堅持經濟優先 保障適度方針

文/陳金甫

堅持經濟優先 保障適度方針

文/陳金甫

近來，社保繳費負擔引發社會熱議，中小企業倒閉潮頻見報道，中國經濟逼近通縮論調抬頭，希臘與歐盟對弈仍未落幕。不管爭論有無結果，這些相繼出現的事件，在社會發展的大格局中一定存在著某種系統關聯，并預示著特定發展階段的必然邏輯。

2015年，將是中國社會發展的一個重要節點：隨著中國經濟發展進入新常態，經濟發展進入換擋期，福利增長進入快車道，社會保障將呈現基金收支曲線趨勢性背離，進而長期面臨需求與負擔雙重壓力。社會保障來錢不易，要辦的事更多。這就更加需要吸取福利國家的教訓，尊重我國基本國情，著眼公平可持續的社會保障體系發展總目標，把握社會發展與社會福利水平總平衡，堅持“經濟發展優先、社會保障適度”的總方針，以便社會公認、決策遵循、引導判斷、有序調節。

1順應經濟發展新常態，確立保障適度總方針

一般地講，GDP幾乎決定著一切收入：財稅、工資與社會保障基金等。這是經濟基礎決定上層建筑、生產決定分配的最直接體現。得益于過去二十多年的經濟調整增長，為社會保障快速發展提供了堅實經濟基礎，也相應帶來了社?；鸬母咚僭鲩L和人民福利的大幅提高。但隨著經濟發展換擋減速，受福利剛性影響社會保障支出并不會自動調整。社會保障制度及其孕育的全民福利一旦成型，如果保障度過高，脫離經濟基礎，其增長趨勢就會逐漸偏離經濟發展軌道。

近三年中國社?；鹬С鲈鲩L持續超過收入增長，社會需求與經濟負擔的雙重壓力已呈趨勢，而且是長期趨勢。經濟增長與福利增長曲線的背離，集中體現在社會保障基金收支曲線中，因為基金增長主要取決于經濟發展，而支出增長更多地取決于社會需求。聽任社會保障基金收支曲線的背離，必將影響經濟發展和社會福利間的系統性平衡，使13億人的中國陷入希臘式福利陷阱。

可以預見，在經濟發展進入新常態的同時，中國社會保障發展正進入中等收入國家陷阱的起點階段：福利訴求不隨保障程度提高而緩解，福利攀比將持續拉動支出增長；福利負擔對經濟發展動力損害全面顯現并逐步加重，國力增長面臨挑戰；社會保障制度性問題將轉化為社會問題，進而影響到政治生態。

面臨這么一個重大變軌期，社會保障應再次進行戰略性布局。必須重新認識并尊重經濟是基礎這一基本原理；必須重新認識和遵守責任共擔是社會保障基石這一基本法則。應對社會保障基金收支偏離曲線，破解中等收入國家發展陷阱，必須著眼于經濟發展與社會福利水平的總體平衡，在相當長時期內堅持“經濟發展優先、社會保障適度”的總方針，在戰略層面更加注重宏觀決策和頂層設計，而不能在制度政策上零打碎敲，在改革節奏上走一步看一步。

提出“經濟發展優先、社會保障適度”總方針，并非再度神化GDP萬能論，更非違拗經濟發展新常態的基本趨勢，而是抓住社會特殊轉型時期以福利驅動為主要特征的階段性主要矛盾，正確把握影響全局的經濟發展與社會保障的關系，妥善處理實現全面小康社會與平衡多種利益訴求的關系。

2立足階段性發展戰略，更加注重宏觀分析和系統協調

研究戰略性問題，要有長遠觀念和系統思維。通過分析階段性趨勢、系統性影響，把握發展規律和作用機制，提出長遠目標和總體思路。如果說，這一階段的社會保障戰略研究，與全面建立時期的戰略研究一樣，都需要緊緊圍繞并服從服務于社會經濟發展大局的話，不同之處在于：初創階段更加注重以促進功能作用為目的的增長性，而這一階段則更加注重以系統平衡為目的的協調性，而協調的難點恰恰在于對增長的控制。

實施戰略性目標，要更加注重宏觀分析和頂層設計，注重總體平衡和統籌協調。這里的宏觀視野，不能局限于社會保障制度本身，而是社會經濟發展格局；這里的頂層高度，不能局限于社會保障功能目的，而是社會經濟發展總體目標；這里的系統平衡不單純是基金收支平衡，而是經濟發展與社會穩定的平衡；這里的統籌協調，是在一個社會發展的大格局中實現總體目標的一致、公共治理的協同和資源效能的最優。一句話，就是要把社會保障放置到社會經濟發展全局中進行系統性考察、平衡，避免職能局限、部門利益和層次偏離。

考察社會保障與社會經濟發展影響度，從而總體平衡經濟發展動力和社會穩定成本，就需要科學設立著眼于宏觀經濟分析、判斷和支持決策的社會保障指數。支持宏觀分析和決策，首先要有數據，而且是經過長期考察、檢驗，已經形成趨勢性規律性相關影響的判斷、預測參數。如CPI、PMI、M1/M2等宏觀分析決策指標。將就業率納入社會經濟重要指標和宏觀經濟分析參數，是政府治理的進步。經過三十多年發展，我國基本社會保險支出已經占到GDP 的近7%，社會保障收支已經全面深刻長遠地影響到社會經濟發展和人民生活，但社會保障只有各項發展指標，卻沒有列入宏觀分析指標。于是，在有關社保負擔和延遲退休等討論中，繳費者覺得負擔過重，受益人仍覺保障不足，管理者憂患于運行風險，政府則常常陷入兩難境地。誰都有理，但沒有公認標準。40%的費率負擔是高還是低，客觀上取決于國際人工成本比較和本國經濟發展動力影響度。但問題是，保障度多少為宜、負擔率多少為宜、分擔率多少為宜？我們習慣于用概念取代參數，比如基本保障、合理負擔、統籌協調，如此等等。但正確的理論到有效的工具中間唯獨缺少一把“尺子”——評價決策參數。

設立社會保障指數，關鍵是選準坐標、找準指標、測準均衡點（尺度）。一是由內向外，立足于經濟發展與社會福利總體平衡，確定社保指數坐標，如社會保障規模占GDP比重，公共福利開支占財政稅收比重，以及社會保障與工資性收入結構等。二是由多及少，精準選擇具有系統性基礎性影響的指標，如社保負擔系數(占GDP或人工成本比重)、保障系數(占個人支出比重)等。三是由粗及細，逐步測定指標系統平衡點。

建立宏觀分析與決策參數的社會保障指數，有兩個作用：引導輿論，理性議政；準確判斷，科學決策。社會保障注定是最大的公共話題和決策難題。要做到社會公認、決策有據，就不能僅滿足于以理服人，而應提供一把尺子由公眾作出獨立判斷。提供尺子，建立規則，就如同高智能的“傻瓜相機”，可以消除認知差異、避免主觀任性，這也應是成熟社會治理的基本標志。

3牢固樹立成本意識，正確引導保障理念

一切福利都源自社會財富創造，社會保障的成本就是社會經濟負擔。職工醫保報銷醫藥費1個百分點，在2009年基金要支出近30億，到2014年則要50多億。如果醫療費用增長1個點，醫?；鹪?014年就要多支付100多億。每一項保障措施及每一點增長，都是有社會成本的。經濟與保障，是分別支撐現代國家社會進步的動力系統和社會穩定的平衡系統。一國福利水平適宜與否，一看能否維護社會穩定，二看是否過度侵蝕投資和職業回報。社會保障施之有度，則民安國興；施之過度，不僅不可持續，且會損害促進社會發展的動力系統和平衡系統。當下中國出現的持續性國際產業資本外流和制造業倒閉，有主動戰略調整的結果，但也有由工資、社會保障推動的人工成本快速上升的因素。

這就需要正確引導全體國民樹立正確的保障理念、約束決策者堅守制度邊界。社會保障是二次分配而非一次分配，只能承載社會危機干預的互助共濟性質和救危濟困的基本生活質量保障，并不能承載人們對所有美好生活的希望。中國夢的核心價值和偉大意義，在于從國民精神和社會機制層面， 描述了奮斗實現幸福的愿景和現實可能性。社會保障可以做到人人共享，但做不到或不應提倡有福同享。有了這么一個共識，就要準確把握社會保障制度定位和責任邊界，避免公共決策調高公眾胃口、為政績驅策。

4充分認識福利特性，完善社會責任機制

追求美好生活是人之天性，但為什么在家庭理財上可以量入為出，在社會福利上卻呈現剛性特征呢？兩者的區別就在于前者是自我理財，后者是社會籌資、社會共享、社會化管理的第三方支付。第三方支付機制是一柄雙刃劍：在保障功能上可以充分發揮大數法則抗風險作用，但在利益機制上卻滋生了福利擴張的內在沖動——供款者不能決定待遇，受益人無須考慮風險，管理者雖有風險運營之責任卻無利益之關聯。進一步考察，以歐洲福利國家為代表，受競選政治主宰，任何政黨都將在福利問題上被民粹所綁架。這就不難理解為什么歐洲各國議會爭來吵去一百年還沒個消停。需要特別強調：醫藥消費遠比其他消費更具增長性。健康需求是沖動的馬，第三方支付機制是無障礙的路，保障度是不計成本的草料，醫藥驅利是鞭子。醫療消費增長的最主要動力，不僅有技術進步和利益驅動，還有由第三方支付機制主導的醫療保障度。

應對福利特性，關鍵是建立社會責任分擔機制。社會保障不僅是單位和政府責任，更應是全社會各個個體的責任。有合理的責任分擔，才能將系統性平衡由外部約束轉化為內部約束。受益過多而負擔過輕，必將激發全社會的福利擴張沖動。就醫保而言，我國個人醫療費負擔率為34.8%，略高于中等收入國家平均水平（32.5%），低于印度、越南、墨西哥、俄羅斯、韓國等。但企業和政府承擔著80%左右的繳費責任，參保人當然希望待遇越高越好。責任分擔，也是完善社會治理的機制性基礎。有責任才有成本意識，才有尺度自覺，也更便于通過社會協商取得社會共識。

(作者單位：人力資源和社會保障部醫療保險司）

（本欄目責任編輯：高星星）

我國經濟發展已經進入新常態的歷史階段，這對全民醫保制度的健全完善既是機遇又是挑戰。未來一段時間，財政收支壓力將進一步加大，不可能再像“十一五”“十二五”期間對社保那樣大力度投入，而醫保的全覆蓋、人口老齡化的迅速發展和城鎮化的提速等無疑都要提高其保障水平，增加醫保基金的支出。全民醫保制度必須審時度勢、更新理念、切換方式，實現蹄疾而步穩的常態化發展。要讓行政權力讓位于機制建設，建立健全籌資機制、保障機制、責任（費用）分擔機制、待遇調整機制等。要告別靠“大把砸銀子”的“政策大手筆”“財政大投入”，以全面深化改革堵塞漏洞，減少浪費，挖潛增效。要把主要精力從制定政策轉到加強和改善管理上來，由規范、科學、精細的管理轉變為綜合、開放、多元、系統的現代治理。要加快法制建設，逐步實現法治醫保，使制度運行和發展不會因決策者的變動和注意力的轉移而搖擺不定，或因某項政策的不當調整或某項工作的重視程度變化而忽冷忽熱、忽高忽低。這樣，全民醫保制度才會逐步走向完善、成熟與定型，建立更加公平可持續的全民醫保的改革目標才能得以實現。

——摘自 王東進《全民醫保的常態化發展趨勢》(《中國醫療保險》2015年第1期）