經驗普遍較低。20世紀八九十年代，農村職業學校的專業教師多為文化課教師轉行而來；隨著農類專業的衰落，許多農業類專業的教師又轉行為其他專業教師。進入21世紀以來，農村職業學校的專業課教師雖來自高等學校的相應專業，是所謂的科班出身，但他們缺少到企業、到社會一線鍛煉的機會，普遍存在理論知識過硬、專業實踐能力不足的問題。盡管教育行政部門一再強調職業學校要聘請企業的技術能手、高級技能型人才及社會上的能工巧匠來做專業課教師，但由于經費、辦學條件等所限，能聘請到專業教師的學校寥寥無幾。盡管近幾年教育部實施了職業學校教師素質提高計劃，但培訓往往流于形式，培訓模式單一，多為理論知識講授，缺少動手操作能力的實踐，難以有效提高職業學校專業課教師的應有素質和能力。從專業設置來看，農村職業學校專業設置很難具有與現代制造業有關的專業。也就是說，農村職業學校根本不具備與城市職業學校競爭的條件。

沒有競爭優勢，而又需要生存，在這樣的情況下，毫無疑問，農村地區就需要對自己的職業學校加以保護。所以，在城市職業學校要去農村地區爭奪生源的情況下，不少農村地區為了保證所轄職業學校的基本生存并保持中等職業學校一定的在校生規模，就會出臺相應的中等職業學校招生管理辦法來保護自己區域內的職業學校。如某省A縣在下發的文件中規定：中等職業學校的招生實行責任制，分管職業教育的教育局副局長都有招生任務，不準市區職業學校到該縣初中進行招生宣傳，不準本縣初中生到外地就讀職業學校，把給本縣職業學校輸送生源數量作為初中校及校長業績考核及獎懲的主要指標之一。這種禁止其他區域學校在本地招生、本地學生不準外流的管制政策我們稱之為“圈地保護”。事實上，“圈地保護”不是近幾年的事情，進入21世紀后，在全國各地普遍存在，在網上也可以查到許多地區具有“圈地保護”性質的文件，只不過在我國人口高峰時期，這一問題不太突出。盡管各個地方對城市職業學校到農村地區招生管制不盡相同，有些地方非常嚴格，有些地方較為寬松，但限制城市職業學校到農村進行招生宣傳基本上是普遍的。也就是說，除了本地職業學校可以做招生宣傳外，區域外的其他任何職業學校都不能到這個區域進行招生宣傳。所以，無論執行是否嚴格，這種“圈地保護”的基本功能都能基本實現，即使執行不嚴格的縣（市），限制宣傳本身就在起著生源保護的作用。在這樣的背景下，城市職業學校到農村地區的招生可謂艱難，老師們需要到農村走街串巷，登門拜訪學生與家長，或招募代理人進行招生，這個過程顯著增加了城市職業學校的辦學成本。據河南科技學院職業技術教育與經濟社會發展研究中心的調查，在一些地區，招生成本比較低的城市職業學校，要招到一個學生至少也需要500元以上，每年僅此一項就需要幾十萬或上百萬元的費用，甚至遠遠大于實際的教學經費。招生成本高的職業學校，一個學生的招生成本有的已經超過了1000元。招生成本過大一方面說明招生的困難，使職業教育資源難以得到優化配置；另一方面招生費用過高必然影響教學的投入，從而導致辦學質量下降，又顯著降低了中等職業教育的吸引力。

三

真的是僧多粥少嗎，我們到農村地區進行了調查，發現現實情況遠不是這樣。如某省某縣的A鄉，在2010年、2011年、2012年、2013年四年之中，其全部初中畢業生中近50%既沒有上普通高中也沒有上職業學校，而是流失到了社會。為什么會出現這樣的情況，一是普通高中資源嚴重不足，這個縣每年參加中招的學生在8000人以上，而普通高中每年也就招生3000多人，而縣城的職業學校因為辦學條件和管理問題卻又很難招到學生，其結果就是學生既難上普通高中，也沒有選擇上職業學校，最終流向了社會。也許這么嚴重的只是個案，卻偶然地被我們調查到了，既然有這么嚴重的個案，情況一般的個案肯定會存在，只是沒有這么嚴重罷了。

出現這樣的狀況，肯定會有人產生疑問，既然農村地區沒有條件辦職業學校，而普通高中教育資源又嚴重不足，為什么不在這樣的縣域重點做好普通高中教育，讓城市的職業學校來做職業教育呢？

毫無疑問，它與國家強制實施1∶1普職比的政策不無關系。我國在20世紀80年代初就提出普職大體相當的規定，90年代又提出3∶7或4∶6的規定，進入21世紀，教育部又提出普職比大體相當的要求。縣域進行圈地保護并不僅僅是為了自己的職業學校更好地發展，而是到了只要有職業學校存在就能過關的嚴重地步，因為1∶1普職比這把利劍時刻懸在縣級政府頭上，他們不敢也不愿隨意砍掉任何一所職業學校，即使是幾年來都不招生的職業學校。例如，某省2004年出臺的《關于大力推進縣域職業教育改革與發展的若干意見》提出：縣（市）教育行政部門要把發展職業教育作為教育工作的突破口，列入重要議事日程，制定責任目標，分解落實任務。2006年，這個省為了推進縣域農村職業教育的快速發展，經省政府同意，省教育廳啟動了職教強縣（市）創建活動，該省的《職業教育強縣（市）評估指標體系》把“近三年初中畢業生除升入普通高中外，均應一個不少地接受中等職業學校教育或參加連續三個月以上的技能培訓”作為認定職教強縣（市）的核心標準。2008年，該省《關于實施職業教育攻堅計劃的決定》下發，攻堅的主要目標之一是：到2012年，全省職業教育在校生規模達到262萬人，其中中等職業教育在校生規模達到190萬人，占高中階段教育在校生規模的50%以上。攻堅的政策措施之一是：縣（市）政府在鞏固九年義務教育的同時，要集中人力、財力和物力，重點辦好一所在校生規模達到3000人以上的職教中心或中等職業學校。也就是說，盡管中等職業教育進入市場已經十幾年了，但我們的管理、我們的考核基本沒有改變，我們依然按照二元體制管理模式向農村地區的中等職業教育要規模要數量。

在這樣的情況下，哪個縣級政府能不為了完成責任目標、應付職教強縣的建設與考核、實施職教攻堅計劃，而不極力維護本地職業學校的存在呢？更為嚴重的是，前面提到的這個省的城市職業學校在招生困難的情況下，該省的一些西部落后縣，由于傳統農業縣居多，中等職業教育根本發展不起來，縣財政也無力負擔，過去沒有建立大型的職業學校，但為了完成該省職教強縣建設及職業教育攻堅任務，2009年以來，仍有一些縣在陸續征地、建設新的大型職業學校，建立了學校就需要維持招生，新建一所職業學校，既無設備又無師資，不進行圈地保護能行嗎？只要有學校存在，無論規模大小，就能夠應付上級對職業教育發展的基本要求。從我們的調研情況看，有些農村地區的職業學校已名存實亡，從2010以來就沒有招到過學生的，其職業學校的名稱，以及空殼的校園一直沒有消失，因為只要職業學校存在就好應付所謂的職業教育發展規模。

這種“圈地保護”現象不但在縣域出現，同樣，在城市也或明或暗地存在。在城市，因從屬于不同的管理機構，行業辦職業學校、勞動部門辦技工學校與教育行政部門辦職業學校之間存在著招生競爭，教育部門優先保證的是自己所屬的職業學校招生。以某省C市為例，前幾年的潛規則是初中校在哪個區設的，如果這個區有職業學校，這些初中學校就需要向本區職業學校輸送生源。由于管理職責所限，教育部門有關的招生會議也不會通知行業辦職業學校和技工學校來參加。所以，由于保護政策的影響，辦學歷史較長、辦學經驗較為豐富的行業辦職業學校和技工學校在城市也不易招到學生。

需要強調是，我們不能忽略一個問題，在全國還不斷強調1∶1普職比的情況下，中等職業教育的主要生源是誰？80%以上是農村學生，這本身就是一個嚴重的問題，強調普職比，就意味著把更多的農村學生強制到中等職業教育上來了，這些學生只能就讀職業學校。學生就讀何種學校是學生自己的事情，教育部門的職責是為每一個人提供讀書的機會和平等的權利，這種人為的強制措施使得大量的農村學生喪失了選擇權，失去了享受優質教育的機會。在目前這樣的情況下，由于招生競爭對信息的屏蔽，不少農村學生難以了解真實的情況，初中畢業生即使想就讀職業學校，也想在辦學質量好的職業學校上學，但在各種圈地保護政策下，失去了了解信息的渠道，他們不了解本地以外職業學校的信息，被剝奪了知情權和選擇權，不管本地職業學校辦學質量如何，也只能選擇就讀。在當前縣域職業學校整體辦學水平較差的情況下，學生就讀職業學校，不管從精力上、財力上還是將來的發展上來說，都是一種極大的浪費。致使不少學生選擇放棄高中階段教育，損失了一輩子接受教育的機會。

眾所周知，教育是提高人們社會地位的重要階梯，是實現階層向上流動、保持社會和諧穩定的一根血脈。好的教育制度是實現社會階層流動，讓下層向上層流動的最主要通道［6］。在對學生家長和學生進行的訪談中得知，絕大部分學生還是愿意就讀普通高中，畢竟高等院校招收普高生的數量較大，學生可供選擇的高等院校較多，專業選擇面也大。假如學生在高中階段努力學習，說不定還能考上本科。即使考不上本科，專科的選擇余地也較大。如某省從2013年高等教育招生情況看，高職生源已開始緊張，招生分數已跌破200分，只要能在高中堅持三年參加高考，可以說上高職已沒有任何問題，誰還在愿意通過職業學校對口升學來上一個高職，畢竟通過三年的普通高中教育，也許可以考上二本高等學校或者是一本的高等學校。一定要知道，哪個家長也不會放棄孩子的發展機會，除非，你把他們的路堵死了。

從中等職業教育發展來看，這樣的發展方式無異于在不斷消耗中等職業教育原有的那點聲譽，這樣下去，中等職業教育的吸引力會越來越差。畢竟辦學質量是根本，只有把中等職業學校的辦學質量搞上去，才是發展中等職業教育的唯一出路，規模不應該是我們發展中等職業教育的目標，只有有了質量才會有真正的有效供給，才會有真正的規模。

［1］國家教育督導團關于對天津等5個國家職業教育改革試驗區專項督導檢查的公報［EB/OL］.http：// www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/ moe_764/201104/116426.html.

［2］黃亞妮.關于我國職教發展的回顧與認識［J］.職教論壇，2001（11）：8.

［3］國務院關于大力發展職業技術教育的決定（國發〔1991〕55號）［EB/OL］.http：//wenku.baidu.com/view/ 4b1b6ed33186bceb19e8bbe1.html.

［4］1998年全國教育事業發展統計公報［EB/OL］. http：//www.edu.cn/gong_bao_803/20060323/t20060 323_110468.shtml.

［5］2000年全國教育事業發展統計公報［EB/OL］. http：//www.edu.cn/20011128/3012090.shtm l.

［6］吳錫平.教育公平才能打破社會階層固化［EB/OL］. http：//opinion.china.com.cn/opinion_19_36319.htm l.

責任編輯 肖稱萍

周啟（1969-），女，河南中牟人，河南科技學院職業技術教育與經濟社會發展研究中心副編審，主要從事職業教育研究。

河南省科技廳軟科學項目“經濟學視角下職業教育校企長效合作的對策研究”（編號：42400410389），主持人：周啟；河南省職業教育教育教學改革項目“中等職業學校校企合作的路徑研究”（編號：ZJA14134），同時受河南省普通高校人文社科創新型科研團隊“教育與區域經濟”的資助。

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1001-7518（2015）16-0058-05